城市是高质量发展主战场

■ 随着北京、上海总体规划的修编以及雄安新区规划纲要的发布，尤其是“雄安质量”上升为国家战略，城市成为高质量发展的主战场。对标“雄安质量”，每一个城市管理者都要重新深入思考“建设一个什么样的城市，怎样建设城市”这个重大问题，在发展“指挥棒”上加快向全面贯彻落实新发展理念转变，努力以城市建设的高品质赢得全面发展的高质量。

近者悦，远者来。中国特色社会主义进入新时代，我国城市也进入从高速发展到高质量发展的战略转型期。规划推动发展，思想理念是首先要解决的根本问题，必须树立时代之变的大思维，跑好高质量发展的“马拉松”；必须明确方向、超前谋划、加快转型，以高水平规划引领城市高质量发展，在重塑城乡关系、优化城市模式、统筹三大空间和强化刚性约束四个方面来一次深刻的城市革命，开启城市高质量发展新时代。

1 重塑城乡关系：实现融合发展高质量

全面推动城市高质量发展，需要精准识别经济社会发展中突出的不平衡、不充分问题，抓重点、补短板、强弱项。长期以来，城乡二元结构妨碍了城乡资源平等交换和优化配置，实现由城乡二元向城乡融合发展转变是突破制约我国高质量发展的体制机制障碍的重要着力点。

4月17日，国家发改委“215经济茶座”正式亮相，第一期聚焦“高质量发展阶段如何创新和完善宏观调控”。

雄安市民服务中心部分项目近日开始试运营，包括无人超市、智慧邮局、共享头等舱等，是未来雄安缔造智慧城市、绿色城市的缩影。

5月9日，广东、广西、海南三省区在海口市签署《2018—2019年推进〈北部湾城市群发展规划〉实施合作重点工作》协议。

■本刊首席时政观察员

【本文重要信源】

1.宁吉喆：贯彻新发展理念 推动高质量发展；2.李伟：高质量发展有六大内涵；3.盛朝迅：理解高质量发展的五个维度

实现城乡融合发展，不是权宜之计，而是战略之举。习近平总书记早在2015年就明确指出：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。”各地要紧紧围绕“人的城镇化”这个核心和“高质量发展”这个关键，着力破解城乡分割的二元矛盾，探索走出一条具有地方特色的城乡融合发展之路。

规划是统筹推进城乡融合发展的“纲”，在编制城市总体规划的过程中，要实现城市规划向城乡规划转变。加强城乡统筹，在市域范围内实行城乡统一规划管理，构建和谐共生的城乡关系，全面推进城乡一体化发展。针对不同地区不同资源禀赋条件，创新完善现代城乡体系，制定分区指导、分类推动、分级管控的城乡一体化发展策略，形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。多措并举，全面实现城乡规划、城乡资源配置、城乡基础设施、城乡产业、城乡公共服务、城乡社会治理一体化。要高度重视、解决好城市化进程中的“夹生饭”问题，破解城乡结合部等区域治理难点，促进城乡结合部地区与城市建设区基础设施建设的统一规划、统一建设和统一管理。

城乡一体化不是城乡一样化，农村要有农村的特色，不能简单复制城市建设形态。要在推动城乡融合发展的过程中，重新认识发现乡村价值，抓好乡村振兴。在推动城乡融合发展的过程中，帮助当地居民完成从乡村到城市的转变，完善教育、医疗、社保、住房等相应制度的衔接工作。在现有的城市发展水平下，各地要大胆探索，在农村土地转换和收益模式、集体产权制度、社会保障等各方面做出新的改革尝试，这也是实现城乡融合高质量发展的重点和难点。要把乡村建设得更像乡村，在乡村和城市差异的基础上实现城乡功能的互补，城乡一起迈入高质量发展新时代。

2 优化城市模式：实现区域协同高质量

当前，“摊大饼”发展、“一城独大”是区域发展不均衡最重要的表现形式。“一城独大”不仅无法对周边中小城市产生良性辐射效果，而且很容易产生“虹吸”效应，拉大地区之间的发展差距。而围绕一个核心不断向外扩张的“摊大饼”式发展背后，则是城市盲目、无序的扩张状态。

【决策看点】

●4月27日，武汉长江新城管委会与武汉市国土资源和规划局组织召开《武汉长江新城总体规划》全国专家咨询会。与会专家认为，长江新城总体规划汲取了前期多家方案的优点，按照对标雄安新区、落实长江经济带发展战略要求，体现了生态优先、绿色发展的理念，展望了未来的美丽蓝图。下一步应围绕长江新城发展前景，重点加强其在长江经济带等区域发展中的战略定位研究，进一步深化长江新城在山水资源、地域文化、产业创新、基础设施等方面研究。

【链 接】

广东：城乡规划建设体制改革先行先试的排头兵

2015年4月8日，住房城乡建设部与广东省政府签署《共同推进城乡规划建设体制改革试点省建设合作协议》，广东成为国内首个通过部省合作方式推进城乡规划建设体制改革的省份。按照“全面启动、整体推进、重点突破”的原则，推动住房城乡建设事业全面深化改革，在城乡规划改革、新型城镇化、绿色建设、住房改革、现代建造、城市治理等六个方面，形成了“四个一”“三个新”“三个绿”“保租管”“三个转型”“放管服”等一批城乡规划建设体制改革经验，出台了近100份改革政策文件，创建了65个试点示范，在多个领域成为全国城乡规划建设体制改革先行先试的排头兵。

资料来源：《南方日报》2018年1月17日

城市发展模式是城市规划的一个重要课题，从世界范围来看，从单中心、集中式城市结构过渡到多中心、敞开式城市结构是世界大城市发展的普遍趋势，是转变城市发展方式的必由之路。提升城市发展质量，必须告别“单中心聚集、摊大饼发展”的发展模式，推动城市发展从规模扩张向精明增长转变，向“网络化、多中心、组团式、集约型”空间体系转变，形成主辅分离、多节点的空间形态。打造“多点开花”的城市模式，实行组团式发展，各组团之间既相对集中、特色鲜明，又紧密联系、功能互补，使生产、生活、教育、医疗等有机衔接，实现职住均衡。

优化城市发展模式的同时，要打破“一亩三分地”思维定式，挖掘中小城市发展潜力，提高城市集群发展水平和效益，做好“跨、进、拓、控、改、优”六篇大文章，形成高质量、多维度的区域协同发展体系，优化大中小城市协同发展格局。城市规划要加强融合发展、错位发展、互利共赢。要按照网络化布局、智能化管理、一体化服务的要求，构建快速便捷的交通体系。同时，面向区域，合理布局各类空间资源，建立更加有效的区域协同发展新机制，加强跨区域的基础设施和生态环境共建共享。统筹推进新型城镇化建设，统筹安排教育、医疗、卫生、体育等功能，统筹布局生态、产业、交通和基础设施，实行协同规划、产业联动，促进城乡、区域、经济社会协调发展。

要进一步强化区域协同的发展理念，充分激发各地的比较优势和发展潜力，加快形成与高质量发展相匹配的区域发展新格局。在“一带一路”倡议的大背景下，全国各区域经济、板块经济正在强化联动效应，从珠三角到粤港澳大湾区建设，从长三角到长江经济带建设，从环渤海湾到京津冀协同发展，各地要抓住机遇，以一体化思维破解发展不平衡、不充分的重大问题。区域协同作为落实新发展理念的重要方面，体现了高质量发展的重要内生特点。要以“高质量发展”这一理念为指导，设计出符合新发展理念要求的区域协同发展评价机制，构建高质量、多维度的区域协同发展体系，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

3 统筹三大空间：实现智能绿色高质量

从党的十八大报告首次提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求至今，科学布局生产空间、生活空间、生态空间已成为城乡规划不可回避的重大课题。城市是一个复杂的巨系统，统筹三大空间意味着要回归城市的本质。传承中国传统营城思想，统筹生产、生活、生态三大空间，建设智能、绿色的现代化城市，是城市高质量发展的重要内涵。

城市发展要把握好生产、生活、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。迈向高质量发展时代，各地应按照后工业化时代的要求，适时调整“三生”空间的组合布局，在城市的规划、设计与管理等方面要树立“三生”协调发展理念，适度压缩生产空间、优化生活空间、扩大生态空间，构建蓝绿交织、和谐自然、水城共融的空间格局，这对提高城市品质和精细化管理水平将产生深刻影响。

【决策看点】

●国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎日前撰文称，“雄安质量”能不能立得住，要用时间来说话。雄安样板能不能成为样板，要用实践证明。同时，雄安实际上是一个时代的标志性符号。雄安所体现的高质量发展的理念、方向、模式，实实在在，既可远观，更可近观、近学。一是雄安新区对时代的顺应性可学。二是雄安新区规划建设中理念的先进性可学。三是雄安新区对于城市规律的尊重态度可学。四是雄安新区的一些改革与创新应用可学。

【链 接】

构建高质量发展制度环境

国家行政学院决策咨询部研究员王小广认为，当前要消除制约高质量发展的瓶颈，关键是深化改革，构建适应高质量发展的制度环境。首先，通过供给侧结构性改革，进一步理顺政府与市场的关系，真正实现让市场在资源配置中起决定性作用。其次，要深化宏观经济体制改革，建立公平合理的金融财税制度。第三，按照新发展理念的要求，加快建立适合高质量发展的政府业绩评价和考核制度。要深入研究创新、协调、绿色、开放、共享的指标内涵，进一步修改完善五大领域发展指标体系。

资料来源：人民网2018年4月3日

统筹三大空间，要以智能建设为抓手，坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设，适度超前布局智能基础设施，全面提升城市基础设施智慧化水平。打造汇聚城乡数据和统筹管理运营的智能城市信息管理中枢，推进城市智能治理和公共资源智能化配置。统筹三大空间，要以绿色发展为依托，城市建设充分尊重自然、顺应自然、保护自然，在城市组团间和重要生态涵养区建设大型森林斑块，增强碳汇能力和生物多样性保护功能。采用先进技术和运营模式，布局建设污水、垃圾处理系统。推进城市修补和生态修复，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

统筹三大空间，要把保护生态环境和保障城市安全放在优先位置，提高资源节约集约利用水平，探索城市在资源环境紧约束下可持续的发展方式，着力推进人与自然和谐共生。在空间维度上，统筹人口分布、经济布局、环境保护、国土利用、基础设施等各类涉及空间安排的规划，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹生产、生活、生态三大布局，绘就“一张蓝图”。

4 强化刚性约束：实现人民生活高质量

城市是人民幸福生活的载体。迈向高质量发展时代，高耗能高污染的传统发展模式难以为继，与“人民对美好生活的向往”背道而驰，转变发展理念、变革发展方式刻不容缓。正如习近平总书记所说，“城镇建设水平，不仅关系居民生活质量，而且也是城市生命力所在。”“要停止那些盲目改造自然的行为，不填埋河湖、湿地、水田，不用水泥裹死原生态河流，避免使城市变成一块密不透气的‘水泥板’。”

让城市发展更有质量，要强化刚性约束。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，确定开发边界、人口规模、用地规模和开发强度。建设过程中，坚持生态优先，划定规划控制线，并严格控制建设用地规模，严守生态保护红线，严格保护永久基本农田，严控城镇开发边界和人口规模。城市发展要有质量，必须尊重城市发展规律，认清城市发展阶段和发展状况，守住人口、土地、环境、安全四条底线，做到人口与用地相匹配，城市规模与资源环境承载能力相适应，不盲目搞城市建设“大跃进”。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，以资源环境承载能力为硬约束，确定人口规模、用地规模和平原地区开发强度，切实减重、减负，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标之间协调统一。衡量城市质量，不仅要看规划质量、设计质量、建设质量，更要看老百姓的生活质量。要以高质量发展理念为指导，着力解决好城乡人口在就业、教育、医疗、居住、养老等方面“不平衡不充分”的突出问题，努力实现“用地规模减量、能源消耗减量、大气排放减量、宜居指数增量”的重大转变，建设“城市—组团—社区”三级公共服务设施体系，实现基本公共服务均等化，让百姓尽享美丽生活。

●2016年10月17日至20日，第三届联合国住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）讨论并通过了指引未来20年城市可持续发展的《新城市议程》。2017年9月，我国常驻联合国副代表吴海涛大使在第71届联大《新城市议程》高级别会议上的发言中提出五条实施路径即：一是强化城市规划工作，提高设计水平。二是加强历史文化保护，塑造特色风貌。三是完善城市公共服务，营造宜居环境。四是推进节能、节水城市建设。五是创新城市治理方式。

【决策看点】

让城市发展更有质量，要构建空间留白机制。在严守底线的同时，各地在城市总体规划中要探索建立空间留白机制，谋求弹性应对未来城市发展。对规划的建设用地，要预留重大事件、重大项目的用地地址，加强规划控制，以应对未来城市发展的不确定性。对事关城市永续发展的重要区域、重要资源，一定要保护好、维护好，不能动；对暂时没有想清楚、看明白的地方，要坚决留白。通过规划留白预留稀缺资源和战略空间，既可以弹性应对未来城市发展的不确定性，也更加符合未来城市创新转型、内生式发展的趋势。

高质量发展是目标，各项工作都要由此展开。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。各级领导干部要以新时代发展要求为统筹统领，敢于担当、勇于作为，坚持高质量发展、绿色发展这一时代发展主基调，充分汲取中国古人营城的生态都市主义原则，开启大国营城的新篇章。