流程再造理论视角下行政服务中心建设的困境与出路——基于对上海市Y区行政服务中心调研的思考

王成程

（中共上海市委党校公共管理教研部，上海200233）

一、问题的提出

我国行政审批制度改革兴起于2001年，直到2002年11月国务院下发《关于取消第一批行政审批制度项目的决定》，行政审批制度改革才真正进入实质性的改革阶段［1］。在行政审批制度改革过程中，行政服务中心是这项改革最大的制度创新，其目的是通过一个部门间横向协调的组织平台将不同部门的审批事项集中起来统一办理、联合办理，为公众提供“一站式”审批服务［2］。截至目前，行政服务中心已经基本实现了省、市、县、乡镇（街道）四级全覆盖。在行政服务中心建设方面，发展较好的省市有广东、天津、浙江和江苏等。其中，天津市滨海新区建立了行政审批局，实行了“一枚印章管审批”的改革措施，把109枚印章变成了一枚，这种做法在全国是领先的；还有浙江正在进行的“最多跑一次”改革以及江苏的“不见面清单”改革也在领跑全国。不可否认，行政服务中心自其发展以来取得了显著成效，所面临的问题也逐步得到缓解，但其根本性的问题却依然没有得到解决，如行政服务中心尚未形成统一的标准，各地的行政服务中心运行情况参差不齐等。

上海市作为改革开放的先行者，在行政审批制度改革方面成效显著。目前，上海市各区级政府以及乡镇（街道）都建立了相应的行政服务中心，但也存在一些问题。本文以上海市Y区为例，通过嵌入流程再造理论，将流程再造理论用于行政服务中心的建设中，用不同的理论视角推动行政服务中心进一步向前发展。

二、行政服务中心的建设现状：Y区的实践

（一）Y区行政服务中心的基本情况

Y区行政服务中心成立于2016年10月18日，是区委、区政府为加快政府职能转变，深化“放管服”改革，推进大众创业、万众创新，努力建设具有上海特点、Y区特色国家“双创”示范基地的重要举措之一。中心以“便民、惠民、智慧”为服务宗旨，是集审批许可、业务咨询、信息公开、证照制发于一体的综合性服务大厅。目前，进驻中心的事项有161项，其中行政审批事项145项、非行政审批类事项16项。通过查询Y区行政权力清单以及行政服务清单得知，Y区共有审批事项531项，进驻率为27%；非行政审批事项共计105项，进驻率为15%。入驻中心的部门有18家，而Y区共有33个下属行政部门，进驻率为55%，尚有将近一半的部门未入驻。总的来说，进驻中心的事项和行政部门都是极少的。中心设置的窗口共计61个，前台受理窗口53个，备用窗口8个。

从Y区行政服务中心的基本情况来看，有两个问题非常突出：一是审批事项和服务事项进驻率太低；二是该中心办理的事项主要是为企业服务的，很少有涉及公民的办理事项。

（二）Y区行政服务中心的运作过程

在简政放权、“放管服”改革、“双创”示范基地和“互联网+政务服务”等诸多因素的影响下，Y区行政服务中心通过优化行政审批功能、提升行政办事效率、创新行政服务方式，采用了“一窗、一网、一体化‘三个一’”办事模式，着力提升服务的水平和效率。所谓“一窗”，是指打造行政审批的“一窗受理”，变“多点服务”为“一站服务”；所谓“一网”，就是整合多套业务系统为统一受办理系统，将多个单部门审批，转化为一个平台多部门协同办理；所谓“一体化”，是指利用网上政务大厅建设资源，实现网上网下办事“一体化”［3］。对于在中心办理的事项，该中心还对办理事项的流程进行了标准化操作（详见图1）。

图1 Y区行政服务中心标准化流程

（三）Y区行政服务中心建设的困境

Y区行政服务中心成立后取得了一些成绩。但经过对Y区行政服务中心的多次实地调查，笔者发现，中心在运行的过程中也遇到了一些不容忽视的困境，具体总结如下。

第一，“两集中、两到位”程度不足。首先，拥有审批权的部门未集中到中心。前面分析过，Y区的部门进驻到中心的只占到了55%，还有将近一半的部门未入驻中心。其次，窗口进驻事项和人员授权不到位。根据调研得知，Y区各部门在选择进驻事项上，有的部门出现“避重就轻”“进瘦留肥”的现象，象征性地把一些无关紧要的事项放进设在中心的窗口，而那些“含金量”高的且应该进入中心窗口的实质性审批项目并没有被纳入中心。另外，Y区进驻中心的各部门虽将审批事项放在了中心审批，但实际上并未赋予窗口工作人员审批权。由此，导致了“坐窗口的没有权，有权的不在窗口”，服务窗口变成了名副其实的“收发室”。

第二，“标准化”建设程度不足。调查发现，中心对窗口人员的管理存在两大问题：一是中心对窗口人员管理乏力。Y区行政服务中心的人员，通常受到双重管理。一般来说，由原部门对其进行业务指导，窗口人员的劳动人事关系、工资、福利仍在原单位；中心仅限于日常的考勤、纪律、业务协调，对窗口人员的处理。二是窗口人员服务意识淡薄。Y区行政服务中心成立以来，窗口人员在工作时间玩手机、上网、打游戏现象较为严重，自律性不高，对待前来办事的申请人态度冷淡。总的来说，对窗口人员的管理缺乏标准化的程序。

第三，“网上网下一体化”建设不足。就目前来看，Y区行政服务中心的审批事项大都还停留在线下，申请人无法在线上进行申请办理，中心也没有开通网上受理的渠道，网上只开通了预约办理渠道，具体的办理还需要到中心。这与成立之初的设想有些出入，与其他区的行政服务中心相比，Y区在网上办事大厅这方面的建设还存在一些不足之处。

三、流程再造理论的含义及应用

（一）流程再造理论的内涵和特点

流程再造理论，又称企业流程再造理论，起源于美国，兴起于20世纪90年代，代表人物是美国麻省理工学院的迈克尔·汉默和詹姆斯·钱匹，两人于1933年合著的《企业再造——工商业革命宣言》一书被认为是企业流程再造理论的权威著作［4］。其思想是以企业的作业流程为核心，重新设计企业内部的组织结构、运作方式和行为准则，使企业在产品的质量、成本、服务和对市场的反应速度方面获得显著改善，以提高企业的竞争力和适应能力。它有四个主要的观点。

第一，以顾客为中心。伴随着市场经济的不断发展，顾客成了市场竞争的主导，买卖关系中的主导权转向了买方，顾客因此有了很大的选择余地。传统企业本位的理念正逐步被顾客本位所替代。在这种情况下，企业需要进行流程再造，应当以顾客为中心，来对企业业务流程进行再造。另外，顾客的需求已经不再是传统的追求数量那么简单了，更多的是追求质量和服务。

第二，以流程为导向。传统的业务流程建立在部门分工的基础上的，部门间的业务流程相互独立而且部门之间沟通不畅，彼此协作困难而且难以管理。企业流程再造就是要以流程为导向，打破传统部门之间的内部分工，通过整合被各部门分割的业务流程，建立起能够使整个企业一起协调运作的机制。

第三，以领导为保障。由于企业流程再造涉及不同的部门，需要对部门间的职能进行整合，难免会触及各部门的利益链条，这就注定了流程再造不可能是一个自下而上的过程，而只能是一个自上而下的过程。因此，在这个过程中，有一个权威领导者的支持和推动以及得到企业高层管理者的一致认可，是企业流程再造得以实现的保障和关键因素。

第四，以人为根本。流程再造是一个系统工程，需要得到全体员工的理解和大力支持。因此，流程再造应当以人为根本，通过对人的管理，使得个人能够认同企业的目标，减轻流程再造的压力。另外，流程再造是一个系统性、全局性的工作，它需要全体成员的共同参与和积极投入，如果没有人的参与，即使再好的流程再造也无法付诸实施。因此，在这个过程中，人的因素是根本性的。

（二） 行政服务中心建设的出路：流程再造理论的应用

政府的组织管理模式和企业一样，也是运用了马克斯·韦伯的“官僚制”思想。随着社会的发展，政府机构的低效率、人浮于事、高成本等弊端逐渐暴露。受新公共管理思想的影响，流程再造理论被引入政府管理中。近年来，我国为建设服务型政府，也将流程再造理论引入了政府部门，但政府部门对于流程再造理论的应用往往不够深入，缺乏深层次的理论剖析。本文通过对流程再造理论深层次的理论分析，结合实际，试图找出行政服务中心建设的一些出路。

第一，领导推动，多方参与。行政服务中心的建设是一项系统性的工程，涉及政府的每个部门，同时还涉及各部门的审批权力，笔者认为，要想完全实现“两集中、两到位”，需得到领导者的大力支持。只要领导者大力推动，并制定相应的激励机制，阻碍中心“两集中、两到位”建设的难题便可迎刃而解。当然，仅靠领导推动还不行，还需要部门负责人以及部门一线办事人员的参与。

第二，打造“管理、流程、服务”的标准化系统。目前，Y区行政服务中心只制定了关于“流程标准化”的一套程序，而且还不完善，如缺乏统一的办理系统，并联审批难以实现。除此之外，行政服务中心对窗口工作人员上班时间玩手机、打游戏以及态度冷淡缺乏相应的管理措施。笔者认为，为保证中心的运行通畅以及为公民带来便利和提供更好的服务，需要制定一个“管理、流程、服务”的标准化系统（如图2）。

图2 “管理、流程、服务”的标准化系统

在这个系统当中，三个标准化是平行的，它们共同撑起整个行政服务中心的运行。其中，管理标准化旨在规范中心人员的行为，并制定相应的奖惩措施；流程标准化主要是对办事流程进行规范，同时还要建立一个统一的办事系统，让多部门办理的事项全部在同一个平台办理；服务标准化旨在规范窗口人员的言行举止，使其为公民提供更好的服务。

第三，借鉴其他地区的先进经验，逐步建立网上办事大厅。目前，中心网上办事平台的建设还停留在起步阶段。近年来，随着互联网技术的不断发展，互联网的应用领域也在不断拓宽。对此，国务院总理李克强希望互联网的技术也能够运用在政务服务当中，多次提出要加强“互联网+政务服务”建设；同时，国务院围绕“互联网+政务服务”也颁发了一系列文件。从地方的实践来看，网上办事大厅建设较好的当属浙江和江苏两地。笔者认为，中心在网上办事大厅的建设上，既要严格按照中央的要求来做，又要借鉴其他地区的先进经验，使得网上办事大厅从网上预约，逐步过渡到网上受理、部门网上办理，最后尽最大可能地实现全网通办。

四、结束语

行政服务中心在我国的发展有近20年的历史，已经基本形成一种规模化、规范化、一体化和科学化的运作模式。所谓规模化是指行政服务中心发展至今已经覆盖了我国绝大多数地区，规模宏大，很多地方已经实现了省、市、县、乡镇（街道）的四级全覆盖；规范化是指行政服务中心在运行时有了一套制度体系；一体化是指多数地区已经建立了“线上+线下”的一体化办事大厅；科学化是指行政服务中心制定了一套标准化的流程和服务评价体系。但行政服务中心还有一些困境尚未摆脱，笔者希望在流程再造理论的嵌入下，找到行政服务中心建设的一些出路，为加快政府职能转变和服务型政府建设贡献一分力量。另外，希望在互联网的带动下，能尽快建成一套一网办理的“互联网+政务服务”体系。