贫困户“脱贫摘帽”后可持续发展研究

杨林刚

(昆明冶金高等专科学校，云南 昆明 650033)

扶贫是当前一项重大政治任务，也是一项重大民生工程。党的十九大指出，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。扶贫开发是划定一个“保护网”，对其家庭困难时施以援手，不至于处于贫困无助的境地。在现行标准下，在国家政策、人员的帮扶下，一大批贫困户“脱贫摘帽”。但“脱贫摘帽”的贫困户返贫现象也普遍存在，加之中国在2020年按期实现绝对贫困人口全部脱贫摘帽之后，相对贫困人口也将在一定时期内长期存在。如果认为只是“脱贫摘帽”达到水平线就完成了，那就违背了发展的初衷，违背了党为人民谋幸福，为国家谋复兴。要切实从根本上解决好贫困户“脱贫摘帽”后继发展的一系列问题。

一、“脱贫摘帽”的重大意义

世界各国很多学者都对贫困下过定义，1901年，英国经济学家朗特里在《贫困：城镇生活研究》中，把贫困界定为缺乏维持生存所必须的物品、经济以及获取其物品和经济的能力。[1]（P103）世界银行将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。国家统计局对贫困的界定是：“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地”。

我国贫困户“脱贫摘帽”的贫困线标准1985年农村人口年均纯收入206元；1993年标准是300元；2000年接近625元；2008年年前为人均纯收入785元；2010年贫困线标准为人均纯收入1275元；从2011年开始，贫困线标准为人均纯收入2300元，也是现行的标准线。

1.贫困户“脱贫摘帽”是全面建成小康社会的迫切需要。由于种种原因，我国农村发展落后，特别是一些偏远民族地区，人民的基本生活水平低于贫困标准线。当前是全面建成小康社会的决胜时期，其全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是边远贫困民族地区。习近平总书记在河北省龙泉关镇骆驼湾村调研时指出：“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”小康不小康，关键看老乡。我们不能一方面宣布全面建成小康社会，另外还有很多贫困户存在。全面建成小康社会的任务日渐紧迫，不仅要从总体上、总量上实现小康，更重要的是让农村和贫困地区尽快赶上来，逐步缩小这些地区同发达地区的差距，让小康惠及全体人民，不容一个人掉队的全面建成目标的实现与扶贫成败与否有巨大的关联。这是实现全面建成小康社会目标的现实需要。贫困户能不能“脱贫摘帽”，关系着能否实现全面建成小康社会。这就要求贫困地区的各级党委和政府要把扶贫工作摆到更加突出的位置，把脱贫作为全面建成小康社会的底线目标，进一步增强做好扶贫开发工作的紧迫感，以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动打好脱贫攻坚战，确保贫困户同全国一道进入小康社会。

2.贫困户“脱贫摘帽”是社会主义的本质要求。邓小平指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消除剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。贫困户全部“脱贫摘帽”，最终达到共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党的初心。2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上说到：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”扶贫开发是直接关系到我国是否走社会主义道路的根本性问题。共同富裕是中国特色社会主义的本质规定，是中国特色社会主义理论的重要组成部分。实现共同富裕，除了让有能力有条件发展经济的人能够脱贫致富，也要对没有能力条件或者暂时没有能力条件发展的人进行扶贫，这是实现共同富裕思想的核心所在。因此，动员组织公共资源和社会力量，让每个农民过上好日子最终实现共同富裕是社会主义制度的优越性的重要体现之一。全面建成小康社会让现行标准下的任何贫困户如期脱贫，就是证明社会主义制度优越性的最好例证。

3.贫困户“脱贫摘帽”是实现中华民族伟大复兴的必然要求。国富民强，要让广大人民富裕起来，国家才能富强，才能实现中华民族伟大复兴。贫困户存在就证明改革成果没有汇聚所有民众，还有一部分贫困群众生活在贫困线之下。让贫困户“脱贫摘帽”，走上致富路，中华民族伟大复兴的中国梦才能够实现。

二、贫困户“脱贫摘帽”现状

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的带领下，扶贫开发事业取得极大成就。通过产业扶贫、就业创业、异地搬迁扶贫、生态扶贫、基础设施建设等措施，到2012年底，我国有现行标准下的贫困人口9899万人，贫困人口接近1亿，到2017年底还剩3046万人，在5年的时间里减少了6853万人，平均每年减少1370万人。但目前我国还有14个连片特困区，832个重点贫困县。

贫困户致贫的原因很多，贫困户建档立卡中主要致贫原因有因病、因残、因学等。如表1所示。

（表1 贫困户建档立卡中主要致贫原因）

在调研中，我们发现有很多 “脱贫摘帽”的贫困户出现返贫的现象。有的是家里出现生老病死、自然灾害等，但也有很大一部分是因为这些贫困户没有得到之前那么多的物资帮扶，他们得到的好处减少；也有很多是由于上面的指标被“脱贫摘帽”；也有很多是追求既定时间内的脱贫目标，没有考虑以后的发展，存在一定的短期行为；甚至有的贫困户自己不愿意摘掉贫困的帽子。

同时很多贫困户的脱贫致富意识淡薄，想着国家的救济帮扶。有的贫困户自己都还不知道就被 “脱贫摘帽”。农户参与扶贫的积极性不高，往往是被动的执行者，把扶贫看作是与自己毫不相干的事情。一些贫困户的收入波动很大，具有时限性，脱贫不稳定。有的贫困户担心摘掉帽子后就没有其他帮扶，自己就会又返贫。

目前，相关省份都出台了关于建立贫困户贫困村退出机制的实施方案，对促进贫困户 “脱贫摘帽”的后续发展有很大的帮助。但当前农户对扶贫政策还不太了解，包括一些帮扶干部对中央的政策文件把握不透。很多贫困户对惠民政策了解还不够，部分贫困户对帮扶人员每月入户的态度一般，甚至会有感到厌烦和困扰。有的农户对危房改造政策表示不满，有一定比例群众对移民搬迁政策、产业政策、教育政策、医疗救助政策、低保政策等精准扶贫实施有不满情绪。非贫困户更加希望国家实施普通普惠性政策，或者实施差异化补贴政策。

三、贫困户 “脱贫摘帽”后可持续发展的政策建议

“脱贫摘帽”不是终点，“脱贫摘帽”最终是要走向致富路，奔上小康，要考虑贫困户 “脱贫摘帽”后的可持续发展问题，扶贫的最终目的在于让贫困群体实现可持续的脱贫，要为贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计发展提供制度保障。

1.顶层设计：制定科学的扶贫政策

扶贫开发是一项系统工程，贫困户 “脱贫摘帽”需要加强顶层设计，立足实际，制定科学的符合我国国情的扶贫政策。要实现可持续的扶贫发展模式，需要建立一种立足国情、民情的扶贫政策，让可持续脱贫具有制度支撑。

一是要了解基层的实际情况，走群众路线，深入田野，了解国情、民情，扎扎实实做好调查研究。政策制定要切实做到以人为本、因地制宜、对症下药。找准贫困户，找准致贫原因，有针对性的实策。做到因贫制策，真扶贫，扶真贫。扶贫不能搞 “大水漫灌”，也不能 “手榴弹炸跳蚤”，要有着重点，有明确的方向。

二是在政策的制定过程中要突出贫困户的主体作用。要在政策制定，政策落实上下功夫。政策制定既要以最迫切最现实的问题下手，又要有一定的前瞻性，把眼前利益与长远利益结合起来；把贫困户的能力与发展起来的能力结合起来，把贫困户 “脱贫摘帽”和可持续发展结合起来。政策制定好一定要保证落实到位，不走过场。当前，一些政策偏于原则性要求，基层容易各行其是。一些贫困户原本已经达到 “脱贫摘帽”的条件，但因为上级下达了指标而被 “贫困”；一些贫困户靠着关系户达到 “脱贫摘帽”的条件而仍然还没有 “脱贫摘帽”；一些贫困户还没有达到 “脱贫摘帽”的条件而被脱贫指标控制被迫 “脱贫摘帽”。同时可以考虑制定 《反贫困法》，建立农村贫困户保护网。

三是针对当前农村产生的贫困户和非贫困户之间的新矛盾，为了更好地起到激励作用，激励大家靠自己劳动，走上致富路。在扶贫政策的制定上，建议对各类奖补政策进行微调，坚持以贫困户为主，同时兼顾普通群众。如可以考虑贫困户与非贫困户的补贴比为100：60，且每户一年总的补贴不能超过10000元。因为按照打分，“一分之差”造成政策扶持 “天壤之别”，让这部分群众意见非常强烈，农村产生了新的矛盾。用差异化补助，既考虑到了普通大众的利益，减少村民之间的利益矛盾，也会起到一种激励作用，对那些等靠要的贫困户也通过这种利益杠杆进行必要鞭策，激励他们靠自己劳动致富，告别以贫为荣的时代。

四是健全贫困户 “脱贫摘帽”激励机制。要激活贫困户在扶贫过程中的积极性，提高对扶贫政策的知晓度。有的贫困户宁愿戴着穷帽子，也不愿意脱贫。符合标准的要按照规定有序退出，杜绝关系扶贫、人情扶贫，同时对出现返贫的要按规定纳入，进行动态调整，坚决杜绝一些贫困户富起来了也要头顶贫困帽不愿摘掉，而一些生活条件很差的贫困户进不来。要创造条件，激励贫困户自己 “脱贫摘帽”，树立 “脱贫摘帽”光荣。深刻认识虽然头顶 “贫困户帽子”得到一些好处，但这并不光彩，要树立勤劳致富，激发他们奋发图强，通过自己的努力，争先恐后地摆脱贫困。

五是进一步明确贫困户脱贫后继续扶持的有关政策，做到脱贫不脱钩。广西壮族自治区人民政府办公厅 《关于进一步明确贫困户脱贫后继续扶持有关政策的通知》 （桂政办函 [2016]79号）就明确指出，对贫困户脱贫后继续扶持和跟踪观察3年，其中继续扶持2年，跟踪观察1年。在2年继续扶持期内，脱贫户继续享受相关扶贫政策；贫困户脱贫后的第3年为跟踪观察期。在1年跟踪观察期内，对脱贫户发展生产等方面给予指导，巩固脱贫成果。扶上马还要送一程，让贫困户能够大胆干，更好地脱贫，共同迈向小康社会。

六是建立和完善帮扶台帐，以有效方式加强联系，持续跟踪帮扶。不同地区的社会经济、自然资源不一样，贫困户自身的生计环境和生计资本也不一样，对贫困户的帮扶也应有差异，帮扶措施也要因地制宜，具体问题具体分析，细化具体措施。帮扶单位和帮扶人应当科学实策，用心用情去帮扶，搭起心连心的桥梁，通过完善帮扶台账，以有效的方式来加强同贫困户之间的联系，坚持脱贫和 “脱贫摘帽”一起抓，更好地为贫困户找到可持续生计的发展路。

七是健全农村社会保障体系。加强农村社会的保障体系建设，在同一片蓝天下，我们拥有一样的条件，大家共同享受国家改革的红利。真正实现老有所养、病有所医、幼有所教，加强农村养老、医疗教育建设和金融体系建设，让更多的人愿意留在农村，让大家向往农村。

2.搭建平台：营造良好的社会环境

扶贫是一项系统性的工程，不能单靠哪方面的力量。长期以来，我国是政府制定政策，下发各部门参与扶贫，缺少社会力量的参与。扶贫工作是长期艰巨的事情，难以出政绩，存在 “穷、畏、难”的思想。扶贫是全党、全国、全社会、全世界的责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与，要人人参与进来。要整合社会资源，政府、企业、社会、市场、贫困户、非贫困户等参与其中，凝聚社会力量，形成全民扶贫的氛围，打造参与式扶贫模式，营造良好的扶贫社会环境，不断提高扶贫质量。

长期以来，贫困户不但缺乏生活、经济资料，而且还被社会排斥，成为农村的边缘群体，各种权利得不到保障，使他们不能正常参与社会组织的各种活动，各种培训、创业发展机会也被剥夺。一些人认为贫困户是社会的包袱、负担，对他们进行帮扶是基于一种人道主义的角度。我们应当换位思考，站在贫困户的角度，设身处地为他们考虑。政府和社会都不能把贫困户当成一种负担和社会的累赘，相信通过扶贫开发，贫困户 “脱贫摘帽”能够自力更生，获得可持续生计，为社会创造财富，成为社会的宝贵资源，形成一种人人关爱贫困户，人人帮扶贫困户的良好社会环境。使贫困户参与到社会经济、政治、文化等生活当中，把贫困户融入到社会的发展大潮中。

3.可持续生计：重构生产方式与生活方式

我国在扶贫开发上取得极大成绩，但我国的扶贫开发形成一种救济式扶贫，即一种 “输血”式的扶贫。这种方式是治标不治本，只能是让贫困户暂时性的 “脱贫摘帽”。贫困户的代际贫困，脱贫又返贫长期存在。有的贫困户产生了依赖心理，非但不能摆脱贫困，反而越贫穷。有的非贫困户也看着政府的帮扶，不想劳动，滋生等靠要，以贫为荣的思想。因此，单纯的物质救助无法使贫困户真正摆脱贫困，必须进行造血，重构贫困户的生产方式和生活方式，让贫困户可持续的发展，获得可持续的生计，最终走向致富路。要对贫困户进行教育、就业发展、技能培训，提升他们自身的发展能力，使 “脱贫摘帽”后的贫困户生活发展得到保障。只有贫困户的生产方式和生活方式达到自我发展的程度，依靠贫困户自主脱贫，才能从根本上 “脱贫摘帽”，消除反贫困，走向致富路。

要激发贫困户的内生发展力。大多数贫困户还是倾向通过自己的劳动来摆脱贫困。分层分类来引导贫困户，因村施策、因户施法，当好贫困户的领路人，寻找适合他们自身的发展，用好他们自身的资源，充分把握贫困户的文化程度、身体健康状况、收入情况、土地财产情况，寻找符合他们意愿的方式方法来消除贫困，探索多元化的生计策略，拓宽收入来源的多样化。政府和社会通过教育引导，政策支持来帮助贫困户改变和重构他们的生产方式，创造机会让他们获得可持续的生计。

发展是 “脱贫摘帽”的总办法，要大力发展农村经济，只有农村经济大发展、文化大繁荣、人民才能过上好日子。紧紧抓住发展是贫困户“脱贫摘帽”的第一要务，决不能落下一户贫困户。

4.评估机制：构建 “脱贫摘帽”的评价机制

对贫困户进行识别是扶贫的关键环节，要科学、精准地识别贫困户，包括对贫困户生计环境和生计资本的识别。扶贫还跟踪评估，建立长效扶贫机制。严格按照中央 “五个一批”，贯彻落实。“如何退”要设立好 “退”的时间表、留有缓冲期、严格考核评估、逐户消号、脱贫到人。引入第三方评估机制对贫困户 “脱贫摘帽”后可持续发展模式进行评估，根据不同贫困户类型进行分类评估。

各级部门加强巡查督查，严肃问责弄虚作假现象，做到扶真贫、真扶贫。做到精准退出，按照退出的程序和要求，精准退出。贫困户 “脱贫摘帽”不是政府官员宣传出来，也不是帮扶干部和村干部决定的，而是要贫困户自己真真切切地感受到。要杜绝那种脱贫不脱帽现象，通过建立评估机制，有效脱贫脱帽。

扶贫是一项长期的复杂的系统工程，要不断的造血，不能出现一边扶贫脱贫，一边返贫的现象，要巩固好扶贫的成果。走可持续发展道路，从贫困户的长远利益出发，系统地考虑贫困户“脱贫摘帽”后的发展，做到在 “脱贫摘帽”的基础上，决胜全面建成小康社会。