建省30年来海南行政体制改革回顾与展望

王和平 姜维 李一鸣 张扬

一、建省30年来海南行政体制改革成效回顾

建省办经济特区30年来，海南的建设发展历程与行政体制改革紧密相连：海南在行政体制改革上取得的每一项重要成就与进步，既为海南经济社会发展提供了最为直接的动力，也为全国的行政体制改革提供生动范例。海南的改革，一方面既与中央的顶层设计和统一部署相一致，另一方面也符合海南实际、凸显出海南自身的特色。回顾海南行政体制所经历的历史进程，其主要经验与成效可以简要地概括为如下几个方面。

（一）海南建省办经济特区首创“省直管市县”新模式

在30年前，海南建省办经济特区，这本身就是我国行政体制改革的产物；同时，实行“省直管市县”的新模式，也是行政体制改革一项重要成就。1987年9月26日，中共中央、国务院发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》指出：“海南建省后，其地方行政体制的设置，要从海南的实际情况出发，符合改革的要求”，“建立省直接领导市县的地方行政体制”。1988年4月13日，七届全国人大一次会议表决通过《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》，这意味海南省的建立和全国最大经济特区诞生。“省直管市县”是海南自建省办经济特区一开始就确立的行政管理体制，同时海南也是迄今为止全国唯一全面实行省直管市县的省份。30年来，围绕“省直管市县”的地方行政体制，持续不断完善和创新，探索出省直管市县的独特范本。

（二）海南“小政府大社会”是全国改革的超前试验

海南在建省之初，就是按照“小政府大社会”的理念来构建政府公共管理与公共服务体制机制。“小政府”的基本特点是机构精、人员少、效率高。根据中央批准的方案，海南新的省一级机构共设27个厅、6个直属局、6个内设局，比原海南行政区机构减少了20个，人员减少了200多人。而海南省以政府职能转换、政企分开为目标的“小政府大社会”改革措施还包括：原行政区的机构如水电局、水产局、轻工局、机械局等11个经济主管局，以及物质总公司、纺织工业总公司、燃化工业总公司等8个行政性公司转为经济实体，进入“大社会”；新建的省总工会、共青团省委、省妇联、省科协等群众团体也由官办改为民办，不再列入国家机关工作部门序列，等等①邢少文.“小政府大社会”的海南往事［J］.南风窗，2012（22）.。但是由于各种原因，当时的改革并不顺利，而且很多改革措施并没有得到有效落实。特别是20世纪90年代中期以后，海南改革的声音逐渐减弱下去，政府机构和人员数量开始反弹，至如今海南省级行政机构与其他省份相比几无差别。尽管如此，当初海南“小政府大社会”的理念和实践，可以说是全国范围内精简行政机构改革的超前试验，为当前简政放权改革和“党政机关探索合并设立或合署办公”积累了有益经验。

（三）权力下放力推“扩权强县”

2007年4月，海南省第五次党代会报告提出“以完善省直管市县管理体制为重点，深化行政管理体制改革，努力构建更具活力的体制机制”。2008年7月，海南省委《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》提出“进一步完善省直管市县管理体制，赋予市县地级市的行政管理权”，将直接下放行政管理事项177项，另有20项将通过修改法规后下放。特别是党的十八大以来，简政放权改革不断推进，截至2017年4月，海南省先后分5批审议通过取消和下放省级行政审批事项共369项，其中取消194项、下放102项，运用特区立法权停止实施58项、运用特区立法权下放15项②海南省行政审批制度改革领导小组办公室.关于2013年以来海南省取消和下放省级行政审批事项的公告［EB/OL］.（2017-04-19）.http://zw.hainan.gov.cn/data/news/2017/04/71638/.。

（四）以“三集中”为抓手推进行政审批改革

2008年7月1日，海南省人民政府政务服务中心开始正式运行，并由此全面推行行政审批“三集中”改革，科学配置审批权。所谓行政审批“三集中”，是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。行政审批“三集中”真正实现了“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的“四个一”和“授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位”的“五到位”。同时，还推行精简审批事项，经过自2013年以来四轮的清理，海南省级行政审批事项由442项已经减少为358项，精简率达20%③王晖余.建立“两个清单”深化行政审批改革［N］.海南日报，2015-07-12.。不再保留省级275项行政管理服务事项，取消、合并或转到其他权力清单中。行政审批“三集中”改革推行至今，已经取得了较好的经济、政治和社会效果。

30年来，海南省行政体制改革取得了明显成效，但与市场主体和人民群众的期望相比，行政体制改革及政府职能转变仍存在一些突出问题，如权力下放存在“中梗阻”，政府在管理服务中存在“越位、缺位、错位”现象、“不作为、慢作为、乱作为、不会为”现象以及“先放后收”“表面放实际没有放”等现象；总体上审批“时间长、盖章多、收费多、中介多、材料多”的问题依然存在；政策配套缺失导致的改革整体性不足对改革成效的制约较为典型；当前的行政体制改革缺乏科学合理的激励约束机制；政府购买服务的法制建设有待完善，等等。

二、深化海南行政体制改革的指导思想、目标和原则

深化海南行政体制改革的指导思想是深入贯彻党的十九大、十九届二中全会、三中全会精神和海南省第七次党代会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥生态环境、经济特区、国际旅游岛“三大优势”，以实现政府治理体系和治理能力现代化为目标，以国际旅游岛建设为总抓手，按照国际化、市场化、法治化、便利化的要求，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，抓好“放管服”改革这一牛鼻子，以行政审批改革、深化机构改革、优化政府服务为重点，做好简政放权的“减法”，激发体制机制活力做“除法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，探索建立与推动高质量发展、建设现代化经济体系相适应的规范透明高效便捷的政府服务管理体系，真正做到体制更活、审批更简、监管更强、服务更优、效能更高，筑起“法制高地”，构建“效能高地”，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验，争创新时代中国特色社会主义政府服务实践范例，加快建设美好新海南。

深化行政体制改革，目标是进一步建立与推动高质量发展、建设现代化经济体系相适应的规范透明高效便捷的政府服务管理体系，建立起职能更科学、体制机制更具活力、开放层次更高、行政审批更简、综合监管更强、政府服务更优、行政效能更高、人民更满意的服务型政府，使中国特色社会主义服务型政府建设的海南实践范例更具开创性。

深化行政体制改革，要遵循以下原则。一是坚持改革开放。改革开放是经济特区灵魂，向改革要动力，向开放要活力。坚持解放思想、实事求是，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。勇于变革、勇于创新，永不僵化，永不停止。以开放促改革，以改革促开放，打造更具活力的体制机制，闯出一条跨域式发展的路子来。二是坚持以服务人民为中心。坚持人民主体地位，把党的群众路线贯穿到政府治理改革创新的全部活动之中，紧紧依靠广大干部群众共同推动改革，改革成效由人民群众和实践评判，把满足人民日益增长的美好生活需要作为政府一切工作的落脚点、出发点和评判点。三是理顺政府与市场关系。以调整政府与市场、社会的关系入手，深化政府职能转变，最大限度减少政府对微观经济事务干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。更好发挥政府作用，政府有所不为方能更好有所为，把该放的权放掉、把不该管的事交出，集中力量把该管的事管好、该服务的服务到位。四是坚持目标导向和问题导向。围绕改革目标，注重系统设计总体谋划，增强改革整体性、协同性，拓展改革广度和深度。同时，聚焦重点领域和关键环节，抓住“牵一发而动全身”的关键问题，纲举目张，切实增强改革的针对性、科学性和实效性。

三、深化海南行政体制改革的主要路径和重点任务

（一）“多规合一”下最大限度简化审批

按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的要求，减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性。

1.全面推行“极简审批”

系统总结固化“极简审批”可复制可推广经验，进一步减少和简化行政审批。在“多规合一”基础上，比照海口高新区模式，在《海南省总体规划》中明确的6类24个省级重点产业园区和经省政府批准的其他重点产业园区、“五网”基础设施项目、开发边界内其他项目，推广“极简审批”模式，最大限度地简化行政审批。条件成熟时，对能耗低、无污染、负面清单外的社会投资项目探索实施“零审批”模式。

2.推进全省行政审批一体化改革

把海南当做一个大城市来管理，统一全省的行政审批标准与规范。全面推进行政审批标准化（SOP）建设，对行政审批、中介服务、事项监管等全流程“审批链”加以优化设计，形成包括事项资格、资格条件、运作流程、联办机制、中介服务、绩效评价、窗口建设、信息公开、技术保障、勘验验收等十个标准，作为“全省审批一张网”改革重要手段和支撑。

3.推进“多评合一”“联合图审”“联合踏勘”“联合验收”

在工程建设领域建立“多评（审）合一”制度，推进“统一受理、统一评估、统一评审、统一审批”的“四统一”服务模式。建立“联合验收（踏勘）”制度。制定联合验收、联合踏勘的工作标准和规程，推进投资建设项目验收、踏勘标准化和规范化。研究多个评估评审事项分类合并工作，探索“多表合一”，大幅降低制度性交易成本。

4.建立特色项目联合审批机制

选择海南省重点推进的“五网建设”“美丽乡村百千工程”或互联网产业、会展业等热点行业，由行业主管部门牵头，编制联合审批的全过程标准，实行一窗受理、一次性告知、一表申请、联合审图、联合踏勘、信息共享，变多部门、多环节、多表制为一部门、一环节、一表制。同时，针对基础建设项目类别多、审批前置条件多、不可预测障碍多的实际情况，在事前和事中分别推行“6+1”会商和“9+X”会审机制。如“6+1”会商，即项目审批之初由政务中心组织发改、节能、规划、国土资源、住建和环保六部门，从产业政策、规划建设条件、环境影响等方面评估项目可行性。“9+X”会审，即由六个会商部门加公安局、城管局和人防办共九个部门，以及行业主管部门与水、电、气等公用事业单位（X）进行项目会审并做好各项手续报批，确保大型项目快速落地①2017年中青班行政审批体制改革课题组.海南省行政审批体制改革咨政报告［G］.中共海南省委党校，2017:95.。

5.探索企业自主登记和简易注销登记制度改革

以“减证”推动“简政”，全面实施“多证合一”“一照一码”，实行“一套材料、一表登记、一窗受理，建立符合国际惯例的市场准入新模式。在实行“多证合一”“一证一码”的基础上，推广复制河南自贸区的“三十五证合一”经验，即在营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证、统计登记证“五证合一”的基础上，再将发改、公安、财政、住建、商务、人行等17个部门的30个涉企证照事项整合到营业执照上。实施企业自主登记制度改革，探索建立企业自主登记注册网络平台；探索开展企业简易注销登记制度改革试点。

6.深化“互联网+政务服务”,打造数字政务和智慧政务

按照“整合是原则、孤网是例外”的要求，加快推进政务信息系统整合、共享和应用，真正让数据为百姓、企业和社会服务，打造数字政务和智慧政务。重点完善“多规合一”数字化管理平台辅助审批功能，做好与省电子政务外网和“审批一张网”的对接与融合，逐步实现全部门、跨层级的网络通、数据通、业务通，并依法依规向社会开放。推行全流程互联网“不见面审批”，实行“一号申请、一网审批、全程网办”，避免企业和群众办事多头奔波。

7.探索成立行政审批局，实现“一颗印章管审批”

以审管分离为导向重构行政审批权力结构，分离行政审批与行政监管，从源头上防止审批事项“死灰复燃”。在原来省市县政务服务中心基础上，将审批职能权限与审批人员划归政务服务中心，成立实体性行政审批局，负责行政审批的受理权、审查权、许可决定权、送达权。原审批部门审批职能向制订审批标准、审批监管转变，工作重心转向规划、政策、标准研究和制定，开展审批成效事后评估，享有决策权和许可后的检查权、中止权、变更权、撤销权等监督权能。按照精简统一效能原则，对集中后的审批事项窗口设计进行大胆创新，按照审批事项的办理类型和内在联系，从一单位一窗口整合设置为类型化综合性窗口（如：只设立社会类、经济类、建设类等三个窗口），真正实现“一窗受理、后台整合”，由跑多个窗口变为跑一个窗口①2017年中青班行政审批体制改革课题组.海南省行政审批体制改革咨政报告［G］.中共海南省委党校，2017:93-94.。

（二）调整优化机构设置，提升组织运行效能

按照整合、还权、赋能的原则，多在体制上想办法，深化机构改革，盘活编制资源，释放机构设置改革的结构性动能。

1.继续深化大部门体制改革

大部制是行政体制改革的方向，高度契合海南建省办经济特区的“小政府大社会”理念。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则深化大部制改革。海南要先行先试探索开展大市场监管体制、大环保管理体制等改革。如探索在省级或市县层面组建专司消费市场监管的机构，整合食品药品监督管理局、质量监督检验检疫局和工商行政管理局等机构的消费品监管职能。借鉴广东省顺德区党政合署的大部制改革经验，对省市县职能相近的党政群团机关探索合并设立或合署办公。在市县探索成立“社会治理工作局”，整合工会、团委、妇联、宗教、统战等工作机构及职能；实行大农业体制，整合林业局、农业局、畜牧局、渔业局等机构设置及职能配置。

2.整合“大盖帽”，推进综合执法

推动更多领域采取综合性监管和综合执法，形成宽职能的监管执法队伍，把几个“大盖帽”合成一个“大盖帽”，形成监管和执法合力，使监管执法更简约、更有效。推广食品药品执法证全省范围统一执法经验，在工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进综合执法，构建权责统一、权威高效的行政执法体制。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，打造全省统一的行政执法信息平台，形成一个机构负责执法、一套目录划清边界、一套机制加强协调的执法监管格局，做到严格规范公正文明执法。

3.建立区域协调发展新体制机制

要构建统一权威的“海澄文一体化”“大三亚”两大经济圈的决策、执行和协调机制，形成区域发展管控一体化体制机制，创新区域间的转移支付制度和税收共享机制，推动区域发展共建共治共享，确保产业布局、重大规划、重大政策和重大项目等重大事项落地有序和行动统一。建立协调体制的两种路径：一是在不改变现行行政区划体制情况下，省级层面成立一体化工作领导小组（或省政府派出机构），组成部门包括相关市县、省直有关部门。运用特区立法权，制定有关区域合作的地方性法规，把利益分配、规划制定、产业布置、项目落地、生态环保等重要事权上收领导小组，强化决策、执行层面的统一和协调。二是探索从现行跨区分治向调整行政区划统一管理推进。我们建议把陵水、乐东、保亭并入三亚市，把澄迈、文昌并入海口市，把万宁市、定安县并入琼海市，把琼中、白沙、屯昌并入五指山市，把临高、东方、昌江并入儋州市，逐步形成“一省五市”的行政区划格局，破除行政壁垒，把全岛当做一个大城市来建设管理。

4.推进机关“大处室”改革，提升编制综合效能

按照沈晓明省长的批示精神，推进各项工作要多在体制机制上想办法、下功夫，少在机构编制上动脑筋、做文章。确需调整的要以优化结构的办法来解决，实行撤一建一，增减平衡。优化省直部门内设机构，推动机构编制资源向重点部门、重点业务处室倾斜，解决机关“忙闲不均”问题。重点推进机关内部“大处室”改革：大力整合内设机构；审批业务内设机构，凭审批事项的减少下放，尽可能精简调整；优化编制资源，将人员编制向主要业务处室倾斜。

5.深化事业单位改革，提升公益服务质量和水平

事业单位改革不是为了消灭事业单位，而是为了提升事业单位的公共服务供给能力。推动公办事业单位与主管部门理顺关系、去行政化，推进政事分开、事企分开、官办分开，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。完善事业单位法人治理结构，推进中介机构与行政机关、挂靠事业单位脱钩，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。以政府购买为导向，推进事业单位竞争获取公共服务，逐步构建企业、社会组织和事业单位多元参与的竞争获取公共服务市场。党的十九大报告明确提出“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。我们建议以省委党校（省行政学院、省社会主义学院）开展教师编制统筹作为改革试点，在保持全省党校系统、行政学院(校)系统、社会主义学院系统教师编制总量不增加的情况下，适当减少市县党校、行政学院（校）、社会主义学院的教师编制数，由省委党校（省行政学院、省社会主义学院）统筹全省党校系统、行政学院（校）系统和社会主义学院系统主要教育培训师资的调配，整合教师编制资源，提高全省干部教育培训的质量和实效，市县特别是县（含县级市）的党校、行政学校的主要功能转为管理和服务。

（三）实施政府效能提升工程，加强和优化政府公共服务

1.建立科学激励约束机制

根据全省主体功能区规划和增强人民满意度幸福感安全感为指引，对省直部门、市县设置分类考核指标，大幅取消市县GDP考核，严格生态环境保护责任。推行综合考核，整合考核资源，优化考核工作机制，完善考核激励约束机制。

2.切实增强政府执行力

实施新时代公务员执行力提升工程，创新干部教育培训，完善实践锻炼、岗位交流等制度，全面提升干部队伍的改革创新、狠抓落实、驾驭风险等本领。抓好“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，建立健全容错纠错、正向激励机制，探索行政绩效问责制度，鼓励干部担当作为，切实提高政府执行力。赋予省级政府及市县政府更多的自主权，加强权力事项承接能力配套制度建设，确保既能放得下也能接得住。推进强镇扩权，开展经济发达镇行政管理体制改革试点。

3.建立海南省国际营商环境评价制度

开展公共服务质量监测和结果通报，引导提升公共服务质量水平。对接国际标准，借鉴世界银行、世界经济论坛和上海自贸区建设的经验，围绕开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护投资者、交税、跨境贸易、执行合同、解决破产等指标构建更为国际化、更为全面、更为客观的海南省国际营商环境评价指标体系。委托独立第三方开展海南省国际营商环境评价，通过评估推动简政放权和营商环境改善。

4.深化负面清单、权力清单、责任清单制度建设

以精细化、精准化的思维推进负面清单、权力清单、责任清单的建设，及时开展清单制度改革成效评估，真正做到法无禁止皆可为、法无授权不可为、法有规定必须为。以海南服务贸易创新发展试点为契机，全面实施市场准入前国民待遇加负面清单，在推动服务业开放和创新市场准入制度方面取得新突破。

5.推广政府购买服务和PPP模式

推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务。谋划海南中长期政府购买公共服务规划，明确政府购买的目标、原则、范围、规模及保障措施。加大对教育、就业、残疾人服务、青少年事务、妇女儿童事务、生态保护、环境治理、防灾减灾、经贸展览等公共服务购买力度。有序推进政府和社会资本合作，在政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目积极推进PPP模式，在棚户区改革、特色小镇建设和美丽乡村建设过程中积极引入PPP模式，增强公共产品和服务供给能力。

6.加大社会组织培育，提高社会组织公共服务供给能力

探索建立社会组织登记“负面清单”管理制度，除政治法律类、宗教类、境外非政府组织在华设立代表机构等国家明确需要前置性审批以外，其他社会组织可向民政部门直接登记注册。探索创立社会组织孵化器或孵化园，简化免税和捐赠前扣除资格的认定程序，支持社会组织参与承接政府服务，拓展社会组织成长空间，提升社会组织成活率。探索建立社会组织信用信息公示系统，做好评估督查制度，使社会组织运行更公开、更透明。鼓励和支持全国性社会组织进入海南，参与承接和发展全省公共服务。