部分省份近期调整统计数据的原因简析

2018-11-19王欢郑旷怡

中国市场 2018年36期

王欢郑旷怡

[摘要]2013年以来，一些地方政府主动承认数据造假并下调经济数据，引起了广泛关注。文章梳理了目前主动承认经济数据造假事件，分析了其直接原因、机理和影响，并从地方政府债务角度对经济数据“挤水分”的现象进行了解释。认为地方政府债务规模的扩张和相应投资效率的低下是导致地方政府下调经济数据的主要原因，而這一问题背后的症结是地方政府预算的软约束问题。

[关键词]地方政府债务；挤水分；预算软约束

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.36.010

1 研究背景

2013年以来，一些地方政府主动承认数据造假并下调经济数据，引起了广泛关注。2017年以来地方政府调整经济数据，不同于以往的局地小范围调整，呈现出短时间内多个省级行政单位集中调整数据，且金额较大的特征。文章主要分析自2017年以来这类规模较大的经济数据造假现象。

2 各省主动承认经济数据造假的直接原因

各省主动承认经济数据造假的原因包括两个层次：一个是经济数据造假的原因，另一个是主动承认经济数据造假的原因。这里先分析各省主动承认经济数据造假的直接原因。

2.1 统计制度调整方面的原因

2017年6月26日，中央深改组第三十六次会议审议通过了《地区生产总值统一核算改革方案》，规定自2019年起，地区生产总值统一核算制度将进行较大幅度的改革，主要包括以下方面，如表1所示。

因此地区经济数据存在问题的省份迫于即将到来的统一核算和追责压力，不得不主动将问题提前披露出来。

2.2 上级已经提前发现并掌握了较严重的地方数据造假情况新闻来源： http：//money.163.com/18/0115/23/D87S6E3V002580S6.html，2018年2月28日浏览。

2017年6月，中央第二巡视组对内蒙古和吉林反馈“回头看”情况时，已经指出“有的地方经济数据造假”；而在2014年7月、2016年5月巡视组对辽宁的两次反馈中均指出“一个时期辽宁全省普遍存在经济数据造假问题”。2017年底，早在天津滨海新区“挤水分”之前，天津当地的官方媒体曾发表评论员文章表示要舍得“挤水分”。新闻来源： http：//www.tj.gov.cn/xw/bdyw/201712/t20171227_3618837.html，2018年2月28日浏览。

2.3 政治环境的变化

党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“高质量发展”是十九大报告给今后一段时期定下的发展总基调。2017年度中央经济工作会议认为，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”，要加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境。在高质量发展导向下，数据注水动力减弱。

中央已明确表示对数据造假“零容忍”。2016年10月，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过的《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》，以及有关部门配套出台的统计违纪违法惩处条例，都对确保统计数据的真实性做出了明确要求，对数据造假的严惩形成了针对地方政府的强大改革压力。

2017年底的中央经济工作会议首次未提及经济增速目标，未来经济将从关注总量增长到注重质量的转变。在这种发展基调变化的前提下，地方政府也敢于公布总量数据上的注水分。地方政府未来要保持此前的高速增长难度越来越大。此外，2017年度中央经济工作会议同时要求各级党委和政府要引导广大干部树立正确政绩观。新形势下，地方政府主动承认经济数据造假成为理性选择。

2.4 财政方面的原因

（1）地方财政收入锐减。2014年7月至2015年5月，辽宁财政收入增速不断下滑；2017年7月以来，内蒙古和天津财政增速不断下滑，从10%以上高位跌落到负增长区间（-8.59%和-5.6%），上述地区的财政压力可想而知，如图1所示。

（2）地方债务管理越来越严格，不规范的业务模式面临调整压力。2017年以来，多部委联合出台文件就地方债务管理进行规范，限制政府购买服务和债务终身追责等措施，使得地方平台融资压力越来越大。而近期针对银信合作和委托贷款等监管规范对非标业务产生巨大冲击，考虑到非标项目中很大一部分对接的是地方基建项目，因此对地方而言无异于雪上加霜。

（3）营业税改征增值税后造假难度加大。2016年以前全面实行“营改增”以前，营业税归属地方税务局征收，如果地方对GDP、财税收入数据虚增，对地方财力影响不大，外界不易查证。“营改增”后，由国家税务局征收，增值税为中央和地方共享税，大部分增值税收入上缴中央。如果财税数据夸大虚增，则意味着上缴中央的财税部分更大，而留给自身的地方预算收入大幅缩水，这对地方意味着经济数据造假将付出真金白银的代价。

3 地方政府调整统计数据的深层次原因

上面对地方政府调整统计数据的直接原因进行了分析，应当看出，这些原因在全国层面是普遍存在的，但为何目前仅有少部分地区主动调整经济统计数据？因此，应当继续挖掘上述省份经济数据造假的深层次原因，寻找经济数据造假地区的共性。

经济数据造假地区至少有如下共同点值得关注。

3.1 经济增长高度依赖政府投资驱动

改革开放以来，以GDP为核心的经济增长成就是官员考核的最重要指标之一。在这种导向下，由于投资特别是政府投资对拉动经济增长见效最快，地方政府官员为了加速经济发展，通过投资拉动经济就成为快速提升绩效的重要手段。

如果用固定资产投资规模与GDP的比值来衡量各省经济对固定资产投资的依赖程度，则2011年和2016年各省经济增长对政府投资的依赖程度如图2所示。

2011年和2016年，我国的资本形成率分别是48.00%和44.20%。相比东部发达地区，西部不发达地区基础设施空间较大，GDP规模较小，因而资本形成率普遍较高。2011年，内蒙古、辽宁和天津的投资率均超过60%，远高于全国水平，说明其经济增长对投资的依赖性较大。一旦融资出现问题，后续经济增长的压力将加大。

已经主动承认经济数据造假的省市——天津、内蒙古、辽宁，和2011年相比，2016年投资率均有较大幅度的下降，说明上述地区通过加大投资来拉动经济增长已经遇到了某种困境，笔者认为困境主要来自持续增大的财政压力。

3.2 政府投资效率较低

在政府可选择的投资方向中，见效快、形象好、风险小的方向往往只有少数几种，导致地方政府很容易通过产业规划等方式出现重复建设和过度投资。比如，20世纪80年代多个地方同时大举投资轻纺产业，90年代多个地方争相“跑马圈地”建设开发区，21世纪初多个地方将光伏作为支柱产业等。不认真进行市场调研和产业分析的低水平重复建设无疑会拉低投资效率。

有学者（孙成龙，2015）选取2008—2012年全國30个省份的观测值的平均值来评价公共投资效率结果，表明中东部地区（含东北）中，天津、内蒙古和辽宁的技术效率分别为0.426、0.358和0.496，明显低于其他地区。并且，上述地区的规模收益情况在计量经济学意义上均显示为边际规模递减。

3.3 地方政府债务率过高

分税制改革以来，中国地方政府可支配的一般公共预算的财政支出约等于地方政府财政收入、中央政府对地方政府的转移支付、中央政府对地方政府的税收返还以及新增地方政府净债务之和。根据地方政府债务余额的定义，地方政府当年债务余额为上年债务余额与今年新增净债务之和，而当年新增净债务则等于当年一般公共预算的财政支出与地方政府财政收入、中央政府对地方政府的转移支付、中央政府对地方政府的税收返还的差额。这就是预算内地方政府债务余额与预算内财政收支之间的动态关系。

根据财政部公布的统计数据，2016年末辽宁的债务率（预算内地方政府债务余额/一般预算公共收入）达到了387.63%，内蒙古2016年末负债率则为281.55%，天津2016年末负债率为106.97%，负债率在全国属于较高水平。

上面仅考虑了预算内债务余额，而政府债务的一大特征就是具有隐蔽性。如果按照国家审计署2013年公布的全国性审计报告，地方政府债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，实际的债务增长情况和债务率将更加惊人。

综上，从更深层次去分析个别地方调整经济统计数据的原因后可以发现，上述地方具有经济增长高度依赖政府投资、政府投资效率低下、政府财政压力巨大的共同特点。这几个因素共同作用，上述地区的经济发展已经陷入了某种困境，不符合新时代高质量发展要求。

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