基层智慧社区治理的现状、问题与对策思考

沈广和 王梦珂

摘要：基层智慧社区治理模式是江苏打造共建共治共享社会治理格局的重要实践抓手，多年来取得了一系列成绩，积累了较丰富的社区智慧化治理经验。但由于各种复杂因素，江苏在智慧社区治理过程中也不可避免地出现了一些需要改进的问题。针对问题需要从技术应用、治理主体、社区需求、治理结构、数据信息、资源投入六个方面提升江苏基层智慧社区治理能力与水平。

关键词：基层智慧社区治理；问题；对策

1前言

党的十九大报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局”，其中要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。江苏作为创新社会治理实践的排头兵，积极探索符合新时代特点的社会治理新路子，围绕基层社区，强化网格化管理、智能化服务，大力推行基层治理智慧化，打造“智慧社区”，不断提高社区治理精细化、智能化、现代化水平。及时考察江苏基层智慧社区治理的实践，发现存在问题，前瞻智慧社区治理的优化路径，为进一步深化基层治理改革提供依据。

2 江苏基层智慧社区治理的基本现状

为保证调研的科学性与可信性，对全省智慧社区进行随机抽样得到86个样本，从建设主体、技术手段、治理内容、智慧水平4个方面对其进行分析。

2.1 智慧社区治理技术手段丰富

针对社区猛增的诉求，江苏省有91.8%的智慧社区都运用了手机APP、微信公众号、数字互动电视等新技术为社区居民提供各种服务。如南京锁金村通过开发智慧锁金APP，为社区居民提供“一站式”便利化服务，包括社区O2O、物业服务、生活缴费等。常州薛家镇智慧社区则利用数字电视集城市管理、公共服务、社会服务、居民自治和互助服务于一体，提升居民生活幸福指数。此外，微信公众平台以易操作、低技术门槛的优势成为55%以上社区智慧化治理的首选工具，社区居民可以通过这个平台获取社区资讯、预约服务等。

2.2 智慧社区建设主体多元

江苏智慧社区建设主体多为不同级别的政府部门（共55个占63.9%），包括地市级13个、县（区）级25个、乡（街道）级17个。而以村或社区为主建设的有19个、事业单位牵头的有3个，企业为主的有9个。就建设方式而言，一般以政府为主导的都是自上而下路径，而其他多从基层社区自下而上展开。这表明江苏省基层智慧社区建设既有政府把握方向并提供支持，也有基层自主探索经验，有一定的可复制性。

2.3 智慧社区治理内容多样

江苏智慧社区治理主要围绕智慧技术、智慧政务、智慧服务等方面开展。目前约有36个样本（占41.9%）仅是以技术应用为切入点，如利用物联网技术、GPS技术、信息显示屏、语音汇报系统等技术建设智慧社区平台。约有21个社区（占24.4%）把技术集中落实于政务服务与综合管理，包括网格化管理平台、智能化社会综合管理平台等。有23个社区（占26.7%）主要用智慧化民生服务满足居民需求，如智慧养老、智慧医疗、智慧教育等。而仅有6个智慧社区（占7%）涉及到居民自治的范畴。

2.4 智慧社区治理情况评估

总体来看，江苏智慧社区建设提高了政府管理与基层公共服务供给的智慧化水平，提升了社区居民满意度，也推动了智慧产业发展。在86个样本中，大部分社区（77个）已实现“社区信息公示”功能，一半以上（58个）社区可以实现“部分管理与服务的信息化”，少数（9个）社区可以实现“整体服务全部信息化”，而仅有4个社区能够“通过参与式互动提供服务”。可见省内智慧社区建设仍处于“部分管理服务信息化”的中等水平，而与实现“服务基于参与式的信息互动完成”的治理仍有一定距離。

3 当前江苏基层智慧社区治理的现实困境

自开展智慧社区试点以来，江苏已建成了多个国家级示范智慧社区，初步形成社区智慧化治理格局，但是在以下六个方面还有可提升空间。

3.1 智慧技术向社区应用的创新性有待提升

社区智慧化治理的基本特征体现在使用信息技术来提高治理效能。而目前江苏智慧社区建设着重于技术性的基础设施投入，在智慧技术如何创新性的提升每个微观社区的治理水平上仍有较大改进空间：一方面调研发现社区智能化产品应用不稳定，经常出现应用故障。如社区用户反映家庭报警装置不能触发报警，误报、报警范围非智能化；社区视频识别设备的智能检测不足，不能达到预想效果，导致设备闲置或低效使用。另一方面新技术应用还未形成规模效应。智慧社区中的物联网、智能感知等技术还停留在方案设计或试运阶段，大多数基层问题还是靠人力巡查或群众举报发现，而不是靠传感器报信，智能识别并调配管理力量到现场，处置效率有待提高。这是为何“智慧社区不智慧”的技术原因。

3.2 智慧社区治理主体的整体能力有所欠缺

当前江苏智慧社区治理存在政府主导，其他主体力量较弱的情况，政府主导建成的智慧社区有84%，由社区自治或与企业合作推行只有16%。同时被纳入智慧化治理网络中的社会组织往往功能较为单一，主要为社区文娱团体，而具有教育、养老、公益功能的社会组织较稀缺，尤其在乡村更甚。社会力量的缺乏将难以弥合虚拟平台与实体社区对接的空隙，造成落地难的问题较为突出。其次，各治理主体间技术水平存有差异，影响智慧化治理效能发挥。如智慧社区技术平台开发者（多为被委托的IT企业）与基层社区使用者之间存在较大技术能力差距，企业设计的功能基层使用者不一定有技术能力实现。再次，社区智慧化治理要求“前台+后台、线上+线下”相结合，而后台的基层治理者一时难以转变传统管理体制下的思维模式，线下的社区居民对治理新理念、新方法还停留在被动反应阶段，智慧治理接纳度仍需提高。最后，智慧社区中的利益相关方各有诉求，地产商把其看做营销噱头、物业管理先天不足并且还要收取“接口费”、硬件供应商只关心设备买卖收益，第三方平台急功近利缺乏沉淀，服务供应商缺少落地整合而一盘散沙等。因此若无有效引导，逐利性与合作意识的缺乏就暴露出来，都变成“捞钱客”而不是参与者，更非治理者。

3.3 智慧社区治理中人本化聚焦不够

智慧社区治理目的在于实现对社区居民需求的精准感知并提供精准化服务。但在江苏的实践中，搭建起来的智慧化技术平台在有些社区能运转通畅，但在有些社区却成为“IT花瓶”。究其原因，就是对信息技术过度强调而较少关心社区的真正价值与目的，智慧化技术平台与基层使用者诉求不匹配，对社区居民需求表达和参与协商的关注较少。对南京市7个智慧社区118份有效问卷分析发现，有72人根本不了解智慧社区，有24人有一点了解，仅有22人比较了解。社区居民对本社区的智慧化建设缺乏认知，甚至漠不关心，更毋庸谈如何进行利益表达，社区管理者也就更无法有的放矢的提供个性化服务。因此在智慧社区建设中大多数社区居民“边缘化”，缺失了服务“民本性”导致智慧社区治理失灵。

3.4 社区智慧化治理存在结构性障碍

通观江苏的实践，条块分割、科层分化是社区智慧化治理面临的共性难题。一方面与社区相关的民政、医疗、卫生、文化、教育等服务资源分属不同部门或条块，相互缺少有效沟通与协调；另一方面基层治理主体在整合高层级政府部门资源时倍感吃力。这样的组织逻辑的直接后果常常是“各自为政、条口壁垒、信息孤岛”，“多头开发、信息低水平重复采集”，“网络硬件的异质、异构、不兼容”，“行政一刀切”等1。如张家港市就存在“社区信息化推进缓慢，各个条线之间存在的信息壁垒难以打通，导致信息平台难以落地”的问题。究其原因在于过度关注以技术手段加强“社区管理”，而不是推动向“社区治理”转型。这样不仅不能用技术打破社区的科层化，反而进一步强化社区的“准行政组织”角色，如社区居委会成为基层政府下延的情况多未改变。因此科层结构使得智慧社区治理陷入“形变而质不变”的内卷化状态，行政向治理跨越尚有难度。

3.5 智慧社区治理中的数据信息有待挖掘

首要因素是智慧社区建设缺乏统一标准，阻碍有效挖掘数据信息的价值。目前江苏各地智慧社区建设处于“摸着石头过河”状态，发展水平参差不齐，收集信息标准不一且较为零散，基层数据信息杂乱且质量不高，可统合的难度较大。尽管一些地方基本实现“让信息多跑路，居民少跑腿”的承诺，但如何用沉淀数据进行预判性、前瞻性、精准性的决策还有欠缺，更多情况是信息鸿沟、数据沉睡、决策小样本。具体表现为：一是社区地理信息和人口数据、社区周边企业法人信息数据尚未形成实时数据库。二是缺少汇集智慧社区的舆情与百姓意见的民意数据库，难以快速回应社区治理的薄弱环节和不稳定性因素。三是缺乏智慧社区功能数据库，如没有社区健康数据库，也就无法利用应急呼叫平台为社区空巢、孤寡老人等群体提供便捷服务；欠缺社区消费数据库，也就抑制利用社区商业价值吸引企业参与治理。

3.6 智慧社区资源投入的规划性不强

智慧社区无论平台初建，还是后期运维都需要阶段性资源投入。有些智慧社区经常是计划了前期建设投入，而未充分估量管理维护的资源消耗，导致后期运行不畅。如调研的86个智慧社区基本都宣称搭建了智慧社区平台，实际却只有24个有定期更新。其主要原因之一就是没有规划后续资源投入。其次，智慧社区良好运行还需要掌握现代化治理理论和信息技术的复合型人才，而当前基层社区人才断层现象比较突出，连普通年轻人都不愿意扎根基层，更毋庸说高级人才。可以说，没有规划匹配智慧社区治理的人力资源，则很难保障智慧社区软硬件平台长远发挥作用。

4 完善江苏基层智慧社区治理的对策性思考

4.1 加速技术应用创新，提升智慧治理效能

技术应用是智慧社区运转的前提，因此提升江苏智慧社区治理水平首先要从技术层面入手：一方面强调利用新兴信息技术开发社区服务平台和产品，如基于云计算的社区服务柔性拓展云平、基于RFID等物联网技术的智能感知和信息自动采集与共享系统、基于智能移动终端的社区安全监控、车位管理、远程医疗、虚拟居家养老平台等2。另一方面加速智慧社区技术与社区生活全面融合，重视社区居民的用户体验，形成基于物联网的完整智慧社区生态链。并树立品牌意识，整合智慧社区产品与服务行业，在统一技术标准下竞争，使不同商家产品可以用同一APP控制，给社区居民创造全掌控式智能体验，进而推动智慧社区相关产业发展。

4.2 发挥政府引导作用，提高智慧治理主体素养

针对江苏智慧社区治理主体整合力量偏弱的情况，首先要发挥政府引导功能，为智慧社区发展提供顶层设计与规划，制定有章可循的智慧社区建设标准，监督其落实与运行，进行专业性评估并反馈意见。其次要培育社会力量，增添社区治理动能。建立以政府购买服务为运作模式、以企业公益创投为支持形式、以孵化器为载体的行政、市场、社会相结合的培育机制，打造真正有能力承接社区服务的社会组织。再次要拓宽社区共治空间，通过智能社区平台把地产商、业主委员会、物业公司、服务商、公益社会组织等主体纳入治理网络，寻求利益交汇点形成社区治理合力，以共赢激活社区治理活力，形成多元主体协同参与的良性社区治理生态。

4.3 以需求为导向， 提高智慧治理精细化水平

江苏智慧社区要成为增强居民的获得感、归属感、幸福感的民生工程。首先要强调以人为本，社区居民是核心要素，利用智慧平台精准化识别其需求，并营造宽容开放的社区环境，畅通民情民意表達渠道，鼓励社区居民积极参与社区治理。其次，通过搭建需求与供给的交互式技术平台，使专业化服务主体能够针对社区居民需求优化服务流程，有效供给个性化服务，让社区各类群体真正受益。再次，通过建立稳定的反馈机制和回访机制，跟踪社区难点事务的处理进程，保证治理环节无缝衔接，并评价智慧社区的服务水平以待持续改进。

4.4 变革治理结构，建立适配智慧治理机制

治理结构影响治理效能发挥，优化基层社区治理结构是提升智慧社区治理水平的必由之路。其一，要建立政府内部协作运转机制。打破不同部门间的制度藩篱，建立统一的管理服务平台以实现上下级政府、同级政府、政府部门间的数据信息共享，达成合力共治。3要围绕满足社区需求的工作流程为主线，统筹规划管理机构，强调各部门的协调合作，打破过度分工的界限，建立各部门的无缝衔接机制。其二，运用智慧化治理手法，构建新型社区治理机制。通过社区网站、QQ群、微博、微信等信息型治理工具，不断拓宽居民参与社区管理的渠道，激发居民自治热情。通过使用问卷调查、社区拦截访问、上门走访、电话访问等主动型治理工具，分析居民需求和建议。通过线上线下相结合、云端与网格结合，前台与后台相结合的功能型治理工具，对症下药提升社区服务质量与社区治理效能。

4.5 挖掘数据信息，以大数据推动智慧治理创新

智慧社区建设离不开“大数据决策”支撑，因此江苏必须用大数据加快智慧社区治理创新。一是按照“数源对应、网格管理、分级使用”的原则，建立“数据集中采集、资源多方共享”的社区信息资源的共融机制；二是健全基层大数据综合治理平台。以民生为导向，完善基层数据库（地图库、人口库、法人库、城市环境库等），建立基于问题需求、语义挖掘、数据可视化等方法支持的基层决策分析系统，并创建嵌入移动终端的事务办理系统，为群众提供方便快捷的服务；三是设计社区工作的数据循环体系，依托基层网格运作，对群众多元诉求及复杂问题从搜集、研判、解决、反馈，形成动态循环，使数据越用越活；四是建立大数据信息督查系统。个人工作任务与量化的民生指标相对应，基层干部职责、考评监督与群众诉求有机结合，凡事有章可循、有迹可查，形成用数据敦促责任落实的督查机制。

4.6 加强智慧社区规划，提升资源投入的有效性

一要广泛开源，通过政策诱导社会各界对智慧社区进行投入，二要统筹智慧社区投入，规划资源投入阶段性，产出可持续效能，三是智慧社区治理真正运行后，基层工作必然由重复性转化为创造性，因此必须加快培养基层治理人才，推进基层工作者由“业务型”向“全能型”转变，提高其技术运用和科学治理能力。

随着智慧社区的普及，基层治理将面临着技术风险挑战，因此还需要构建信息安全体系，增强对关键信息的安全防护，切实保障社区居民的基本权利，为基层智慧社区治理保驾护航。

参考文献：

1史云桐.网络化居家养老：新时期养老模式创新探索[J]. 南京社会科学，2012（12）.

2张燕，余庆泽.我国智慧云社区公共信息平台构架与应用功能研究[J].科技管理研究，2015（13）.

3张鹏.智慧社区公共服务治理模式、发展阻碍及整体性治理策略[J].江淮论坛，2017（4）.

作者简介：沈广和（1981- ），男 ，汉族，山东费县人，管理学博士，南京航空航天大学人文与社会科学学院，副教授，研究方向：社区治理。