“一带一路”背景下中哈霍尔果斯国际边境合作中心创新型建设模式研究

[摘 要] 中哈霍尔果斯国际边境合作中心作为“一带一路”重点项目园区与上海合作组织框架下区域合作的示范园区，不断优化自身建设，在政策，机制和项目三个方面实践创新，并且取得显著成效。在持续完善创新建设模式的过程中，发挥着合作中心的战略功能与地缘优势，助推了中哈战略“对接”，为“一带一路”核心区战略合作发挥着示范作用。

[关键词] 一带一路；中哈霍尔果斯国际边境合作中心；创新

“一带一路”建设秉承着共商、共建、共享的原则，不断加强与沿线国家的战略对接和政策沟通，深化经贸合作，共同管控风险，争取了丰富的早期收获[1]。在与哈萨克斯坦“光明之路”计划密切衔接，中哈区域经济合作不断深入发展。“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”在“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通”[2]的倡议下，打造产业集群式“走出去”平台的道路，以跨双方边境的经济合作区为载体，以中哈企业项目为媒介，不断深化与哈萨克斯坦的贸易投资合作，促使贸易投资进一步便利化，公共服务体系不断完善，形成优势互补、良性互动的产业聚集区。本文从政策创新，机制创新，项目创新三个维度对中哈霍尔果斯国际边境合作中的创新型建设模式进行研究分析。

1 霍尔果斯中哈合作中心的创建

“一带一路”倡议提出后，霍尔果斯成为我国与周边国家经贸往来、人文交往、安全合作的重要节点。霍尔果斯作为我国新兴的经济特区，凭借其区位优、政策与发展优势，大力发展跨境经济贸易区，使中哈合作中心成为我国对外开放、深化互联互通的关键枢纽。合作中心建设在中哈两国国界线接壤区域，实行全封闭式管理，总面积达到5.28平方公里。自2003～2012年间，中哈双方启动并已完成了合作中心关于区域建立自由贸易区的基本申建工作。

2 中哈霍尔果斯国际边境合作中心创新型建设模式的形成

2.1 合作中心的建设与运行

中哈双方秉持着互利共赢原则，从政策、机制、项目三个方面，坚持协商与推进中心的建设与发展，努力创新实践，为新形式的丝路合作给予范式。

2.1.1 政策制定

霍尔果斯首部地方性法规—《霍尔果斯经济开发区条例》于2018年1月1日正式实施。从霍尔果斯层面看，自治区授予霍尔果斯经济开发区管理委员会省级经济管理权限，使霍尔果斯具有一定主动管理空间。同时，自治区对经济开发区基础建设不但给予资金补助，2011年至2020年间的新增財政收入将全部留用当地基础设施建设。另外，2010年至2020年间，在《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》范围内的企业所得税五免五减半；增值税、财税、个人所得税大比率返还；对规定产业在设备、固定资产等方面给予补贴与政策倾斜。

合作中心不但享受霍尔果斯经济开发区的优惠政策，还享有专门为合作中心制定的特殊政策。国务院给予中心“在封闭建设下，中方境内进入中心的项目基础建设和自用设施，以出口计算给予退税；哈方在中方范围内的项目基础建设和自用设施免关税与进出口环节增值税；游客从中方进园并出园，每人每天可一次性携带8000元人民币的合法免税商品”的政策。哈方根据哈国颁布的《经济特区法》实行自由保税区制度，在合作中心“免企业所得税（20%）、免土地税（1.5%）、免短期土地租赁费、免财产税（0.05-1%）。”

2.1.2 机制建设

（1）合作中心的管理机制

根据中哈两国签署的协定，中方区域的管理从国家层面上来看，是由商务部牵头协调各有关部委工作；落实到地方，管理权属于新疆维吾尔自治区人民政府；合作中心管委会与霍尔果斯口岸管委会实行一套班子、两个职责的管理模式，接受新疆自治区人民政府和伊犁州人民政府的双重管理

（2）合作中心的运行机制

按照“封闭式管理、开放式运营、自主式开发、一站式服务”的运行机制，合作中心的监管采取“境内关外”、“一线放开、二线管住”的基本原则[3]。“‘一关两检等进出境查验机构退至合作中心入口处，进行“二线”管理，边境线不设立查验机构。合作中心各自一侧受本国司法管辖，适用本国现行法律及有关国际公约或中哈协议。”

2.1.3 项目运行

（1）中方项目建设现状

随着园区政策不断完善与项目建设持续推进，合作中心进入正常运营阶段，人流、物流、贸易额都有了突破性增长。2012年4月正式运营起，中心的入出人数持续增长，该数值从2015年开始出现飞跃性变化。2016年随着配套区的封关与营业时不断延长，入出人数增长近40%.2017年园区的入出车辆达9.68万辆，“2018年2月止，合作中心入出人员达1787.09万人次，贸易额212.53亿人民币，年均增长88.1%和225.6%。”[4]

2017年有30个总额超过300亿元的项目投资落地中哈合作中心[5]，现已进驻的免税店超过45家，已成为我国西部最大的免税购物区。“到2018年3月为止，已有中方和哈方总投资超过200亿元的28个重点项目入驻。[6]”合作中心在发展经贸合作的同时，也将人文交流放在了工作重点上。合作中心内的的中国文化馆，对加强我国对外交流与文化传播很有意义。

（2）哈方项目建设现状

2012年，拟完成中心一期的主要基础建设工作；2013至2018年，阶段性地完成私人投资项目建设；预计2018年全面正式运营。如今，基础性工作已基本完成。哈方已有金雕广场、国际风情旅游休闲及艺术中心、丝路之光国际城堡、维多利亚城项目、郁金香休闲娱乐以及旅游贸易综合体等多个项目投入建设。哈方在2018第一季度有5.39亿美元的6个项目投入建设，未来将为合作区以及周边地区提供600多个工作岗位。哈方计划2018年继续启动67个外资参与建设的项目，资金总额为71亿美元，预计将为霍尔果斯提供1.35万个工作岗位[7]。另外，“热特肯-霍尔果斯”线上的阿滕科里火车站预计在2018年9月完成建设，该项目完成将提升这条线路的货运承载力与吞吐量。

（3）“一带一路”跨境贸易项目对周边地区的经济带动作用

金融改革先行先试

霍尔果斯是全国首个“关外”离岸人民币金融业务试点区。2018年4月，合作中心内完成了第一笔坚戈现钞跨境调运业务，使中哈双边本币调运通道在新疆正式建立。合作中心还是国内唯一一个离岸人民币试点区域，不断尝试各类创新金融业务，“2018年1月23日合作中心完成首笔离岸人民币贷款的发放，促进了境内外资金的融通，实现了霍尔果斯合作中心跨境人民币服务新疆区实体经济的作用。”[8]

实现“一带一路”互联互通布局

随着霍尔果斯口岸以及合作中心基础设施建设的加快推进，与周边国家互联互通建设欧亚国际交通大通道的进程取得了突破性进展。“双西工程”之霍尔果斯口岸段公路（G218）现已建成通车，其终点与连霍高速（G30）新建的霍尔果斯互通式立交相连接，提高了通关便利性及运行效率，降低了运行成本；精伊霍铁路与哈萨克斯坦铁路网实现接轨，乌伊霍高速铁路也即将启动建设；霍尔果斯通用机场建成后，将借助合作中心免税保税功能大力发展保税航空物流；我国从中亚国家进口的天然气的三条管线均由霍尔果斯入境，年输气量可达到550亿标方，约占全国同期消费总量的15%以上[9]。霍尔果斯公路、铁路、航空、能源管道共同打造全方位联通网络布局，并与21世纪海上丝绸之路完美连接，提高运营效率，降低运营成本、实现“一带一路”连通亚欧大陆的目标。

2.2 合作中心的创新绩效

新疆是新丝绸之路经济带的核心區，霍尔果斯则是核心区的重要支点，中哈合作中心则是我国探索与周边国家新型经贸合作的创新旗帜。就中哈霍尔果斯国际边境合作中心项目目前的建设与运行状况来看，在经贸、人文及安全等多领域合作方面已经取得了较为理想的成绩，而且该中心在政策、机制和项目等方面的创新也的确起到了经贸合作示范区的效应。

2.2.1 政策创新

合作中心是建立在双方中央政府达成一致目标的基础上，并由两国共同监督与制定政策，地方政府落实与实施。在合作中心，不仅能享受到属于霍尔果斯经济开发区的优惠政策，政府还特别针对合作中心本身制定了相关政策，多级别的政策优势叠加发力。合作中心的特殊经贸政策聚集着国内外资金、技术、人才，促进产业结构的调整，对周边地区的社会发展有辐射带动作用，对中国与周边国家的经贸，人文，安全合作都会有极大地促进。“先试先行”的政策优势充分放大国家支持“跨境人民币创新试点”“离岸金融中心”的建设，增加了合作中心在国际合作中的竞争力。

2.2.2 机制创新

合作中心是中国首个跨国而建的经贸合作中心，也是世界首例跨境自由贸易体。作为全新的区域合作模式，合作中心的管理与运营不同以往，实行封闭式管理，由中哈两国从中央政府到地方机关共同完成的。内部的运营也和普通的自贸区不同，享受着更大力度的优惠政策与贸易便利。从结果看，合作中心从实际出发，不断完善制度与策略，调整相关政策法规，在“一带一路“倡议的带动下，发挥着其应有的功能。合作中心不仅能够有效促进中哈两国贸易便利化，同时增加了中哈两国民间的人文交流力度，加强了上合框架下的安全合作维度。合作中心在发挥经贸功能的同时，在积极对外展示着中国文化，维护着地区的安全与稳定。

2.2.3 项目创新

霍尔果斯口岸已由单一陆路口岸，发展成为现在中国向西开放的“先行区”，以中亚，中欧，义新欧，连新亚，连新欧班列等现代化国际物流体系为依托，发挥着能源与资源合作的优势。口岸的综合发展带动了合作中心的项目综合性，中心以文化与交流为推手，推动着科学技术交流与合作，人文交流放在战略发展的地位，特别是中国文化馆开馆后，其不断对内对外展示着中国文化与丝路文明，对在周边国家和人民心中树立正面的中国形象有着积极作用。

3 合作中心创新发展所面临的主要挑战

3.1 双方政策不匹配、法律机制不健全

对于合作中心这样的跨境合作项目，政策的匹配是个需要解决的问题。中方不断加强优惠政策逐的改善与落实，而哈方仅简单出台少量协议与守则。特别是金融服务，作为合作中心一项重要基础性服务，共同运营使金融监管协调合作出现断层。合作中心现在需要金融合作与金融安全同步保障的政策。哈方也迫切需要修订外汇有关法律法规，已提交的《外汇调控和监管法》草案着力于解决与合作中心金融服务相关法律问题。同时，中心内部缺乏中哈警务合作机制，双方警务部门在解决该中心内跨境民事纠纷和刑事案件等方面很难协调行动，这提高了中心运转与商户营业的安全风险，当合作中心内部出现争端时，没有明确的法律条文解决问题。

3.2 双方运行机制不同

作为“一带一路”沿线的重大项目，合作中心是由中哈两国政府层面推动、地方部门执行的国家战略项目。中国方面是由商务部主导，自治区政府与伊犁州政府管理，合作中心管委会具体运作开发建设。而哈方是以公司的方式引资与运作。由于运行机制不同，双方的效率与合作方式的要求也不同；中哈地方缺乏对等合作的渠道，双方合作中一直存在对等交流不够、信息不对等、沟通渠道不通畅、两国之间缺乏沟通机制等问题。随着中哈合作中心投入正式运营，贸易往来与社会事务不断增加，对双方公共管理与服务能力的要求也持续提高。

3.3 双方项目进度不同步

基础建设与招商引资的规划不同步。首先，哈萨克斯坦近几年经济相对低迷，增长缓慢，用于国际区域合作的资金无法及时到位。其次，对于这种跨境合作的全新贸易方式没有实施操作的样本，在项目运作上出现一些问题，控股公司经历交替。第三，传统霸主俄罗斯对哈萨克斯坦官方和民间都有深远的政治和文化影响力，所以哈萨克斯坦在与中方共同建设“一带一路”的同时，与中国合作的项目推动缓慢。2012年中方区域开始正式运营时，哈方区域内的基础设施建设工作才逐步启动。哈方计划拟到2018年完成几个主要引资项目的建设，然而目前与中方的繁荣景象相比，显然有很大差距。如今，中方区域已在合作中心建设了6年，6年运营累计到的实践经验，使中方慢慢找到了更为精准的定位与发展方向。而近年来哈国从发展国际过境运输中获利颇丰，霍尔果斯—东门无水港铁路运输带来的经济效益使霍尔果斯在哈方战略中不断凸出，为了实现哈国的“2050复兴战略”，中哈合作中心未来的潜力也就逐渐显现，可以看出，2018年哈方在建设与招商引资方面表现的更加积极主动一些。

3.4 合作中心的功能没有充分发挥。

中方游客进入合作中心有三个基本需求。首先是旅游的需求，多因对合作中心本身的好奇而参观园区的建设。其次是在免税店购物，哈方免税店中的烟酒、奢侈品，中方免税店中的欧美以及日韩商品。第三是购买商场里来自外国的商品，比如来自俄罗斯，哈萨克斯坦等周边国家生产的日用品。由于哈方所承诺的博物馆，酒店，赌场，游乐场都未建成，中方游客的消费都是基础游乐带来的附加价值，无法达到哈方的预计目标。与此相比，进入霍尔果斯合作中心采购的哈方公民大多是住在霍尔果斯周边的普通人与小型的商贩。由于哈国轻工业与中国相比，轻工业相对滞后，他们采购的商品类型比较局限于纺服，小商品与少数免税的日用产品。可以说，在合作区内，出口哈萨克斯坦的商品多是低附加值的轻工业产品，贸易往来也是以小微民企为主，规模较小，抗风险能力差。

4 进一步完善中哈----中心创新建设模式的主要对策

中哈霍尔果斯国际边境合作中心不仅辐射了中哈两国边境地区，而且对中哈国家间、上海合作组织、乃至欧亚地区的区域经济合作都有具有深远的意义和影响。为了更好地实现“一带一路”战略与“光明之路”新经济政策的对接，提升中哈边境地区的开放程度，中哈两国都应调动各方力量，合理解决其存在的问题，尤其需要从经贸，安全与人文三重维度去推动该中心的建设与运行，使其发挥更加长远及有效的作用。

第一，霍尔果斯经济开发区各部门应该加大对国家相关政策与法规的研究，领会政策实质，吃透法规要领，充分用好、用活国家和自治区所给予的优惠政策，使各项政策在落实过程中发挥其最大价值。尽管“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”具有独创性，但合作中心建设在完善管理及协调机制、利用各项优惠政策等方面应该多借鉴国内四大自貿区、乃至国外经贸合作区的经验与教训，需要更多的结合自身特色与地域优势，发展有自己特色的道路。对“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”软环境的建设要着眼于大战略，即从“一带一路”战略的宏观视角，结合国际、区域风云变化的时代背景探索该中心的功能定位和发展路径，抓住中俄达成的“一带一盟”对接的历史机遇，尽快化解“欧亚联盟”相关政策对中哈贸易的干扰。

第二，有必要建立中哈合作中心内部的“双边对话机制”，并以此为基础，进一步打造中哈合作中心共同管理或协调机构，共同组建仲裁委员会，加强区域内经济合作、警务合作等的法律理论和实务研究，为“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”建设提供法律依据和保障。由于中哈双方文化，语言与经商的方式都有差异，所以更需要复合型人才。因此当地政府应该提高管理水平，引进人才，留住人才，培养人才。首先加大人才引进力度，打造高素质人才聚集地。其次，要留住人才，让人才扎根在这片土地上，与霍尔果斯产生更深的牵绊，福利分配与相关家属的安置都需要给予更大力度的政策支持。第三要根据企业实际需要，培养专业对口人才。

第三，加强在上海合作框架下的安全合作与管控。上海合作组织以经济和安全为两轮驱动，中哈合作中心作为其框架下区域合作的示范区以及欧亚地区第一个跨境国际合作中心，在发展经济的同时，安全与稳定更是不容忽视。要立足安全谋发展，主动适应新常态，抓好安全工作的各个环节，把合作中心的经济发展与安全稳定与霍尔果斯口岸发展结合起来，完善口岸与合作中心的反恐警报网络，营造稳定有序的外贸环境。建立安全合作机制，与哈方要在安全信息上做到互通有无，逐步建立起联动式的安全网络。将安全管控作为日常工作贯彻到底，在保证了安全的基础上，才能发展经贸与人文。

第四，“中哈霍尔果斯国际边境合作中心”的核心功能就是促进中哈两国的经贸往来，如果合作中心现行产业结构得不到优化，那么该项功能就发挥不了积极作用，合作中心的存在价值自然也要大打折扣。优化合作中心的产业结构，需要中哈双方共同深化改革，创新发展，促进中哈双方资源与商品的互补，大力发展文化和旅游产业。合作中心需要在“一带一路”建设的视阈下，发挥霍尔果斯区位及政策优势，提升旅游产品和旅游服务，开发疆内游、跨境游等旅游产品，整合旅游资源，引进国际旅游企业，完善服务设施建设，进一步发挥中国文化的国际影响力，打造跨境旅游合作区品牌特色。

5 结 论

在中国积极参与全球治理与区域一体化的大背景下，深化中哈霍尔果斯国际边境合作中心经贸、人文与安全合作，完善合作中心项目的建设，在政策，机制和项目三个方面不断创新，不仅完全契合了“一带一路”倡议的精神内涵，体现了我国推动“人类命运共同体”建设的外交战略，而且对提升我国自贸区发展水平、造福丝路沿线国家及其人民，都具有深远意义。

参考文献：

[1] 商务部综合司.贸易畅通：“一带一路”建设的重点内容 [EB/OL].[2015-05-31].http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2017-05/31/c_1121047809.htm？url_type=39&object;_type=webpage&pos;=1.

[2] 商务部综合司.《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布 [EB/OL].[2015-03-30].http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/xxfb/201503/20150300926644.shtml.

[3] 新疆维吾尔自治区第十二届人民代表大会常务委员会公告.霍尔果斯经济开发区条例 [N].新疆日报，2017-12-01.

[4] 驻哈萨克使馆经商参处.中哈合作中心运营6年累计进出逾1700万人次[EB/OL].[2018-03-27].http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201803/20180302724214.shtml.

[5] 库尔玛什·斯尔江.政府工作报告（自治州第十四届人民代表大会第二次会议审议通过） [N].伊犁日报（汉），2018-01-26.

[6] 驻哈萨克使馆经商参处.中哈合作中心运营6年累计进出逾1700万人次[EB/OL].[2018-03-27].http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201803/20180302724214.shtml.

[7] 驻哈萨克经商参处.2018年哈将启动67个外资参与项目的建设 [EB/OL].[2018-04-09].http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201804/20180402729404.shtml.

[8] 中哈霍尔果斯国际边境合作中心交通银行发放首笔离岸人民币贷款[EB/OL].[2018-01-28].http：//www.xjhegs.gov.cn/info/1182/16597.htm.

[9] 驻哈萨克经商参处.中亚天然气管道累计向国内输气突破2000亿立方米[EB/OL].[2018-03-05].http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201803/20180302717953.shtml.

[作者简介] 马蓓，博士生，研究方向：马克思主义基本原理与民族地区社会发展。