十八大以来全面从严治党工作中存在的制度问题及对策研究

2018-11-19成春艳

新东方 2018年5期

成春艳

全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要组成部分，制度则是推进全面从严治党向纵深发展的有效路径。从2014年10月习近平总书记第一次明确提出制度治党的概念，到党的十九大报告中指出“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党与制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”①，制度治党已不仅是一个重大的理论问题，更是一个重大的现实问题。

一、党的十八大以来从严治党制度工作中面临的困境

（一）巡视制度有待健全

巡视制度是党内监督的一项重要制度。党的十九大以来，党中央加大反腐力度，这对作为反腐败重要利器的巡视制度，也提出更高要求。因其建立和运作时间不长，还有很多地方需要研究和完善。如巡视人员的配置缺少科学性，巡视人员结构及薪酬待遇的合理性方面存在不足，以及因缺少对巡视工作人员的监督导致的巡视主体自身的廉洁性难以保证等问题。其次，巡视制度的相关理论不够完善。如巡视的法规不够明确，可操作性较差；缺乏制定巡视法规的专门机构，规定也缺乏刚性的约束，发现问题也难以得到有效解决；巡视制度的相关规定与其他制度法规、民主监督等相关监督制度也存在着衔接不顺畅等问题。第三，巡视内容不够明确，巡视抓不住关键。比如，本来巡视是要监督上级领导的职责和权力，但在巡视工作中却变成了普通的检查及巡视评估，没能发挥巡视的作用。

（二）制度规定未细化完善，制度之间的系统集成性较弱

制度体系的完善关系到制度治党的实效性。但从当前制度的实际情况来看，制度法律体系之间存在一些短板。第一，总的制度纲领未能良好地贯彻。党的十八大以来，党和国家高度重视制度建设，出台了《中国共产党党内法规条例》等具有纲领性的指导文件。但在实际中制度执行主体不同，往往需要出台一些应急性或暂时性条例，导致总的制度统领作用不明显；而新建立的制度在内容上与纲领制度出现交叉重复或者是冲突等问题，从而影响了党的总制度的引领作用。第二，具体的制度条例与基础性法规存在裂缝,缺乏对具体问题的说明。比如，“《党员权利保障条例》提到党组织要建立健全保护揭发和检举人权利的制度，但缺乏对这个问题的充分说明。”①蔡文华.党内监督制度体系的存在形态及其优化路径［J］.理论探索，2017（5）.有些制度规定对某些事物或现象的界定不够清晰或准确，使得一些腐败分子抓住法律的漏洞。比如，近年来的各种微腐败现象，以权谋私、徇私舞弊、利用人情关系走后门等现象，并且有些制度制定缺乏可操作性，影响具体制度的执行效力以及整体合力。第三，制度建设与时代要求不同步。当前面对新时代新问题，形势变化快，导致有些制度规定既无法解决突出问题，也起不到有效预防新问题的出现，从而难以从根本上产生预防作用。比如，“虽然《党纪处分条例》和《中国共产党问责条例》都规定了对不履行及不正确履行党内监督责任的党委纪委有处罚措施，但对其他主体监督并未作出规定，如党的基层组织发挥监督职能不力怎么办，党员不能履行监督义务如何处理等一系列深入的制度。”②蔡文华.党内监督制度体系的存在形态及其优化路径［J］.理论探索，2017（5）.

（三）制度执行实效性较低

高效的制度执行力是制度制定得以执行的有力保障。当前我国从严治党存在的一大难题就是制度的执行问题。第一，现实中经常出现制度执行流于表面形式。宣传力度大于其执行力度，这就导致制度好却难以执行的情况。第二，制度执行者的制度意识不足。某些领导干部在制度执行过程中存在形式主义及不坚持原则的情况。某些利己主义者把自身利益凌驾于人民利益之上，一旦发现制度中有损于自身利益，就直接忽略或者曲解此部分内容；如果制度内容对于自身既无利益好处又无损自身利益，也会丧失对此部分执行的积极性，只做表面工作；有的人则借权力之便对相关制度进行曲解，从而改变了制度的原本目的。第三，部分领导干部的执行能力需要加强。制度的执行还需要领导干部具有极强的执行能力，“党员干部的执行能力不足往往会使党的制度陷入到执行不畅甚至是难以继续执行的停滞状态之中”③罗达，陈廷帅.全面从严治党视域下党的制度执行力研究［J］.人民论坛，2016（8）.。第四，制度执行的衡量标准存在着不平衡、不协调等现象，未能根据实际情况以及普遍问题制定评价标准。目前，对党内法规制度的执行情况没有建立全面、系统、公开的评价标准及评价过程，这样就削弱了制度执行的威严性。

（四）考评监督机制待健全，制度建设的刚性约束力不够

监督是制度建设非常关键得环节，监督体系的完善可以使得制度执行的更加有力，体现制度的权威。党的十八大以来制度监督体系已经取得较大成就，但是对于党内制度及权力的监督仍然是一项长期的工作。当前我国从严治党工作中制度监督存在以下问题：第一，监督措施不健全，责任制监督不完善。少数领导干部的监督意识薄弱，既不愿履行监督职责，也不愿自觉接受监督。当前最大的难题是，下级对上级的监督难以进行，对“一把手”的监督制度的设计和实施并不健全。该如何把腐败扼杀在制度的笼子里，如何用制度武器惩治腐败问题，真正建立不敢腐、不能腐的长效机制，这是当前制度监督需要解决的问题。第二，对制度执行的考核评价问责追究不够，未形成完整系统的考核制度网，各部门信息公开透明度不够，民主评价机制也未完全纳入其中。

二、十八大以来从严治党制度困境原因分析

（一）制度设计方面

体系化的制度是从严治党的重要保障。目前，在制度设计方面做得比较好的是，制度的基本要素与体系已基本完备，但是制度建设的统筹协调、无缝衔接等方面仍然存在缺陷。这就导致了有些党员钻法律空子，不按制度办事的局面。比如，《准则》中列举的党内政治生活存在的种种问题，其形成大多是缺乏与各种政策、规定、办法等行政性要求的合理对接以及协调一致。在制定法规制度的同时，未能注重其与其他法律的整体性、协同性、科学性、完备性，这就导致了制度的交叉、重复和冲突等现象。其次，制度创新跟不上时代和社会现实对于制度的要求，滞后于党的建设实践。有些制度存在的条件与实际制度不符，制度过时，但制度依然在执行，这就使得制度的原有价值得不到充分发挥。第三，制度法规制定不够详尽，过于笼统。比如，同一种错误可以给予党内警告到开除党籍不等，这就导致制度执行上缺乏有效的操作，执行起来困难。

（二）制度保障与评价方面

“制度保障机制是通过法律、法规、规范、准则、条例、章程等一系列规章制度的约束力来规范组织或组织主体的行为，以保障组织发展的一种手段和方式，是将抽象的规范要求与具体实践联系起来的桥梁和纽带。”①李敬煊,李思学.论全面从严治党的动力机制［J］.中共福建省委党校学报，2016（4）.当前由于制度保障以及评价体系方面造成的制度执行不力，其原因有：第一，未形成一套统一的制度保障体系，在制度建设与保障机制上也并未注重制度的可操作性。同时，未建立起相应监督制度保障机制。比如，《党内监督条例》提出了党组织应该保障党员知情权及监督权，但就如何保障的问题却未说明。保障机制的缺乏，最终导致制度执行乏力，制度监督不力，从而影响制度的制定和执行。第二，评价体系不够完善，主体责任落实的责任评价机制不健全。考核评价方式较为简单，指标单一，主要通过查看资料或者听取工作汇报进行考核，没有建立动态考核评价体系，造成考核制度没能发挥其导向激励与处罚的作用。这就大大削弱了制度的威严性，造成制度执行流于表面。同时，评价原则简单，评价标准不统一，这就造成了党内某些潜规则的存在，使得腐败分子有可乘之机。

（三）党内监督方面

由于党内监督的缺乏，不仅造成巡视制度难以展开，同时也使得制度建设缺乏有效的监督而不能发挥其价值。目前党内的民主制度依然有待健全，党内程序化制度建设依然不够完整，监督法律不完善，使得有些权力游离于法律之外。这样制度在执行起来缺乏监管，所以造成制度执行效力低下，执行起来较为随意，靠人情关系办事的现象依然存在。第二，权力监督欠缺，导致领导层监督机构建设也不够完善，党内监督制度体系不够完善。比如，“《党内监督条例》并未全部融合其他法规制度中关于党内监督的内容，其中《中国共产党地方委员会工作条例》也规定了地方党委要接受上级党委的领导和监督，并接受上级及同级纪检委的监督，同时接受下级党组织及党员群众的监督。”①李敬煊,李思学.论全面从严治党的动力机制［J］.中共福建省委党校学报，2016（4）.第三，党内信息公开力度不够透明，群众监督缺乏法律保障，致使群众监督乏力。而监督体系之一的媒体监督经常遭受各种压力，很难开展有效监督活动。这些监督机制的缺乏削弱了制度治党的执行及制度的约束作用。

三、新时代全面从严治党制度问题治理对策

新时代全面从严治党背景下，反腐败取得阶段性胜利，党的十九大对党的建设总布局提出要把制度贯穿其中，制度建设是根本的、全局的、稳定的和长期的，所以要保证全面从严治党永远在路上，关键是不断推进制度创新发展。面对当前从严治党制度工作中存在的问题，提出以下几点对策建议：

（一）加强制度建设，优化党内制度体系，加强顶层支柱建设

实现科学制度治党要从顶层制度设计入手，而且依靠的不是某个单一的制度，是要形成科学完整的制度体系。对此，在制度顶层设计上需注意以下几点：第一，要建设全面系统的制度体系网，在党章的根本依据下完善各项具体的制度建设，发挥整体效力。同时要对重点问题、重点制度以及具体的特殊制度进行查缺补漏，增加缺乏部分，提高制度活力，提高制度制定质量，推进立体式、全方位制度体系建设。第二，制度制定要协调好中央、地方党组织的相关制度，同时也要协调党的制度体系与其他法律法规的衔接。比如，在治理公务用车、公务接待、因公出国、铺张浪费等方面，各级政府出台了许多相关政策、规定与办法等，所有这些规定及措施必须与法律法规相融合，并在合适的时候，升为法律法规，从而使党内各项制度既相互区别又相互联系，构成一个有机的统一整体。第三，坚持各项制度制定的科学性、民主性、公开性、公平性，坚持可持续发展和以人为本的制度理念，把科学性贯穿其中。汲取广大党员干部的合理意见建议，反复认真推敲，制定具有经得起实践检验与论证的具有内在说服力的制度体系，并保证制度的可操作性。比如，党的规章制度、纪律条款等应该比国家的相关法律法规或规章制度更加严格，这一方面可避免党员身份成为违章违法活动的保护伞，另一方面可体现共产党员是无产阶级先锋队的高要求。

（二）加强制度执行力，永葆制度生命力

制度的生命力在于执行，只有强有力的制度执行，才能使得权力关进制度的笼子，保障制度的威严性。首先，应该从制度执行者入手，要全面提高制度执行者的制度意识和执行能力。通过对制度执行者进行专门的培训和教育，学习制度法规体系，提高其制度意识，不断提高制度执行者素质以及对于制度的认同感。对于执行者的执行方法和手段不断与时俱进，开拓创新，提高其执行能力。其次，应该加强制度的监督与考核，构建一个科学的绩效评价体系。要明确执行权责、责任清晰、责任到人的职责局面。充分利用互联网、大数据等新兴科技手段，创新监督评价考核平台，加大对制度执行不力的问责制度。同时要追究其主要领导者责任，以维护制度的威严性，保障制度的刚性约束。要对制度执行者进行考核评估，对制度执行情况进行评估，同时纳入绩效考核，按统一标准对制度进行考评，构建一个科学的绩效评价体系，使得其科学合理规范化。第三，优化党内制度生态文化，营造良好的政治生态。党的制度文化对于制度的执行起着强有力的推动作用，在全面从严治党大背景下加强党内法治思维，加强党员干部对于制度的信仰，以实际行动维护制度权威，树立党章党纪法规的尊严和地位。适应时代要求，强化公开竞争、适度竞争的方式提升民主，养成良好政治生态。

（三）健全权力监督体制，加强党内权力监督

众所周知，产生腐败的一大根源在于权力缺乏监督。制度治党同样需要强有力的权力监督体系。把权力关进制度的笼子，建立健全权力监督体系，是当前制度治党需解决的难题。第一，加强民主集中制建设。把民主集中制作为制度建设的基础，完善和创新制度建设，优化民主集中制运行。同时，应加大民主集中制度的执行监督，发挥党的纪检机关的职责，发挥其监督民主集中制落实情况的作用。第二，推进巡视监督的全覆盖。党的十八大以来，中央高度重视巡视组建设，其力度和深度不断推进了反腐败进程。继续加大推进巡视制度的建设，需做到：巡视前应建立精准巡视职责定位，权责明确，并建立动态巡视机制，巡视人员定期流动；巡视中要加大对基层党组织的监督，创新巡视方式及手段，建立巡视后的整改评估机制，报告公开透明等。第三，完善党组织外部的参与、监督制度。展现开放与包容的态度，鼓励社会各界的积极关注及参与全面从严治党的工作，发挥广大群众在监督中的作用，对于群众监督所举报的问题要及时回应并反馈。制定切实可行的配套措施与办法，建立群众监督与媒体监督保障机制，提高社会各界参与的有效渠道与路径。第四，利用强大的互联网平台，实施科学在线监控系统，做到责任到人，权力留痕制度。完善重点环节运用视频和录音服务；输入在线监测系统，便于事后追责。搭建多渠道、立体式、全覆盖的监督网，使得权力在阳光下运行，把权力锁在制度的笼子里。