海南探索省域“多规合一”改革需正确处理三种法律关系

梅振中

习近平总书记指出，要建立一个统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定生态红线，一张蓝图干到底。2015年，经中央深化改革领导小组同意，海南省在全国范围内率先开展省域“多规合一”改革。由于省域“多规合一”属于新生事物，在推进过程中遇到了海南省总体规划与其他规划的法律关系不明确等问题，需要进一步研究处理，以确保“多规合一”改革在法治轨道上运行，将改革风险控制在法律预期之内。

一、关于海南省总体规划与主体功能区规划、城市总体规划等空间性规划的法律关系

实行省域“多规合一”改革，首要任务便是编制海南省总体规划。目前，《海南省总体规划（空间类2015-2030）》（以下简称总规）已编制完成并获得国家肯定。“多规合一”是一个全新的课题，在国家层面尚未出台相关的法律、行政法规。海南省也是近期才出台《海南省人民代表大会常务委员会关于实施海南省总体规划的决定》，并修改了《海南经济特区土地管理条例》等与之相关的地方性法规。由于国家层面法律、行政法规的缺失和地方立法的不足，总体规划与主体功能区规划、生态红线保护规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划等7个已经纳入总规的空间性规划（海洋功能区划和海岛保护规划的内容合并编为海洋功能区划和海岛保护专篇）以及城市总体规划、填海规划等未纳入的空间性规划之间的法律关系还需要进一步研究。特别是总规出台后，在一定时间内现有的、已经纳入总规的主体功能区规划等7个空间性规划依然存在，那么现行法律框架下总规与其之间是什么法律关系？总规与城市总体规划等其他未能纳入总规的其他空间性规划之间是什么法律关系？总规与综合规划、专项规划、发展规划之间又是什么法律关系？这一系列问题，需要我们一一厘清。

（一）关于海南省总体规划与主体功能区规划等7个空间性规划的法律关系

总规涵盖了主体功能区规划、生态红线保护规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划等7个空间性规划的内容，能够取代它们的作用，并有效克服7个规划之间存在的不衔接、交叉重叠等问题。总规出台后，主体功能区规划、生态红线保护规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划已失去独立存在的价值，应不再专门另行进行编制和实施。这也是“多规合一”的精髓所在，以一统多、以一替多，实现一张蓝图干到底。如果在总规出台后，主体功能区规划等空间性规划还继续存在并作为处理行政许可等对外行政法律关系的依据，那么总规也只不过是多出来的一张挂在墙上的图纸，没有被落实到具体的操作层面。所以，笔者认为，从省域“多规合一”改革的具体情况和实际需要出发，尽管主体功能区规划等7个空间性规划将依然存在（特别是现有的、已经经过批准的主体功能区规划等空间性规划），但海南省政府相关部门在开展与总规相关的行政管理工作（如利用总体规划处理行政许可、行政处罚、行政强制、政府内部审批等行政法律关系）仍应以总规替代7个空间性规划，包括现行的主体功能区规划等7个空间性规划中部分与总规不一致的内容。同时，还要在执行的过程中对总规的内容不断加以修改完善。

（二）关于海南省总体规划与城市总体规划等空间性规划的法律关系

省域“多规合一”改革的过程中，总规仅涵盖了主体功能区规划等7个空间性规划的内容。城市总体规划、填海规划等空间性规划的内容未能纳入总规。但总规除了涵盖主体功能区规划等7个空间性规划的内容，到底还能不能够吸收其他空间性规划的内容，还应当继续研究。笔者认为，总规应当具有包容性和开放性。因为实行“多规合一”的目标之一就是在条件允许的情况下，以总规涵盖尽可能多的空间性规划的主要内容，取代其作用。当然，如果涵盖太多的内容，可能会出现总规过于庞杂，导致可操作性差的问题。这里有一个总规可执行性的权衡问题。可以肯定的是，随着规划编制技术和计算机等科学技术手段的不断进步，总规的容量会越来越大，将涵盖更多的空间性规划的内容，逐步取代更多的空间性规划。如原先海南省上报国务院的总规只包括主体功能区规划、生态红线保护规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等6个空间性规划，根据国家有关部门提出的意见，总规又吸收了海岛保护规划的内容，修改编制了海洋功能区划和海岛保护专篇。从内容上来讲，城市总体规划、填海规划等未纳入总规的空间性规划与总规一样，都具有独立的法律地位，二者之间是一种平等的法律关系。但在内容上，城市总体规划等未纳入总规的空间性规划应当符合总规的规定，其编制和实施必须以总规为依据且内容不能相违背。同时，对现有的城市总体规划、填海规划等未纳入总规的空间性规划中与总规不相适应的内容，应当尽快启动修改程序。

（三）海南省总体规划与6个专篇之间的法律关系

主体功能区规划等7个空间性规划已经编为6个专篇并纳入总规，将不再另行专门编制。同时，主体功能区等6个专篇也必须严格按照总规规定的原则、思路和方法进行编制，不能违反总规的相关要求。这些专篇从属于总规，是总规的组成部分，不具有独立的法律地位。

二、关于海南省总体规划与综合规划、专项规划、发展规划之间的法律关系

据统计，目前海南省各部门编制的规划超过100种。除了部分空间性规划之外，还有综合规划、专项规划、发展规划，而且其中大部分属于专项规划、发展规划。比如国民经济和社会发展计划等属于综合规划，其内容涉及到经济社会发展的方方面面；海南省会展业发展规划属于发展规划，其内容主要是某个行业的发展方向、目标、重点、措施等；乡村旅游总体规划等属于专项规划，其内容主要是某个具体领域的现状、发展战略、工作安排、资金投入等。综合规划、发展规划、专项规划的具体内容也涉及到空间规划，比如行业发展布局、设施布点等。笔者认为，总规的内容不应只限于空间规划，还应当包括部分综合规划、专项规划、发展规划的内容。但总规也不可能做到全部涵盖综合规划、专项规划、发展规划的内容，不能完全代替它们的作用。即便是综合规划、专项规划、发展规划中有关空间性规划的部分或者内容，也不可能全部纳入总规。综合规划、专项规划、发展规划的编制、修改也应当根据总规来进行，符合总规的相关要求。特别是有关空间规划的内容，必须符合总规的规定。当然，总规中除了空间性的内容之外，其他方面也应当尽量吸纳综合规划、专项规划、发展规划的合理性规定。

（一）关于海南省总体规划与综合规划、专项规划、发展规划中的空间规划部分的法律关系

部分综合规划、专项规划、发展规划中的有关空间规划的内容很重要，单独编制成一个部分，比如海南省旅游发展总体规划（2017—2030）第十三条“空间布局”、海南省水务发展规划的工程网布局部分等。这些综合规划、专项规划、发展规划中空间规划部分，应当符合总规的规定，并争取尽量纳入总规来进行统筹考虑。不过从总规编制的情况来看，应该说，大部分的综合规划、专项规划、发展规划中的空间规划部分都很难纳入总规。只有海南省水务发展规划等很少一部分的综合规划、专项规划、发展规划的空间规划部分能够纳入总规，成为总规的一部分。此时，应该在这些已经将空间规划部分纳入总规的综合规划、专项规划、发展规划中援引总规的相关规定，不再单独编制空间规划部分。

空间规划部分只是综合规划、专项规划、发展规划的组成部分之一，不具有单独的法律地位。虽然出于编制技术、思路、可操作性等原因导致综合规划、专项规划、发展规划中的空间规划部分暂时不能纳入总规，但综合规划、专项规划、发展规划中的空间规划部分也要争取与总规保持一致，尽可能参照总规的原则、思路和方法进行编制。而且随着总规编制和实施的不断深入，等到时机和技术成熟的时候，也可以将这部分内容纳入总规，成为总规的一部分。同时，对现行国民经济和社会发展计划等综合规划、专项规划、发展规划中空间规划部分与总规不相适应的内容，应当尽快启动修改程序。

（二）海南省总体规划与综合规划、专项规划、发展规划中涉及空间规划的内容的法律关系

部分综合规划、专项规划、发展规划中的有关空间规划的内容很少，没有编制成单独的一部分，比如乡村旅游总体规划中的分区部署和空间布局、燃气发展规划中的燃气设施布局等。综合规划、专项规划、发展规划中涉及空间规划的内容不具有独立的法律地位，但与综合规划、专项规划、发展规划的其他内容一起形成一个具有独立法律地位的主体。这些综合规划、专项规划、发展规划中有关空间规划的内容，应当符合总规的规定。

这些空间规划内容只是综合规划、专项规划、发展规划的组成部分之一，不具有单独的法律地位。而且绝大部分的综合规划、专项规划、发展规划中有关空间规划的内容实际上都很难纳入总规，这会使总规过于庞杂，影响到总规的操作性。只有燃气发展规划等少部分综合规划、专项规划、发展规划中有关空间规划的内容，可以纳入总规，成为总规的一部分，并在这些综合规划、专项规划、发展规划中援引总规的相关内容。同时，对现行海南省会展业发展规划等综合规划、专项规划、发展规划中有关空间规划的内容与总规不相适应的内容，应当尽快启动修改程序。

（三）关于海南省总体规划和综合规划、专项规划、发展规划之间的法律关系

综合规划、专项规划、发展规划中除了能够纳入总规的与空间规划有关的内容之外，还有诸如行业发展方向、环境分析等内容，不可能完全纳入总规。但这些内容也不能与总规的相抵触，必须符合总规的规定。当然，在总规编制和实施过程中，也要充分考虑到这些综合规划、专项规划、发展规划的需求，借鉴其中合理性的规定，做到统筹考虑、有机结合，以提高海南的整体规划管理水平，更好地服务经济社会发展。涵盖行业发展方向等其他内容的综合规划、专项规划、发展规划当然具有独立的法律地位，其与总规之间是平等的法律关系。

三、关于“多规合一”框架内海南省政府部门与国家有关部委的法律关系

在探索实施“多规合一”过程中，为了妥善处理各种规划之间的法律关系，要积极争取在国家授权尤其是国家层面的立法支持，在海南省停止实施主体功能区规划、生态红线保护规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划等空间性规划。也就是说，今后国务院以及相关部委将不再审查审批这7个空间性规划。这样一来，才能让这7个空间性规划失去法律效力和地位。同时，根据相关法律、行政法规和有关文件规定，国家相关部委对海南政府部门编制和执行总规及专篇的法律关系没有变，仍然要开展指导、约束、监督等工作，其出台的相关规划编制和执行要求在总规编制中仍然要落实。而且总规是一个正在探索推进的新生事物，没有现成的经验可供借鉴，加上海南省人才不足、技术力量薄弱，更加需要相关部委的鼎力支持和具体指导。