财政惠民补贴资金管理实践与对策研究——以海南省D市为例

罗秀兰

财政惠民补贴资金是国家财政为促进农村稳定、农业发展、农民增收的补贴支持方式，体现了国家财政民生性，增强了群众切实获得感。管好财政惠民补贴资金是实现财政资金安全运行、发挥财政惠民政策效应的具体要求和内在使命。2009年海南省开始试点财政惠民补贴资金管理制度和支付方式的“一卡通”改革，2010年在全省全面推广，至2017年底累计开通“一卡通”户数285万张①据海南省财政厅统计数据。。财政惠民补贴资金通过“一卡通”管理，“小”改革“大”成效，对打造“阳光补贴”、源头防治腐败、提高惠民政策实效作用显著。为进一步了解近年来海南省财政惠民补贴资金使用管理情况，本文以海南省D市（以下简称为D市）为例，解剖麻雀，梳理了财政惠民补贴资金管理的主要特点，分析了其中存在的问题，并提出了相应的对策建议。

一、财政惠民补贴资金管理的主要特点

（一）财政惠民补贴涉及部门多、种类多、资金量大

近年来，海南省每年将70%以上的财政支出投入民生工程，财政惠民投入部门更多，财政惠民补贴类型更丰富，财政惠民补贴资金数量越来越大。从项目主管部门来看，财政惠民补贴涉及到财政、农委、海洋与渔业、民政、住建、教育等职能部门主管，呈现主管部门多、资金分散等特点，且同一部门还分布在不同处室。从补贴种类来看，涉及生产发展、生活保障、能力提升等各种类型，共有农资综合补贴、粮食直补、渔业油价、退耕还林、抚恤补贴、农村危房改造、农村低保等44项补贴，种类更丰富，顾及对象更广。从资金投入来看，财政惠民补贴资金预算投入较大。根据D市财政局统计，2013年财政惠民补贴类项目预算安排5.4万元，2014年4.7万元，2015年4.3万元①儋州市财政局纪委.关于财政惠民补贴资金监督的几点意见［C］//2016年“全面从严治党 强化党内监督”优秀调研文章汇编，2016.。

（二）通过“一卡通”管理财政补贴资金

根据海南省财政厅要求，凡财政预算安排，直接支付给居民用于经济发展和基本生活需要的各类补贴资金，原则上全部纳入“一卡通”发放，即财政惠民补贴资金管理和支付方式“一卡通”改革。其主要做法是，根据项目主管单位提供的补贴对象信息，选择金融单位给补贴对象开通并发放“一卡通”存折。根据项目主管单位提供的发放明细表，将补贴资金分别存入发放对象的“一卡通”存折，确保各项补贴资金安全、及时、足额发放。2017年，海南全省通过“一卡通”账户发放资金57.6亿元②据海南省财政厅提供数据。。2010—2015年D市经“一卡通”发放补贴金额16.6亿元③儋州市财政局纪委.关于财政惠民补贴资金监督的几点意见［C］//2016年“全面从严治党 强化党内监督”优秀调研文章汇编，2016.。

（三）注重加强财政惠民补贴资金使用监管

近年来，海南省D市积极构建财政惠民补贴类资金使用监管体系，制定财政惠民补贴类资金监督办法及实施方案，从制度上、操作上规范了财政惠民补贴资金使用行为。同时，组织开展财政补贴类专项检查，由财政部门牵头组织相关部门对财政资金“一卡通”管理进行检查监督，及时发现并纠正财政惠民补贴资金申报、审核、发放、监管等环节的突出问题，对容易滋生腐败问题的会计核算、内控制度、管理不规范等情形进行督查整改。此外，强化监督执纪问责，严抓严查财政惠民补贴资金发放违纪问题，确保财政惠民补贴资金使用安全和公平公正。

二、财政惠民补贴资金管理中存在的问题

海南省积极推进财政惠民补贴资金管理改革，取得了积极成效并得到各方面广泛好评。在实际运行过程中仍然存在以下几个不足。

（一）政策宣传集成效应有待提高

财政惠民补贴政策涉及部门多，涉及层级多，点多面广。在政策宣传和信息传递过程中存在中断、遮掩、偏差、滞后等各方面问题，降低了政策知晓度和信息获取便利度。一方面，传统的政策上墙、口头传达等宣传方式占主导，会出现补贴项目公开不及时、公开内容不规范、公开时限不够长、公开材料易受不良天气影响，也会出现个别村干部只将政策告诉自己的家庭成员，其他村民不知道有补贴的情况。另一方面，财政惠民补贴政策出口太多，渠道五花八门，政策公布时段不同，政策信息碎片化，五花八门真假难辨，公众搜寻政策信息成本高，很多村民缺乏相关知识和技能导致难以获取有效政策信息，且不利于群众进行有效监督。

（二）“一卡通”管理综合效应有待提高

财政惠民补贴资金通过“一卡通”进行管理和支付，通过“一人一折一号”，节约了发放成本、简化发放环节、减少人为干预、增强了政府公信力。“一卡通”在实际管理过程中，还存在没有100%覆盖或一卡通长期未激活情形，影响了“一卡通”管理成效的发挥。如D市五保户供养项目2014—2015年度支付2064万元，由市里授权拨付镇政府统筹管理发放，没有执行“一卡通”发放。此外，信息不对称现象不同程度存在，如D市某镇五保户王某，申请日期为2014年5月，实际办理五保户时间却为2010年12月。还有的补贴信息出现中断，如D市某镇某村将该村一村民小组种粮面积公示表送达镇政府后信息传递中断，市财政局没有该村民小组信息，造成村民未领取到2014年农资综合直补和种粮直补①儋州市财政局纪委.关于财政惠民补贴资金监督的几点意见［C］//2016年“全面从严治党 强化党内监督”优秀调研文章汇编，2016.。

（三）监督方式创新不够，监督效果有待提高

简便易行管用的监督是确保财政惠民补贴资金安全运行的保证。当前海南省在财政惠民补贴资金监管方面还存在以下几个不足：一是监督方式创新不够。过份倚重传统的行政监督，大数据和互联网新技术监督手段运用不够。如海南建立的惠民补贴资金公开查询系统，目前开通的只有东方市、万宁市、洋浦等三地。二是监督链条脱节。监督链条包括事前提示、事中控制和事后惩处，但平时只注重事后惩处，往往到出事后才处理人，缺少事前提示防范和事中控制纠偏，致使事后惩处不堪重负。三是监督力量单一。长期以来只靠纪检监察一家“单打独斗”，缺少财政、审计等部门的参与，存在坐等线索被动出击，主动出击监督动力不足现象，难以适应监督发展新形势新要求。

（四）财政惠民补贴的寻租空间需要进一步压缩

财政惠民补贴中不廉洁行为还不同程度的存在，具体表现为两个方面的问题。一方面，审批权制约松弛。部门资金审批权力过大是造成监督不力的客观因素。以D市为例，惠民补贴很大部分资金由农委审批，农委业务部门、各科长的权力很大，处于无人监督状态。长期以来，这些科长又和项目老板混熟了，虽然经过招投标，但很多资金项目都是这些老板做，容易出现权力寻租和权钱交易。另一方面，挪用截留补贴资金仍时有发生。近年来，虽然D市严肃查处惠民补贴资金领域违纪问题，但腐败仍然在一些部门发生。如D市某镇农业办主任符某伙同他人多报水稻面积套取财政补贴7.04万元。

三、完善财政惠民补贴资金管理的几点建议

（一）创新宣传方式，提升政策知晓度

要打破财政惠民补贴政策碎片化、渠道分散化、信息区隔化等弊端，减少政策信息搜寻成本，增强政策透明度和获取便利度。这要求我们在优化公告栏、报纸、电视等传统宣传方式外，还需结合实际和技术发展不断优化和创新政策宣传方式。一是编印好一本财政惠民补贴政策手册。把补贴项目、主管部门、适应人群、申报流程、补贴标准、咨询投诉等内容编印成册，力求做到每个家庭一册。二是用好扶贫力量做好政策推广。紧抓当前打赢脱贫攻坚所投入的巨大人力资源，宣讲好财政惠民补贴政策，补齐基础工作数据，做好信息核查核实工作，以扎实工作基础确保惠民政策入村入户。三是依托互联网技术整合政策发布渠道。按照“一个政府”原则，把分散于各个部门的政策信息，整合到“一个网站”或“一个平台”，形成统一“出口”或“入口”的政策发布、查询、反馈渠道，确保财政惠民政策高度集成和搜寻高效。

（二）优化“一卡通”管理，放大制度综合功效

财政惠民补贴资金“一卡通”管理的综合作用有目共睹，在加强和优化管理的基础上，可进一步进行探索创新。一方面加强和优化“一卡通”管理。落实好《海南省财政厅关于进一步加强财政惠民补贴资金“一卡通”管理的通知》，做好未激活卡（存折）开通等各项工作，推动财政惠民“一卡通”系统与省农信社直联，严格“一卡通”发放使用管理，规范补贴资金支付，提升管理服务水平。另一方面联合社会力量推动“一卡通”功能再开发。由省财政部门牵头，鼓励和支持“一卡通”发卡行与用户接受度极高的微信、支付宝等社会资本合作，围绕“一卡通”联合开发相应APP，构建集信息发布、在线申报、网上审批、全程公示、结果查询、投诉监督、评价反馈等全链条、全功能的财政惠民补贴信息综合服务平台，提升“一卡通”综合效益。

（三）创新监督形式，提升监督效能

创新监督是取得实实在在效果的关键。要按照投入少、效果好、简单管用的原则不断优化和创新监督形式，提升财政惠民补贴资金监督效能。一是整合好各类监督力量。明确财政惠民的监督主体为纪检监察、财政、审计等部门，形成纪委执纪、财政审核、审计查账等分工协作机制。同时，发挥会计师事务所等专业中介机构力量的有益补充作用，提高监督效率。二是加大信息公开力度。信息公开透明是做好财政监督的内在要求，也是最好的防腐剂。因而在做好传统村务公开工作基础上，引入电子化政务公开渠道，推动村务公开由单向度转为双向度、多向度，并打造成惠农利农、方便监督的阳光平台。三是探索引入新型监督手段。把“双随机一公开”监督方式引到财政惠民补贴监督中来，同时探索引入飞行检查监督手段，以监督新手段保证监督新成效。四是创新推进“智慧监管”。依托大数据、互联网和人工智能等新技术，挖掘和用好历史性、大数量的沉淀数据资源，推进“智慧监管”，通过数据精准比对、补贴对象画像等智慧精准监控手段，确保问题及时发现、异常数据重点监管，实现财政惠民补贴政策由行政监管为主转为智慧监管为主，节省监督资源，提升监督效能。

（四）坚持以查促监，压缩寻租空间

对涉及财政惠民补贴违纪问题，要保持高压态势，坚持露头就打，不断压缩财政惠民补贴中可能的寻租空间。一是加强审查协作。发挥纪检监察室、检察院基层检察室、镇纪委作用，建立协作联动机制，加强对基层村干部、村两委干部等侵占财政惠民补贴资金违纪问题审查，把“微腐败”刹在基层。二是突出快查快审快结。纪检监察部门及时、优先调查财政惠民补贴资金违纪问题线索，严肃查处截留、挪用资金行为，涉嫌违法的，及时移送司法机关，保持震慑力。三是充分运用监督执纪四种形态。创新执纪方式，对财政补贴资金管理使用不规范，用第一、二种形态处理；对贪污、截留、挪用资金的，用第三、四种形态处理，突出执纪效果。