监察体制改革的意义、疑问及其展望

吴佩芹

一、国家监察体制改革的性质与意义

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》）①中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》［N］.人民日报，2016-11-08.。2016年12月，第十二届全国人大常委会表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、陕西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定在北京市、山西省、浙江省推进监察体制改革，并对监察委员会的机构及职能设置、人员产生、运作方式等作出了详尽规定。至此，国家监察体制改革由执政党的政策已然上升至国家政策，改革试点工作依法展开。2017年4月，北京、山西、浙江三个试点省份各级监察委全部部署完成，取得实质性成果。在试点取得重要成效的基础上，2017年11月4日，第十二届全国人大常委会通过了在全国各地推开改革试点工作的决定，进一步扩大改革辐射范围。2017年11月7日，中国人大网公布《监察法（草案）》，面向社会公开征求意见。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会正式通过《中华人民共和国监察法》，至此监察体制改革开启立法新里程。

在一年多时间里，国家监察体制改革进行了组织和制度的创新，对反腐力量作出重整，构建出国家监察组织机构。改革还明确规定了监察的机关、范围、职责、权限、程序、法律责任，并经过法定程序使之由党的政策逐渐确立为国家政策，呈现出一套完备的政治体制改革全貌。

（一）国家监察体制的性质

当代的国家监察体制改革既传承我国历史经验与文化传统，又呈现出独具一格的新中国特色。

在古代中国，为维护封建专制国家的统一和君主专制集权统治，历朝历代统治者都非常重视惩治官吏的贪腐行为。很早就创立了较为完备的监察制度，并逐渐成为一项重要的行政、司法制度。早在秦汉时期，中央就设置监察机构，其长官御史大夫与丞相、太尉并列“三公”，履行纠察百官职责。至唐朝时期，“监察”一词正式出现。皇帝直接控制御史台，机构分工更为具体，分为监察百官的御史台系统和直接告发官员的言谏系统，体制日趋完善。清朝改名为都察院，监察范围包括军事、财政、人事任免、司法以及民风民情等各个方面，还颁布《钦定台规》，这部法规也成为我国古代最完备、最高水平的监察法规。这些制度与立法起到了稳定社会、打击腐败、整顿吏治的显著效果，其中的制度构思与实践经验仍值得我们学习和传承。

到当代中国，习近平治国理政新理念给予监察体制充分的重视，在党中央的强力推动下，国家由点及面展开了监察体制改革。依照现行宪法规定，人大及其常委是国家权力机关，人民政府是行政机关，法院是审判机关，检察院是法律监督机关。从之前的改革试点与新颁布的《监察法》看，监察委员会是集行政监督、党内监督、法律监督权力为三位一体的混合型新型国家权力机关。在改革试点地区，将形成人民代表大会制度下的人民政府、监察委员会、人民检察院、人民法院并行齐驱的“一府一委两院”制。从人类历史分权理论的发展角度看，我国即将建立的国家监察体制，无疑为国家分权理论开创了全新的学说与理论模式，具有重要的理论意义，体现了“四个自信”中的理论自信和制度自信①王岐山.坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新［N］.人民日报，2015-11-23.。

（二）国家监察体制改革的意义

推进监察体制改革设立监察委员会，整合反腐败资源力量，形成集中统一权威高效的反腐败工作机构，有利于形成严密的法治监督体系，有利于完善反腐败法律体系，推动反腐工作的制度化、法治化，实现从权力反腐向制度反腐的转变，真正实现不敢腐、不能腐②马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务［J］.国家行政学院学报，2016（6）.。改革的重大意义体现在如下几个方面：

1.优化国家权力配置

长期以来我国监察权分散于检察机关、行政机关以及中央纪检部门，造成职权分化不清、工作环节重复、监察范围不全、监察效率低下等问题。当前推行的监察体制改革，使得监察权摆脱行政权、司法监督权的牵制，成为与行政、司法同级并行的第三种权力。由专门监察委员会独立行使，是对现行行政体制的重大突破，有利于形成在全国人民代表大会统一领导下的“一府一委两院”政治体制新格局。质言之，监察体制改革属于我国政治体制改革中的重要环节之一。长期以来，行政监察权仅针对国家机关及其工作人员，检察院则主要针对贪污受贿以及职务犯罪活动进行调查监督，纪检部门监督对象局限于党员。这就造成了监督范围的大量留白，对于非国家工作人员、国家工作人员的非职务犯罪行为、非党员的违规乱纪行为，行政、检察、纪委无权进行规制管理。其次由于行政、检察部门兼掌监察权，而在实践中行政监察部门隶属于同级政府，检察机关同时集侦查审查权限于一身，在既是运动员又是裁判员的“同体监督”情形下监察权实际被架空，无法得到落实。此次改革拟将分散于行政、司法部门以及纪委的监察权统一收归各级监察委员会行使，优化了国家权力机构设置，明确了监督权的属性定位，有利于实现监察范围的全覆盖。国家监督权来源于人民代表大会，监察委受人大监督并对人大负责，对同级政府、法院、检察院依法行使监督职能，有效实现了国家公权力间的平衡和制约。

2.推进权威高效和集中统一的反腐败体系建设

在全面从严治党、反腐倡廉的政治背景下，监察体制改革将反腐力量统一集中，有利于形成不能腐、不敢腐、不想腐的党员干部优良作风，真正实现制度反腐、体系反腐。监察体制改革的目标之一是推进党统一领导下的反腐败机制建设，构建纪委和监察委员会合署办公机制，让党的反腐和国家反腐并行贯彻。监察体制改革将反腐力量集中统一，以重拳出击，全面反腐有利于形成全面覆盖国家及其工作人员的反腐体系。其次，合署办公机制有利于党领导下的反腐工作顺利开展，可以有效实现反腐信息共享、降低反腐成本、提高反腐效力的反腐新局面。

3.强化民主监督职能

监察委员会自身的属性赋予了监察体制改革一定带有强化“人民民主”的改革精神。监察委员会由人民代表大会产生，并受其监督、对其负责。人民代表大会是我国人民民主的核心体现，国家监察权由全国人大产生，与行政、司法权并立，有利于扩大了民主监督的职能范围。

综上所述，监察体制改革在国家治理水平和治理能力现代化的进程中具有跨越式的意义。现代化的国家治理体系必须将国家一切公共管理事务纳入制度、法律的框架内进行常规化管理。在此次监察体制改革试点过程中，授予了试点地区监察委员会监督、调查、处置三大职责，其在实施监察过程中可以采取谈话、询问、留置等12项手段。留置这一手段将对国家工作人员调查盘问程序合法化，实现了对涉嫌违法违纪的党内外干部的科学有效监督，为取消“双规”政策提供了现实可能。

国家治理体系和能力的现代化的实现必须依靠国家成熟、定型、法治、制度化的管理模式，而监察体制改革将我国国家事务管理机制的制度化向前推进了一大步，有利于科学合法公权权力治理体系的形成，加强各公权力主体间的制约协调，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性。

二、监察体制改革中面临的挑战

国家监察委员会的诞生是一次从无到有的实践创新，事关社会主义政治制度的稳定，事关人民对改革的期望与信赖，因此改革方案必须慎之又慎。短短一年内，改革实现了从中央到地方、由试点向全国的推开，其步伐是紧凑的。尽管正式的法律已经出台，但是由于此次改革的时间相对仓促且牵涉多个层面，故难免会遭遇一些挑战。

（一）配套法律的缺失

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出重大改革必须于法有据。监察体制改革在相当程度上调整了国家政权组织形式，虽然国家机关的组织、职权以及关系，有许多部分需以普通法律为补充或具体根据，然而凡与国家机构有重大关系者，故不容不规定于宪法之中①。2018年3月14日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，在第三章第七节中创设了新的国家机关监察委员会，并规定了其组成、职权、职责。3月20日，通过了《中华人民共和国监察法》。自此，监察体制改革拥有了实在的宪法依据，展现出深化改革、加强法治形势下的成熟的国家立法逻辑。

即使有了明确的宪法依据，但是单单一部《监察法》却无法有效协调庞大的监察法律关系。监察体制改革还会涉及整个国家机构体系的调整、与其他国家机构之间的关系的内容，因此其他法律中与监察委员会相关的法条均需进行修改，否则，已经生效的《监察法》将无法有效施行。这需要立法机关尽快从整体上对相关法律的修改进行技术探索。

（二）监察对象范围模糊

监察体制改革的重要目的即实现对所有公职人员监察全覆盖，其所规范的范围广泛。《监察法》列明了六类监察对象。以前，“公权力”集中于政府行政权力，对公权力的监督也主要是行政领域的范围。但监察委员会监察对象的外延更广、覆盖更全，监察任务巨大且繁重。如何在广泛的监察对象中，明确公权力主体的范围，也即如何在监察范围内突出重点进行管治防止监察权泛滥化，是当今监察体制改革面临的又一难题。同时，在实践中“公权力”一词的概念颇为模糊。在不同时期及不同情景下，人们可能会“因地制宜”定义自己所理解的公职人员，故在法律未详细规定的情况下可能会出现歧义与纠纷。例如，《监察法》并未将政协委员列入监察范围，但是政协机关公职人员理应属于监察规制的对象。又如，草案中规定事业单位中从事公务的人员也属于监察对象。但是，对“从事公务”如何具体适用，具体覆盖到哪一层级、哪个职位，尚需要进一步的细化。再如，对人大代表进行监督时，如何尊重人民代表大会的宪法地位、保障人大代表的权利不受影响；“国有企业”“管理人员”的外延范围，其中的限度问题还需进一步明确。

（三）监督监察委的权力虚置

随着监察体制改革的推进，监察委员会整合纪检委、行政检察权、检察院职务犯罪侦查权于一身，权力范围广且厚重。习近平总书记曾指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”①“笼子论”：把权力关进制度的笼子里［N］.内蒙古日报，2015-09-16.英国近代思想家阿克顿亦言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败。”法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中进一步指出：“任何有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有边界的地方为止。”习近平总书记的论断和两位先哲的观点用时下流行语来说就是，权力一旦“任性”，必然肆意横行，导致腐败。《监察法》第七章对监察机关和监察人员专门规定了监督制度，设定了监察机关接受本级人大及常委的监督，依法接受民主监督、社会监督、舆论监督等监督。此类规定一定程度上起到监督监察委员会的效果。但实际上，人大监督仍处于薄弱阶段，缺少专门的监督机构、监督权行使程序规定模糊以及缺乏对应的惩戒措施等问题，还需进一步的有力且实际的制约机制。

（四）人权保障规定缺失

由于个人与国家地位、能力的悬殊，在刑事诉讼程序中个人极易成为国家强制力的服从者，难以主张其权利或积极从事防御活动。尽管法律对于国家权力行使的范围设立了种种限制，但权力的滥用几乎不可避免，犯罪嫌疑人合法权益受到侵犯的现象屡见不鲜。在这种情况下，犯罪嫌疑人的人权保障政策和程序主体地位岌岌可危。我国《刑事诉讼法》第33条规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。被告人有权随时委托辩护人。但是从《试点方案》未提及适用《刑事诉讼法》中“辩护与代理”一章的规定，到已经颁布的《监察法》中，也并未明确指出被监察人接受“调查”期间可以申请律师介入，从改革到立法一再回避了律师的介入问题。不可否认，职务犯罪案件在侦查阶段更具敏感性和特殊性，但立法者在立法时对律师介入的空白规定，是不利于被调查人人权保障的。尽管人权作为一个舶来品，且在很长一段时间内都是一个敏感的词汇，但是随着社会经济的发展以及人们法治意识的提高，大家逐渐认识到了人权保障的重要性。且纵观近些年的刑事冤假错案，很大程度上是由于人权保障意识缺乏造成的。因此，如何保障被调查人的人权，如何避免被调查人员刑讯逼供，最大限度实现辩护权利也是现行监察法应当回应的一个问题。

三、对监察体制改革的展望

（一）配套法律的完善

立法具有阶段性和完整性的活动过程，任何法律的诞生都不可能完全孤立存在，也不能跳过繁杂的程序一蹴而就。除了《刑法修正案》和《监察法》之外，与此相适应，还需修改相关的基本法律规范，包括《全国人民代表大会组织法》《立法法》《国家赔偿法》《人民检察院组织法》等。总之，有关的法律规范都要进行相应的修改，尤其是《刑事诉讼法》，将面临大幅度的修改。

《宪法修正案》和《监察法》规定了监察委员会的产生，各级监察委员会向对应的人民代表大会负责，并接受其监督等新的规定，故与此对应的全国人民代表大会组织法、地方组织法、监督法等也应作出相应规定，与宪法和监察法内容相呼应，保证法律体系的完整性。

监察委员会的设立对检察院的侦查权进行了大范围覆盖，故《刑事诉讼法》中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行删改，将检察机关侦查的职务违法和职务犯罪案件划入监察委员会的调查范围。同时从新《监察法》的条文上看，并未细致规定监察委与检察机关的办案流程，故在《刑事诉讼法》修改和相关司法解释制定时，需增加程序性的法条，确保监察机关与检察机关在侦查、移送审查起诉时程序上的连续性。如增设监察机关在案件移送审查起诉时的检察院内设机关；理清监察机关采取留置措施后转为刑事强制措施时，检察机关中监管对接的相关部门等。

《监察法》第67条规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。目前《国家赔偿法》中对监察机关的赔偿内容还是空白，应当尽快增设相关条款。

《人民检察院组织法》也应需要对检察院的职能调整作出进一步细化，对检察机关侦查权的存留，人员之间的转隶作出更明确的规定。

（二）明确监察对象范围

《监察法》对监察的范围作出了规定，但仍然不够精细，还要进一步完善。立法机关可以进一步对立法模糊的地方进行精细化的立法解释，即通过解释对监察对象进行细化和明晰。对立法不明确或者来不及更新的内容，可以参考以下两点原则进行衡量：

1.党对权力运行的全方位监督

监督能保证权力良好的运作。监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督①习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话［N］.人民日报，2016-01-12.。在监察体制改革逐渐推进的情况下，监察机关应当依法监察国家机关和公务人员在执行公务中的问题，依法受理涉嫌违法违纪、贪污腐败、渎职犯罪甚至是否勤勉公务进行监督与评价。对涉及的监察人员范围方面，应当在坚持全方位监督的前提下，找出重灾区并进行治理，如此更有利于实现《监察法》立法目的。

2.坚持民主集中制原则

在进行全覆盖监督的前提下，监督人大代表的同时，需要坚持民主集中制原则。监察委员会只能监督人大代表，不能监督人大机构。虽然在监督人大代表同时必然会与权力机关有所交集，但我们应强调权力机关的优越地位。在人大履行立法权、决定权、监督权任免权时，监察机关应当具有谦抑性。

（三）加强对监察委的监督

1.坚持法治原则树立法治思维

监察委员会实际上是党政合一的制度创新。在此过程中，必须将依法治国、依宪治国理念同实现对党和国家机器的全面监督改革目的结合，依法完善监察组织机构职能，形成科学完整的监察系统。

2.完善人大监督提高监督力度

在监察体制改革过程中，应完善人民代表大会对监察委员会的监督机制。建议各级人民代表大会内部建立与监察委员会相对应的常设机构，协助人大进行监督，除了《监察法》规定的报告工作、询问、质询之外，可开展如就特定问题成立调查委员会或者监察监督委员会等多种形式对监察委员会的工作进行监督。

3.引入司法监督机制

如果监察委员会在地位上远远高于人民检察院，人民检察院对监察委员会在行使权力过程中不能行使监督权，对于监察委员会移送提起公诉的案件无权进行审查、对于监察委员会工作人员的职务犯罪行为无权进行侦查并提起公诉，则监察委员会在行使权力过程中滥用权力的可能性必然存在①秦前红.监察体制改革的逻辑［J］.环球法律评论，2017（2）.。按照宪法规定，人民检察院作为法律监督机关，有权对监察委员会行使监察权的行为进行法律监督，对于监察委工作人员的职务犯罪行为，人民检察院有权进行查处。同时，人民检察院在审理监察委员会移送提起公诉的案件时，有权对其进行监督。同理，在审理案件过程中，人民法院也可以监督监察委员会。

（四）保障被调查人合法权益

关于律师能否介入调查问题，学界观点不一。有的认为监察委员会的调查乃行政调查活动，律师无权介入②马怀德.《国家监察法》的立法思路与立法重点［J］.环球法律评论，2017（2）.。这种观点认为留置措施不同于刑事强制措施，留置措施适用职务违法和职务犯罪行为调查，监察机关调查该类犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法，现行监察法没有规定，即不必再另行讨论。有的观点则认为监察委员会的调查具有刑事侦查属性，应当允许律师介入以保障被调查人权益。

笔者认为，尽管现行监察法遗漏了律师介入程序，被调查者的人权保障依旧值得制度上的支持。原因在于，从调查目的上看，调查本质上是为查明犯罪行为是否存在；从具体手段上看，监察法的调查措施与刑事诉讼法的侦查方式大体一致；从目的上看，都是搜集证据移送审查起诉。总体而言，监察委员会对职务犯罪案件的调查本质上就是侦查，刑事诉讼法规定对于非职务犯罪，在侦查期间犯罪嫌疑人在第一次讯问和采取强制措施之日起有权聘请律师，不能因实施主体的变更或者适应法律的不同，就对人权保障作出不平等一致的保护规定。故笔者建议，在以后的《监察法》修改或者立法解释中增加侦查阶段律师介入条款，并且增加更为严密的调查程序；在以后的《刑事诉讼法》修改中，进一步细化与检察机关、审判机关工作对接的情况，以完善的监察程序保障被调查人合法权益。