理论范式、制度转型与机制创新——农村治理研究综述

蒋永甫 胡孝雯

农村治理是国家治理体系中的重要一环，是国家治理的基础性工程。有关农村治理的研究也构成当代中国治理研究的重要组成部分，吸引越来越多不同学科的学者们加入，学术研究的“重心下沉”成为20世纪90年代以来中国学术的一个新趋向，以至于有学者认为中国学术似乎进入了“草根时代”①有关中国学术发展趋向问题，徐勇早在1991年就撰文，提倡政治学研究“重心下沉”。张鸣在其《乡村社会权力和文化结构的变迁》把这种现象称之为中国学术进入了“草根时代”。黄宗智主编的中国乡村研究专著系列提出了“乡村学”的概念。。研究文献浩如烟海，本文从农村治理研究的理论建构、制度转型和机制创新三个维度梳理相关研究文献，揭示农村治理研究所具有的深度和广度，存在的问题及未来研究的创新空间。

一、理论范式

在农村治理研究中，“双轨政治”“权力的文化网络”“集权的简约治理”“国家政权建设”以及“国家与社会关系”构成基本的理论范式。学者们在已有的理论范式基础上，进一步提出新的学术概念。

（一）双轨政治

在农村治理研究中，费孝通的“双轨政治”成为一个重要的理论分析工具，并在研究实践中得到进一步引伸和拓展。樊红敏（2008）将科层政治和关系政治的结合体称之为双轨政治，其运作的主要特征表现为：公共关系与私人关系的混合、人情原则与理性原则的平衡、庇护关系与地方派系的生成；双轨政治运作表明，县域政治运作有待于进一步理性化①樊红敏.双轨政治:关系与县域政治运作：河南省H市观察［J］.甘肃理论学刊，2008（4）.。卢俊秀（2013）在探讨城中村城市化治理模式时，发现国家正式权威与基层社会自治权之间的关系，由原来的“乡政村治”依附性关系转变为了“双轨政治”合作性关系，认为“双轨政治”是社区治理的内在基本逻辑。赵晓峰（2016）认为重构“双轨政治”的关键是要通过健全村民自治的体制机制，发展不同类型的农村社会组织，发挥非体制精英或乡村公共权威在农村社区自治中的关键作用，重视民间调解的实践价值，为农村基层半正式的行政办法让渡空间②赵晓峰.“双轨政治”重构与农村基层行政改革：激活基层行政研究的社会学传统［J］.北京社会科学，2016（1）.。

（二）权力的文化网络

这一理论范式是美国学者杜赞奇在对1900—1942年的华北乡村社会权力结构进行研究时提出来的。所谓“权力的文化网络”是指乡村社会中相互交错影响作用的等级组织和非正式相互关联网，揭示了国家政权深入乡村社会的多种途径和方式。“权力的文化网络”作为一个非常有用的分析概念，得到了国内学术界的广泛应用。如何建构乡村权力文化网络构成提升农村治理能力的一个重要维度。也有学者强调不同的文化网络对农村社区治理具有不同的影响和制约，宗教文化网络对农村社会秩序失范存在潜在威胁；宗族与家族文化网络有可能会阻碍村民自治的发展；而基层政权文化网络没有很好地为农村治理提供制度供给与保障。邹雯娟（2013）将文化网络的权力特征主要归属为社会的自治权力，认为文化网络是部分民众行使自治权利和维护自身权利的重要途径，具有一定的社会动员和社会控制功能，分散了带有较强行政管理特性组织的管理权力，并使这些组织也暂时成为了现代文化网络的一个组成部分。针对当前新乡贤返乡引发的乡村文化网络中，旧象征符号的弱化及异化，新象征符号的产生及扩张，出现了权力失衡的状况，万涛（2016）强调“再解释”文化象征符号、“合法化”新乡贤身份、培养集体经济主体、重塑乡村文化网络。

（三）集权的简约治理

黄宗智认为传统治理是一种“集权的简约治理”，即在国家与社会之间存在一种半正式行政。此后，学者们运用这一概念分析了农村治理中存在的一些现象。吕德文（2010）认为简约治理在乡村治理中存在两种不同涵义，在国家政策的达成这一层面，治理方式是简约主义的，它依靠半正式的行政实践节约了国家治理的大量成本；但是，从乡村社会内部的秩序变化来看，治理方式是复杂的，因为其需要动员大量的社会资源③吕德文.简约治理与隐蔽的乡村治理：一个理论述评［J］.社会科学论坛，2010（8）.。在贺东航（2012）看来，“简约治理”模式在乡村社会治理中是可取的，国家政策进入乡村社会时，应通过“非正式运用正式权力”“准官员”和“情法合一”等治理机制方式，依据当地现实情况把顶层设计的国家政策转变为“村庄实践”，使其能更好地完成国家政策目标。

（四）国家政权建设

国家政权建设构成农村治理研究的另一理论范式。从国家政权建设审视村民自治，应避免把官治的权力扩张看成是村治的“对立”，不能将自治仅理解为针对官治的事件。需要理解组织社会之不同的规范或原则的冲突，建立多元思维，更好地认识自治问题①张静.国家政权建设与乡村自治单位：问题与回顾［J］.开放时代，2001（9）.。从国家政权建设维度审视基层政权角色的变迁，可以发现，基层政权从经营型政权向服务型政权转变是改善国家政权建设成效的重要手段。吴理财（2002）认为国家真正深入乡村社会的体现是村民自治的推行，村民自治借助乡村的民间资源推动了国家政权与乡村社会的对接与融合②吴理财.村民自治与国家政权建设［J］.学习与探索，2002（1）.。徐勇（2007）提出了“行政下乡”分析概念，即国家运用行政体系，将国家意志输入乡土社会，将分散和分割的乡土社会整合为一体，因而现代中国的建构是“行政下乡”的过程③徐勇.“行政下乡”：动员、任务与命令：现代国家向乡土社会渗透的行政机制［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2007（5）.。从地方社会视域中反思国家政权建设实践的区域差异，王德福等（2011）指出国家政权建设应突破国家/社会二元对立的单向思维，引入地方回应这一框架，实现国家性力量与社区性力量的均衡。

（五）国家与社会关系

在农村治理研究中，“国家与社会关系”是一种运用得非常广泛的分析框架。徐勇（2005）认为村民自治是现代民主国家建构中产生的，具有国家赋权的特点，而村民自治的成长既需要体制性的行政放权，又需要农村公民社会和现代社会组织的发育。贺雪峰（1999）把“中央、地方、民众”的三层分析法引入到“国家与社会”的分析框架中，为国家与社会关系模型的构建提供理论支持方面，深化了“国家与社会”的分析框架④贺雪峰.“三分法”与“国家与社会”分析框架的深化［J］.学术探索，1999（6）.。李庆真（2003）认为在村民自治中要建立合理的国家与社会良性互动模式，即避免国家行政对乡村社会自治领域的渗透；在村民自治中切实推行民主选举、民主管理和民主决策制度；发掘乡村社会的优势资源（如乡村情缘网络、传统习俗和熟人社会信任机制等），以实现村落社会的自治和管理。臧乃康（2005）主张通过提升党组织的执政能力、提高村级自治组织的社会整合能力、发展和完善乡村第三部门等方式来实现村民自治中国家与社会的合作。国家与社会关系的良性互动，离不开一定的社会资本。国家和社会之间一定的社会资本，如信任、互惠规范和参与网络等，能够很好沟通、平衡和发展国家与社会之间的关系，促进国家与社会、政府与市场、国家与个体之间的协作。祝天智（2013）认为农村国家与社会关系的转型及其引发的张力，是征地矛盾多发的深层原因。缓解征地冲突的一个关键点在于进一步优化农村国家与社会关系，调适国家与社会关系中的张力，使其适应农村发展。张静（2016）认为基层社会治理失效的原因是真正担当治理责任的社会组织大大减少，社会个体失去了拥有组织渠道连接国家体系的结构身份，因此要完善组织化结构建设，使其能够满足社会成员对“机会通道”的需求⑤张静.社会治理为何失效?［J］.复旦政治学评论，2016（1）.。

二、制度转型

伴随着中国社会转型，乡村社会治理结构也发生了转变，实现了从人民公社体制到“乡政村治”体制的治理结构转型。如何优化乡政村治的农村治理结构，学者们提出了不同的观点。

（一）从人民公社体制到“乡政村治”体制的转型

新中国成立以来，经过农业集体化运动，建立了人民公社的治理体制。这一体制普遍存在的时期是1958—1984年，当时的中国正处于计划经济体制下，国家权力在人民公社化运动下直接渗透到农村基层中，主导着基层社会生活的方方面面。农村经济组织与国家基层政权与高度重合，国家通过人民公社从政治和经济两大层面控制着乡村基层社会：由公社来行使原来由乡政府履行的职能，党组织同样通过人民公社体制而向下延伸，公社内设立的党委、党支部在各方面领导着农村的各项经济活动，国家通过强有力的权力渗透，汲取农村政治、经济、文化资源为社会主义建设服务。随后，在20世纪80年代初，伴随着人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的推行，农村经济体制和政治体制拉开了改革的序幕，出现了“乡政村治”的治理格局，即在乡一级重建农村基层政权，管理乡镇行政事务；乡镇以下的村实行村民自治，村民依法行使民主自治权利。农村社会经济的发展和国家改革的需要使治理体制实现了从“人民公社”到“乡政村治”治理体制的转变，农村治理格局也发生相应的转变。

（二）乡镇政府改革

自20世纪90年代以来，“乡政村治”体制在实施过程中出现了一系列问题，如代表国家行政权的乡政时常干预村治的自治权，使得村民委员会的自治权得不到有效发挥。因此，关于基层政权的建设和乡镇政府改革方面，学术界普遍存在以下三种观点：一是主张虚化乡级政府，实行县政、乡派、村治。在徐勇教授（2002）的“县政、乡派、村治”模式中，县具有更多的治理自主性；乡只是县政府的派出机构，专事政务和指导村民自治；村民委员会主要从事村民自治工作，由此使其治理合理化①徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换［J］.江苏社会科学，2002（2）.。我国目前“乡政村治”模式面临行政化、权力二元化、城市化等诸多挑战，从“乡政村治”向“县政乡社”模式转换是一种必然趋势。二是主张撤销乡镇政府，实行乡镇自治。吴理财（2003）主张乡政自治，彻底改变乡镇政府依附于县级政府的状况，增强其自主性，不断完善乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制，使两者在乡村治理中实现全面、积极和有效的合作。撤销乡镇一级的政权，国家的基层政权只下沉到县一级，乡镇与县政府之间不再是行政隶属关系，乡镇实行村民自治，并建构以农民为主的农村组织制度，以填补撤销乡镇政权留下的权力真空。乡镇自治的好处是既可以迅速厘清县乡关系，又能有效地培育农民组织发育②郑法.农村改革与公共权力的划分［J］.战略与管理，2000（4）.。沈延生（1998）主张实行“乡治、村政、社有”模式，即乡治是指通过直选乡镇自治机构的代表，使其在功能上以社区服务为主，以行政决策为辅；村政则指在农村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所，同时将村民代表会议作为议事机关；社有则是指通过立法，明确规定农村土地属于由地方政府设立的公法人，即村社所有③沈延生.村政的兴衰与重建［J］.战略与管理，1998（6）.。三是主张加强乡镇政府，实行大农村社区体制。党国英（2005）提出在乡镇实行大农村社区体制，即不再在村级设村委会和党支部，分解行政村的现有职能，把公共管理职能转移到乡镇管理机构，经济职能转移到民间经济组织。总之，在农村治理体制变革中，如何实现乡镇政府的治理变革是一段时期讨论的热点问题。总体而言，不管是哪种治理模式，乡镇政府在农村治理格局中都占有很重要的地位，在农村经济和社会发展的变迁中，乡镇政府该以何种姿态去适应农村经济发展就变得至关重要。

（三）村民自治：重心下沉

村民自治作为中国农村的基本制度安排，与国家基层政权一起构成农村治理的制度性结构框架即“乡政村治”。村民自治在实践过程中存在的问题引起了学者们的广泛关注，对于村民自治重心是否应该下沉的问题，徐勇等（2011）认为将村民自治单元由村向下延伸到组是村民自治运行的长效机制，它不但可以解决国家政策“悬空”、乡镇行政管理与基层群众自治脱节、村民自治运行中发挥党的领导核心作用与群众参与管理的互斥等问题，而且还有助于乡村治理由政府主导向官民共治深化，同时使选举性民主向参与式民主深化。村民自治重心由行政村下沉到自然村，可以借用传统乡村社会的自治元素，有利于推进村民自治的发展；同时改善了乡镇、行政村、自然村三者的基层治理关系，提高了治理的分类专业化程度，有利于增强村级服务效能。梁信志（2012）进一步提出了村政组治，即行政村作为乡镇基层政权的延伸和代理机构履行其行政职能，而农村基层的自治性功能更多地体现在村民小组一级①梁信志.论村政组治［J］.农村·农业·农民（B 版），2012（11）.。李鹏飞（2017）探讨了社会联结在村民自治基本单元选择的影响，主张在自然村利用强伦理联结来开展自治；在行政村则依托强制联结来实现自治；同时借助强契约联结，探索合作社自治。刘强等（2017）指出治理单元的细化和下沉，小社区自治是村民自治进一步发展的方向之一，其因为治理单元小、集体行动易于达成、利益关联密切和激励及时有效等特点，在农民组织化、农民公共利益和农民公共生活的创建等方面都大有作为。邓大才（2014）进一步指出，村民自治单元的选择与利益息息相关，村民自治的有效实现依赖于村民自治单元与生产资料集体所有制单位的大体一致②邓大才.村民自治有效实现的条件研究：从村民自治的社会基础视角来考察［J］.政治学研究，2014（6）.。

村民自治单元是否应该下沉需考虑很多因素，村民自治单元的下沉不一定带来最优结果。史亚峰（2017）认为，规模和利益是村民自治的基础和动力，也是影响自治基本单元形成和选择的两个关键变量，需要把握不同情况下村民自治的空间基础差异，探索多样化的自治基本单元。

（四）治理主体多元化

伴随着农村社会经济文化的发展，农村治理主体实现了从单一治理主体到多元治理主体的转变。学者们从不同的研究视角对农村治理主体进行了探讨。张艳娥（2010）从宏观和微观两个层次对治理主体进行了研究，在宏观层次上治理主体聚焦于“两委”关系和乡村关系，进而将治理主体分为制度性主体（乡镇政府、村民委员会、村基层党委会和村民代表会）与非制度性主体（农民组织、市场企业和宗族）；而在微观层次上，乡村治理的主体主要表现为村干部、乡村各种精英和普通村民③张艳娥.关于乡村治理主体几个相关问题的分析［J］.农村经济，2010（1）.。在农村治理中，还需要发挥家庭、农村精英的治理主体作用，重视超越血缘地缘的农村公共文化建设。贺海波（2014）认为在乡村治理中，国家总是根据基层政权建设的变化来选择不同的农村精英与之合作治理农村社会：在清末民国时期，国家选择与权绅（即营利性经纪人）和专业知识分子等合作；新中国成立后的前三十年，国家选择以贫下中农中的革命积极分子为骨干的新型精英来治理乡村社会；改革开放后，乡镇根据不同的乡村关系中主导村庄治理精英的差别来选择治理伙伴；后税费时期，国家选择“富人”来合作治理乡村。村民也是一个对村庄治理具有影响的治理主体。张立芳、郭华夏（2017）指出要在村民内部建立利益协调机制，让普通村民形成组织与精英村民进行对话、共同参与乡村治理，使他们形成利益共同体，有效解决村民内部利益协调问题。此外，还有一些学者认为农业合作社、乡贤理事会等社会组织也是农村治理的重要主体之一。徐晓全（2014）认为新型社会组织解决了政府纵向治理能力不足和社会横向治理能力缺失的问题，缓解了乡村的治理主体间的对立冲突，使乡村治理结构呈现多元关系的格局，在国家权力与社会自治建立起一种相互交织与配合的关系④徐晓全.新型社会组织参与乡村治理的机制与实践［J］.中国特色社会主义研究，2014（4）.。

三、机制创新

随着治理主体的多元化，治理机制也逐渐发生着改变。实现农村治理机制创新成为学术界探讨的新问题。徐勇（2007）提出要强化以农民为主体的意识和制度安排，调动农民的积极性来推进和完善政府引导机制及村民自治机制①徐勇.建构“以农民为主体,让农民得实惠”的乡村治理机制［J］.理论导刊，2007（4）.。基于农民政治参与权的视角，陈荣卓、杨正喜（2010）提出要构建以满足农民政治参与为导向、实现政府与农民双向互动的乡镇治理机制，使农民政治参与实现从社区性事务到基层国家性事务的转变②陈荣卓，杨正喜.农村民主管理的扩展:乡镇治理中的政府与民众互动机制建构［J］.当代世界与社会主义，2010（3）.。季丽新、张晓东（2014）强调通过提高农村基层干部推进民主协商的积极性、发展农村民间组织、采取多种形式提高农民政治水平、从当地实际出发等方面来发展和完善农村民主协商治理机制③季丽新，张晓东.我国农村民主协商治理机制的实际运行及优化路径分析：以山东、山西、广东省三个村庄的个案考察为基础［J］.中国行政管理，2014（9）.。张静等（2017）提出了农村公共资源网络治理机制，即强调政府治理与非政府治理、社会伙伴治理的有机结合，使多个治理主体通过合作等方式，共同参与公共资源治理的过程。

在农村纠纷调解方面，学者们大多建议构建以调解机制为主的多元化非诉讼纠纷解决机制。杨成、邵毅超（2011）建议借鉴美国替代性纠纷解决机制（ADR）来构建我国多元化的农村纠纷解决机制：将非诉讼纠纷解决机制的利用与发展纳入农村司法制度改革的范畴、构建本土化的非诉讼农村纠纷解决机制以及社会各界应重视与支持非诉讼方式在农村的利用和发展。宋智敏、胡正昌（2012）认为农村纠纷多元化解决机制的构建内容应包括以下四个方面：健全以基层法院为核心的司法解决制度、建构以民调组织为平台的民间调解制度、完善以乡镇司法所为基础的行政解纷制度、建立以当事人为主体的协商和解制度④宋智敏，胡正昌.完善我国农村纠纷多元化解决机制的思考［J］.武汉大学学报：哲学社会科学版，2012（1）.。基于“无讼”文化与现代法制的融合，胡子君（2013）提出了构建多途径共存的纠纷解决机制的措施，即尊重“无讼”传统，注重纠纷解决方式的本土化问题；改革现行调解制度；保持诉讼途径的通畅，防止矛盾的潜藏、压抑和激化；完善农村法律服务体系，协助村民更好地参与纠纷解决过程。完善农村的自力救济、完善面向农民的司法所调解、完善行政救济、完善司法救济和加强纠纷解决方式之间的衔接构成了我国农村多元纠纷解决机制重构的具体策略。

在农村治理主体多元化背景下，学者们进一步探讨了农村公共物品的供给机制。陈世伟（2010）提出了以农民需求为导向，政府为主导，市场运作为基础，政府、企业、社会组织、农民自组织等多方合作治理的农村公共服务供给机制。吴业苗（2011）认为农村公共服务的治理机制应选择与“一主多元”供给模式相适应的综合治理机制，即多元主体竞争机制、非政府组织参与机制、农民利益表达机制和主体分工机制⑤吴业苗.“一主多元”：农村公共服务的供给模式与治理机制［J］.经济问题探索，2011（6）.。现阶段主体利益多元并存、基层组织软弱、农村社会资本存量不足是农村社区性公共产品供给困难的主要原因，一些学者强调要发挥农民的首创性、积极性、引领性作用；创新供给组织方式，化解“空壳”下劳动力、时间、资金难问题；加大供给监督力度，凝合村民与基层组织（基层政府）之间的信任关系。在农村公共物品供给的项目制背景下，项目制的供给需要健全村民表达集体偏好的公共选择机制、完善项目链上各主体的统筹协调机制、创新项目资金多元组合的运作机制、构建农民体验主导的多维评估机制来使项目走出“内卷化”困境①李锋.农村公共产品项目制供给的“内卷化”及其矫正［J］.农村经济，2016（6）.。在农村公共服务的供给机制方面，一些地方创新也引起了学者们的关注。韩鹏云、刘祖云（2012）认为“农事村办”的进路主要体现在服务网络的下移、服务内容的村社化及由此带来的政府职能的转变上，体现了后税费时代国家对村庄社区化治理及基础性权力再建设的努力。雷岁江、孙荣（2010）对江苏海州“村权三分、三会村治”（三权：决策权、管理权和监督权，三会：议事会、村委会和监事会）运行机制进行了学理分析，认为“三会村治”通过权力制衡推动了农村基层民主政治建设。翁鸣（2011）阐述了以“村代会常任制”为特征的青县农村治理模式的具体运作机制，即使党支部领导、村代会决策、村委会实施以及全体村民四种决策主体处于一个动态循环系统中，使其利用自身优势参与村庄治理。林兴初（2011）分析了浙江仙居横溪镇的村干部“创业积分制”的具体措施，即在乡镇党委政府主导下，充分发挥农民主体参与动力以实现村“两委”（干部）主动创业的互动参与式乡村治理运行机制，认为这一机制为中国乡村善治之路的理论资源提供了经验借鉴和实践样本。

四、研究发现与展望

农村治理研究在近年来取得了井喷式的发展，产生了海量的具有学术影响力的研究文献。以相关研究文献作为研究对象，撷取理论范式、制度转型和机制创新三个主题，通过对相关文献的梳理，可以发现：

第一，在研究范式上，学者们在运用已有的理论工具的同时注重理论建构并形成新的学术概念。但是，本土化的理论建构尚显不够，如何实现农村治理研究的理论创新仍然是值得进一步努力的方向。

第二，农村治理制度变迁构成农村治理研究的主要领域。乡镇政府改革、村民自治制度构成基本的研究路径。在乡镇政府改革上，学者们早在20世纪90年代便进行了广泛的探索，形成了各种主张。比较有代表性的有“乡政、乡派、村治”模式和乡镇自治模式。在村治研究上，学者们进一步提出了村治下沉的主张，在有些地方村治下沉也成为实践操作。在农村治理主体多元化的基本趋势下，多元主体合作共治已成为学界共识。在农村治理主体多元化的条件下，治理主体研究如何引用新的理论工具实现研究突破仍然是一个值得关注的问题。近年来，一些学者运用异质性理论开展农村治理主体研究，提出了主体异质性命题。异质性治理主体如何实现合作共治，提升农村治理绩效仍然是农村治理研究有待破解的难题。另外，农村治理制度转型及体制创新不能局限于乡政村治，必须上延到县，构建县、乡（镇）、村多元主体共治的大农村治理格局。

第三，在农村治理主体多元化条件下，如何探索农村治理机制创新成为新的研究热点，并提出了“网络化治理”“协商治理”等新的学术概念。有关农村社会矛盾调解和农村公共服务供给的地方创新如“农情乡解”“农事村办”也引起了学者的关注。

第四，农民既是农村治理的对象，也是农村治理的主体。因此，农村治理研究必须聚焦于农民。在农村治理研究中，农民发展作为一个新的学术术语引起了广泛讨论。在农村、农业和农民构成的“三农”问题中，农民问题至为关键，“三农”问题的落脚点是农民问题。农民问题的核心是农民发展。但有关农民发展的概念内涵、理论建构仍然显得薄弱。总结已有的理论成果，借鉴国外的有益经验，开展农民发展研究，为农村治理提供新的理论资源仍然任重而道远。