国家监察制度构建之探讨

2018-11-18魏文松覃晚萍

行政与法 2018年2期

□ 魏文松，覃晚萍

（广西民族大学法学院，广西南宁 530006）

党的十九大报告明确提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖；制定国家监察法，依法赋予监察委员会权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。这为国家监察体制改革以及国家监察法的制定指明了方向。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），确立了国家监察体制改革的目标：建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。2016年12月，全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），强调了监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。《方案》和《决定》的发布，标志着我国国家监察体制改革已进入试点实施阶段。国家监察体制改革的实施，需要“以法律的形式巩固改革成果，以制度化的约束构建稳固的体制”［1］。2017年11月7日，《国家监察法（草案）》面向社会公开征求意见。建立《国家监察法》是我国国家监察制度构建的关键环节，“国家监察法立法体系有两种模式可供借鉴：一种是《人大常委会监督法》的模式；另一种是《行政监察法》的模式。”［2］无论基于何种模式构建国家监察制度体系，明确制度构建的原则、内容及体系都将是我国国家监察制度立法工作的重要内容。

一、构建国家监察制度的历史实践和现实意义

国家监察制度是指导监察体制改革稳步推进的制度保障，而国家监察体制改革是一项重大的实践过程。基于改革的要求和实践的需要，应当审视构建国家监察制度的历史价值和现实意义。

（一）历史实践：监察制度是国家官吏永葆清正廉明的制度补位

我国古代长期奉行专制主义的政治制度，分类繁多的官僚机构是维系国家治理的重要机制，各司其职的文武百官是实现政府职能的重要工具，国家机器的良善运转，文武百官起着重要的推动作用。因此，如何维持官吏对于国家治理的长效作用，是历朝历代最高统治者所关心的永恒话题。吏治的成功与否不仅关系到国家机关及其工作人员的清正廉明，也关系到国家的兴盛与衰败。“明主治吏不治民”，［3］治吏之关键在于监督，设立完备的监督制度是被历史证明了的有效的治吏之策，构建行之有效的监督制度亦是我国漫长的法制发展史留给当代人的宝贵经验。

我国历代丰富的监察法制，是维护国家统治的重要制度源泉。作为五帝之首的黄帝曾“置左右大监，监于万国”，［4］意在监督天下诸国，而治官之法最早则是出现于夏商时期，战国、秦、汉时期是我国古代监察法制的形成阶段，三国、两晋、南北朝、唐是其发展阶段，宋、元、明、清时期则是其完备阶段。“为治官而须察官，为察官而须法律，监察法制就在这个过程中产生和发展”。［5］所谓察官就是指拥有监督百官权力的监察官，其是政治体制中的特殊群体，赋予其监察权能的法律规范就是监察法制。战国时期设立的御史就具有一定的监察职权，同期也制定了相应的成文法。汉代则突出了 “官吏是治国之要，察吏是治国之本”［6］的监察思想。在我国古代，监察制度对于维护国家统治发挥了重要的作用，“它具有制衡、治官、监督、检察、弹劾、惩戒和教育之效能”，［7］在近代，如《中华民国临时约法》也把监督行政的大权赋予了参议院，这也是整肃吏治的实践尝试。

（二）现实意义：国家监察制度是实现全面依法治国、反腐倡廉的法治保障

全面依法治国开启了我国法治的新时代。法治体系和法治国家的建设，要基于法律规范体系的完备、法治实施体系的高效、法治监督体系的严密、法治保障体系的有力。法律是治国之重器，国家监察制度的构建和完善不仅有利于促进法律规范体系的完备，也有利于法治监督体系的严密。在一定意义上，国家监察制度对全面依法治国的实现起到了保驾护航的作用。对权力的监督，对官吏的监督，是全面依法治国战略的重要组成部分，任何时候都不能忽视对权力和官吏的监督约束。“治国治党治军理政，最需要管住的是权力，最难管住的也是权力”，［8］而《方案》和《决定》的相继发布正是基于对此问题的重视，用更有力、更有针对性、更易于操作的方式加强对权力的制约监督。作为顶层设计的国家监察制度，其构建和完善必将促进对权力更好的监督，也将成为实现全面依法治国战略不可或缺的“拼图”之一。

推进反腐倡廉需要国家监察制度作为重要依托。与监察制度相呼应的是廉政制度，其在古代主要“体现在有关政治政策措施、职官设置及官吏选拔任用制度、官吏管理制度和有关法律制度之中。”［9］在现代国家政治形态下，廉政建设仍然是民主社会发展中的一项重要工程。“用制度管权，就是要把权力关进制度的笼子里”；“用制度治吏，就是要用制度从严管理干部”。［10］反腐倡廉、正风肃纪就是要靠监察制度、廉政制度发挥作用。党的十八大以来，反腐倡廉一直是政治生态文明建设的重要内容，这正是因为“人类进入现代社会以来，无论选择了以何种模式开启现代化的进程，均不得不面对包括现代腐败在内的现代化困境”，［11］而国家监察制度正是破解腐败困局的重要依托之一。

二、构建国家监察制度应遵循的基本原则

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。北京市、山西省、浙江省作为改革试点，要从体制机制和制度建设两个方面先行先试、探索实践。重大改革实践要于法有据，要制度先行，在制度建设方面，最核心的任务是要构建国家监察制度，而国家监察制度是一个整套的制度体系。因此，国家监察制度的构建要稳步推进、循序渐进，应坚持集中统一原则、权威高效原则、全面覆盖原则以及监督制约原则。

（一）坚持集中统一原则

集中统一原则是构建国家监察制度的首要基本原则，集中统一原则指导着监察制度的构建，也指导着监察体制改革的进行。集中统一原则具体体现为以下两个方面：一是国家监察制度的构建要在党的统一领导下进行。《方案》强调，深化国家监察体制改革的目标就是要建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，纪律检查委员会和监察委员会合署办公，监察委员会成为行使国家监察职能的专门机关。监察制度的构建与改革实践要相互适应、相互协调、相互促进，而二者有效衔接的关键就在于要坚持党的统一领导。二是立法机构要集中力量落实相关立法工作。立法是构建国家监察制度的重要部分，立法机构是制度完善、制度创新的责任担当者，立法机构要集中资源、集中力量，从实际出发，从党的十八大以来我国反腐败取得的实效出发，立足于国家监察体制改革面临的新问题、新要求，建立行之有效、科学合理的立法体系。

（二）坚持权威高效原则

坚持权威高效原则，不仅要求监察制度要明确监察委员会所具有的权能和义务，使其在法定权限内能够切实履行监察职能，在合理的权限内对其辖区所有行使公权力的公职人员进行监督，赋予监察委员具体的监察手段，如谈话、查询、勘验、讯问、调取、搜查、扣押、冻结等，也要求监察制度能够与时俱进，符合我国反腐败斗争的新形势，保障党风廉洁建设和反腐败斗争的深入推进，保证风清气正的政治生态文明，为国家监察体制改革扫除制度障碍。在此进程中，永远都会有新问题、新情况的出现，监察制度要能够应对，要不断完善，保持其权威性和适应性。

（三）坚持全面覆盖原则

要实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，扩大监察范围，这在一定程度上要求监察制度的构建需要明确监察对象的范围。此前，党的纪律检查委员会的监督对象只限于具有党员身份的公职人员，而对非党员身份的公职人员则无法定监督权，如《行政监察法》第2条规定：监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。这一规定把监察对象限定在 “国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的范围之内”，这在一定程度上降低了反腐倡廉、打击公职人员犯罪的有效性。对此，有学者认为是“全面覆盖全部国家权力运行机关”，［12］而笔者认为其还是在强调要把监察对象范围扩大，因为机关的责任主体往往还是要具体到公职人员，强调机关的全面覆盖就是强调公职人员的全面覆盖。坚持全面覆盖原则就是要突破《行政监察法》限定的行政机关范围，实现立法机关、行政机关、司法机关的全面覆盖。

（四）坚持监督制约原则

强化对监察委员会自身的监督制约，这是党中央对于防范监察委员会滥用权力的未雨绸缪。在赋予权力之时即强调对权力的监督，可谓明智之举。因此，在构建监察制度时，既要坚持监督制约原则，也要在制度规范上做到对监察委员会的监督制约，具体应做到以下两个方面：一是建立问责机制，做到有权必有责，违法必追究。在当前我国监察体制改革的大背景下，着眼最多的可能是对监察委员会如何赋权的问题，最容易被忽略的可能就是对其自身的监督，“对监察委员会自身的监督制约须足以防止 ‘过犹不及’”，［13］防止“过犹不及”是一种清醒的认识。所以，要制定惩罚性规范，对监察委员会及其工作人员的违法行为要加大惩处力度，赋权和问责同等重要。二是构建权力制约体系，让权力制约权力。权力对权力的制约既要有上级机关对下级机关的监督制约，也要有同级别不同部门之间的相互监督制约，与本级监察委员会同级的人大、政府、司法机关要共同发挥监督制约作用，保证权力的规范运用。

三、国家监察制度内容和体系的构建路径

我国现行反腐败制度主要是由行政监察、纪检反腐、检察反腐三种制度所构成，权力的重叠、职能的分散、效率的低下是现行反腐败制度存在的突出问题。“为因应制度反腐的需要，对现行反腐体制予以整合，构建以监察委员会为基本内核的反腐败体制，实属正当其时。制度建设的核心问题在于立法。”［14］笔者认为，应从宪法，国家监察法，现行部分法律法规以及监察制度的体系化、层次化、配套化四个角度着手构建我国国家监察制度。

（一）由宪法明确国家监察委员会的性质

准确把握国家监察委员会的性质不仅关乎国家监察制度的内容和体系的确定，也关乎国家监察体制改革的有效开展。有学者认为，国家监察委员会是与“一府两院”法律地位平行的机构，要“赋予监察委员会更超然的政治地位，以便发挥更好的反腐监察功效，转变‘一府两院’体制为‘一府一委两院’体制”。［15］也有学者认为，监察委员会应拥有“现代公共权力‘第四权’的监察权”。［16］从《方案》和《决定》来看，《决定》并未涉及国家监察委员会的性质，而《方案》则提出了“国家反腐败工作机构”这一定位，但其仅是象征性的称呼，不能真实、准确地反映出国家监察委员会的权力属性或政治属性，还需进一步从宪法入手予以准确恰当定性。有学者认为：“成立监察委员会不仅涉及修宪，而且在修宪之后还需立法，除了将《行政监察法》改为《国家监察法》外，还应制定《监察委员会组织法》。”［17］从宪法入手，是基于以下三方面的考虑：一是从根本上明确国家监察委员会的性质。二是有利于国家监察制度体系的建立。三是能够解决理论界的纷争。随着国家监察体制改革的不断深入，我国国家的权力架构从某种程度上来说是一种权力的“重新洗牌”，立法权、行政权、司法权之外的“第四权”——监察权应被正名。监察权如何植入现有的三权机构中，如何发挥其积极价值，是今后即将面临的新问题。

（二）制定以国家监察法为核心的监察制度体系

张德江在第十二届全国人大常委会第二十八次会议上的讲话中指出，制定监察法是以习近平同志为核心的党中央确定的重要立法任务。在2017年3月的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中，十二届全国人大常委会已明确将国家监察法的制定提上日程，将行政监察法修改为国家监察法，国家监察法有望在2018年3月的十三届全国人大常委会第一次会议上审议通过。国家监察法既不是基于行政监察法的简单修改而成，也不是在行政监察法的原有框架下增加章节内容，而是对行政监察法的全面革新，其将是一部内容丰富、体系周密的崭新的部门法。

国家监察法的制定要在《方案》和《决定》的指导下稳步进行。《方案》明确强调，要扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。在制定国家监察法的具体操作上，《决定》明确指出在北京市、山西省、浙江省停止适用行政监察法，暂时调整刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的部分条款，检察官法部分条款和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法部分条款，这为国家监察法提供了较为具体的立法指导。除此之外，国家监察法的制定也要遵循宪法和立法法所确立的基本原则，坚持按照法定权限和法定程序，科学立法、民主立法，既要体现人民的意志，也要维护国家的整体利益。

（三）修改或者废除现行部分法律法规

此前，在行政体制中有行政监督，在党的管理体系中有纪委监督，因而就导致了现行反腐败斗争遇到体制上的阻碍，“本质问题在于党的纪律审查和国家法律的衔接障碍，其表现为难以论证‘双规’这一普遍存在的党纪审查手段的合法性”，［18］我们将要推进的监察体制改革不是在为“双规”体制寻求合法性和合理性，而是要从体制本源上解决监察制度的体制问题。修改或者废除现行部分法律法规就是在延续宪法精神，在宪法从根源上明确国家监察委员会的性质之后，现行相关法律法规就要在细枝末节处着手使国家监察委员会的权能配置、权力行使、行使手段等方面合法化，使涉及国家监察委员会的相关内容都要做到于法有据、有法可依。

正如《决定》指出的那样，在其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。监督权、调查权、处置权三大权力集中于国家监察委员会，必然会涉及到现行法律规范对于权力的划分规定，以及关于权力的行使方式、行使程序的规定，权力的集中与再划分，必然要修改或者废除现行部分法律法规。国家监察制度必须保持规范统一，切实指导权力的准确运用。修改或者废除现行部分法律法规使国家监察制度规范统一，应从两个方面来进行：一是实体法，二是程序法。实体法包括行政监察法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、检察院组织法、检察官法，程序法包括刑事诉讼法。除以上举例的部门法之外，其他相关性法律也要根据实际情况适时做出调整。

（四）实现监察制度的体系化、层次化、配套化

国家监察制度应成为一个丰富完整的制度体系。目前，政府监察机关总共分为四级，分别是国务院监察机关、省级政府监察机关、厅级政府监察机关、县级政府监察机关。现行《行政监察法》第7条规定：县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作。《决定》指出要在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，除国务院一级外，行政监察法规定的三级政府监察机关与《决定》指出的三级监察委员会级别一致，这也是在突出监察委员会的层次性，与此相匹配的监察制度也要在制度规范内容上强调层次化。与此同时，国家监察制度要肩负起调整各种关系的责任，如“国家监察机关与监察对象、人民代表机关、党的纪律检查机关、司法机关的关系以及国家机关的内部关系”［19］。

《方案》明确强调，要实施组织和制度创新。从一定意义上讲，改革本身就是一种创新和突破，就是要发展创新原有的体制框架，以期达到适应新形势的目的。无论是组织的创新，还是制度的创新，我们都要从观念上改进，要有敢于突破常规的勇气和富于前瞻性的眼光，所以，我们要用新的立法思维来构建国家监察制度。我国国家监察制度的构建有两种思维方式：一种是以行政机关为中心的机关思维，另一种是更能体现民主意识的程序思维。因此，在构建国家监察制度时，我们要明晰两种思维的关系：“机关思维是程序思维的基础，程序思维是机关思维的补强”，［20］我们应以更能体现民主意识的程序思维来指导制度的构建和立法实践。

总之，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，国家监察体制改革是一次伟大的体制创新，其把对权力的监督、对人的监督、对事的监督推向了一个新的高度，我们期待着这次改革取得丰硕的成果。国家监察制度的构建，不仅充分体现了党的领导，也体现了党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察的相互统一，还体现了依法治国和依规治党的相互统一。北京市、山西省、浙江省三个先行试点地区贯彻中央部署和要求，均已完成省、市、县三级监察委员会组建，改革试点也已经取得一定的成效和经验，这为党的十九大提出的国家监察体制改革试点工作在全国推开做好了前期准备。国家监察体制改革试点工作在全国的推开和国家监察制度的构建，应贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，以党的十九大提出的新要求为导向，紧跟时代发展，贴近时代要求。除此之外，我们在报以期许的同时，也要清醒地认识到肩上的责任，组织创新和制度创新都不是一朝一夕之事，因此应立足实践，实践永远是检验真理的标准，国家监察制度的构建要经得起实践的检验。在如火如荼的改革浪潮中，我们还应清醒地认识到对于新的权力集中者的监督，永远不要忘记“绝对的权力必然导致绝对的腐败”，监督之剑在指向被监督者的同时，也应指向监督者自身。

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