“互联网＋政务”在推进政府治理现代化中面临的困境及对策

□王惠

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

一、“互联网＋政务”在推进政府治理现代化中的作用

在“互联网＋”时代，政府在线服务能力已是衡量一个国家实力和政府执政能力的重要指标，更是一个国家发达与否的重要标志。随着互联网技术的不断提高，“互联网＋政务”作为一种新型治理方式在推进政府治理现代化的实践中发挥着越来越重要的作用。因此，深入挖掘二者之间的互构逻辑，阐明“互联网＋政务”推动政府治理现代化的作用机制，对于优化政府治理，助力实现政府治理现代化，有着十分重要的意义。

（一）“互联网＋政务”优化政府决策机制：由主观决策转向科学决策

随着信息技术的飞速发展，公共管理事务呈现出日益复杂的趋势，单凭一些领导干部的主观认知不可能处理所有棘手的难题，而且其主观片面的判断还会增加决策失误的概率，这就要求政府部门要提高决策的科学性，减少决策失误给社会治理带来的各种风险。在 “互联网＋”时代，增加政府决策的科学性，减少决策失误，势必离不开“互联网＋”智慧决策，而智慧决策来源于对大数据的攫取分析，即用数据说话、依靠数据进行决策。利用互联网、大数据等先进技术来优化决策过程，用智能手段来辅助政府决策，可以改变科层制所带来的信息不对称的状态，使信息传递扁平化，行政效率大幅度提高，进而提升科学决策的水平。在传统的政府治理实践中，一些领导干部往往凭主观意愿和经验办事，随意“拍脑袋”冲动决策、“任性”决策现象时有发生。在“互联网＋”时代，信息传播更加便捷、方式更加开放、范围更加广阔、成本更加低廉，特别是随着政务微博、政务微信等多种新媒体平台的兴起与发展，公众可以在网络舆论平台上平等参与决策、表达诉求。在信息共享平台上，政府通过实时的数据收集、分析、挖掘等渠道逐步建立起准确有效的舆论分析和民意研判体系，实现政府信息发布与公众的有效互动，能够为决策寻找到精准的科学依据，最大限度地减少决策失误，进而实现政府决策的科学化。

（二）“互联网＋政务”完善主体互动机制：由单一管理转向多元管理

在传统政府管理中，主要是政府的单向管理。但在“互联网＋”时代，“互联网＋政务”作为一个全新的信息平台，为政府与多元主体参与公共治理提供了非常便捷的渠道和平台，使公众在政府治理过程中能够主动参与，实现了多元治理主体互动机制的不断创新和完善。这主要体现在两个层面：首先，“互联网＋政务”畅通了政民互动渠道。在传统的政务服务体系下，主要依靠报纸、杂志、电台等传统媒介传递信息，政府在公众诉求接收的时效性与精准度上都存在障碍。但在“互联网＋”时代，企业、公众和社会组织参与治理的信息壁垒和数据垄断格局不断被打破，丰富多元的参与途径使传统刻板的参与变得简捷轻松，社会治理也因此逐步实现了从过去的单一治理模式向多元共治模式的转化。互联网通过即时性、互动性与参与性的web2．0模式，使公众从被动服务者转化为参与创造者，通过多元的社会化平台，公众、政府、企业和社会组织可以便捷地在同一个时间、同一个语境和同一个平台上对政务服务进行讨论、反馈和设计，由此，政府决策的科学性得到了有效提升，政府治理的科学化和现代化得以逐步实现。其次，“互联网＋政务”优化了主体互动模式。在全新的“互联网＋”时代，与传统的单一由政府管理的模式不同，社会治理包含了“多元”与“互动”这样一些新的要素。从“一元”到“多元”，从“单一管理”到“协同治理”，企业、社会组织、公众等多元社会主体的不断涌现，使价值观多元化，问题解决路径多样化，行为方式高效化，区别于传统的治理方式，各社会治理主体具有属于自己的独特优势。在“互联网＋”时代，社会治理情况日益复杂，政府与各治理主体都难以独自完成社会治理任务，必须依靠治理主体之间更广泛的协作，通过互联网平台整合吸纳各治理主体的建议。也就是说，增强各治理主体的民主权利意识和参与治理的主动性和责任感，通过多元治理主体之间的良性互动，能够实现政府与多元治理主体的合作与协同治理。

（三）“互联网＋政务”创新公共服务机制：由供给导向转向需求导向

传统的由政府包揽的单向度、自上而下的公共管理与服务模式已经不能适应新时代多元治理主体对于政府公共服务的多样化和个性化需求，必须消除传统公共服务供给“一元化”模式存在的诸多弊端。在“互联网＋”时代，以需求导向为主的新型公共服务供给模式全面开启，更加优质高效、充满个性化的公共服务正式上线。主要体现在：首先，公共服务主体的角色发生转变。“互联网＋服务”重塑了政府、企业、公众的角色、职能和价值观，使政府从管理者变为平台生态构建者。在传统的政务服务环境中，从政策制定、权力清单出炉、服务事项与办事流程设计到服务申报、办结与反馈，政府在每个环节都充当着“甲方”角色，是规则的设立者和秩序的维护者，其态度和要求直接影响着整个流程的运转。而在“互联网＋”时代，政府从“管理者”转化为平台生态的“构建者”，与公众、企业、社会组织等治理主体共同拟定线上行为规则，平衡各方诉求，促进平台生态良性循环。“互联网＋政务”的全面呈现，使公共服务生态环境充满活力，公共服务的需求定位更加精准，服务资源的配置更加优化，公众获得的公共服务更加优质，由此促进了地区经济的繁荣发展和社会和谐。其次，公共服务方式的精准推送。在“互联网＋”时代，公共服务供给将由“索取”向“推送”转变，这就意味着政府公共服务会更加主动，即政府主动借助于互联网和大数据等高科技手段，感知、预测、定位公众的需求热点来提供公众之所需，使得服务变得智能化。同时，把这些需求按其特点进行更精准的分类，使政府公共服务能够更好地满足公众的需求。互联网将公众也就是用户一方与政府提供的公共服务进行数字强链接，能够提高政务的质量和效率，实现政府公共服务的现代化。

（四）“互联网＋政务”重构社会信任机制：由信任缺位转向无缝隙沟通

伴随着社会转型的加速和信息社会的到来，受多元社会因素的影响，社会诚信受到了挑战，这种挑战打破了原有的信任生态平衡，产生了信任危机。具体体现在政府治理上，其被称为“公信力陷阱”，即在日益增多的社会群体性冲突事件中，公众习惯性地倾向于与自己身份一致、被视为弱势的群体，而对于所谓“强势”的政府则持有怀疑的态度，呈现一边倒的态势。这就严重影响了政府的形象，损害了政府的公信力。

“互联网＋政务”的出现和蓬勃发展在一定程度上缓解了社会上存在的信任危机，并成为移动互联网时代政府服务社会的新渠道和新平台。服务型政府的功能定位使得政府为公众服务成为核心理念。通过“互联网＋政务”的以人为本职能定位，提升了政府在社会中所扮演角色的可信度，增加了公众的信赖感，由此形成了社会信任。比如：作为“互联网＋政务”的新兴载体——政务微信，就是采用熟人圈子这一信息传播模式，因为熟人之间互相转发的信息内容往往会被认为更加真实，同样也会增加用户的亲密感和信任感，利用该模式可以助推政府实现社会治理目标。“互联网＋政务”不仅可以提升信息公开的质量和水平，也可以通过这个信息化平台收集民意、听政于民。公众可以利用“互联网＋政务”的互动服务功能，把自己的意见和需求及时有效地反馈给相关部门，相关部门在得知公众的意见和建议后，及时地给予回应或作出科学决策。而普通公众参与到政策的制定中来，拓宽了公众参与的渠道，增强了政府与公众相互之间的信任，在很大程度上实现了二者的零距离无缝隙沟通，尤其是当负面舆论和不实谣言大量涌来时，政府可以率先通过这个信息平台发出声音，使得行政信息更加公开透明。通过“指尖上的对话”增强政民之间的互动和互信，提升政府公信力及其治理成效，降低治理风险，打造政民“强关系”，其最终目的是建立政民互信机制。

二、“互联网＋政务”在推进政府治理现代化中面临的现实困境

“互联网＋政务”作为一种全新的治理模式，在推动社会治理创新中所起的作用不容小觑。然而，“互联网＋政务”在我国刚刚起步，“互联网＋政务”在推进政府治理现代化实践中面临的诸多困境制约着其向更加成熟完善的方向发展，进而阻碍了政府治理现代化的进程。

（一）“互联网＋政务”推进政府治理现代化的思维转换困境

技术创新倒逼政府执政思维的转变，智慧政务的发展是未来的大趋势，迫切需要政府部门改变传统的管理思维方式，跟上“互联网＋”时代的步伐。首先，领导思维向服务思维转换的困境。“互联网＋政务”的发展最终是政务服务思维的转变，而政府机构和互联网代表的是两种不同的思维方式，在“互联网＋”时代，最被推崇的是 “用户至上” 思维。“严肃”“刻板”“规矩”“流程”历来被看作是政府管理的代名词，因为政府管理需要一套严格规范的流程来保障其运行秩序的完整与安全，这种内在要求的本质在某种程度上说就是领导思维，也正是受其影响，以往政府的服务意识比较淡薄，缺乏用户体验与反馈，而且服务平台供给与设计既不合理也不完善，服务内容与公众需求无法实现有效匹配。“互联网＋”时代需要的恰恰就是“用户至上”的服务型思维。其要求政务服务要注重用户体验和用户需求，以服务为重点，寓管理于服务之中。然而，在一些政府部门仍然存在传统的权力型领导思维，缺乏服务型思维，一些政务服务平台没有真正起到服务公众的作用，有些还流于形式；一些政务媒体没有真正地进行维护和运营，更缺乏专业的团队和技术开发管理，相关的管理和保障机制也不完善，背离了“互联网＋政务”服务的初衷，没有发挥其在政府治理创新中的重要作用。其次，经验思维向数据思维转换的困境。传统的政府管理更多地是模糊的经验思维，导致决策粗放、行政主观。传统思维多是感性思维，做事多凭经验、直觉，不注重逻辑和实证；对事物的判断“重定性、轻定量”。在政府治理中，这种思维会直接影响到治理的科学性和精准性。随着“互联网＋”大数据的不断深入发展，数据作为一种重要的生产要素将广泛存在并渗透到社会生活和政府管理的各个领域。“数据治国”的理念将会成为一种全新的治理理念，数据思维将使政府治理更加科学精准。对于数据的挖掘和运用不仅意味着政府决策和服务水平的提高，更意味着一种新的生产力的开发和利用。对于数据的重视，将使政府治理的定位和服务更加精准。因此，要转变治理理念，形成“大数据思维”，培养收集数据的意识，养成使用数据的习惯，力争形成“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的行政文化氛围。

（二）“互联网＋政务”推进政府治理现代化的信息共享困境

大数据是政府信息化建设的重要组成部分，而其中各个部门数据资源的协同共享和业务系统互联互通是关键和难点。政府的各个职能部门虽已经过长期的信息化建设，然而，其拥有的各具特色的信息管理和电子政务业务系统，受“数据小农意识”传统观念的制约和部门利益的诱惑，在电子政务建设过程中往往是各自为政，如标准规范制定带有部门色彩，业务内容范围单调重复，在新技术应用的选择上带有局限性，仅仅考虑本部门内部的业务需求，等等。结果导致信息共享存在两大主要问题：一是“信息孤岛”的困境。在传统管理模式下，政府提供的管理服务大多局限于某一个领域，条块分割现象比较严重，而“互联网＋”大数据对政务信息的透明、公开、共享提出了新要求。目前，政府部门基本都建成了比较完备的信息化平台，但在具体实践中，政府数据开放、共享方面远远没有达到预期水准。特别是因数据信息条块分割导致“信息孤岛”困境的存在，各政府部门之间的信息相互孤立，既不共享，也不互换，如同一个个“信息孤岛”，缺少跨部门的共享整合。除此之外，数据平台建设也缺乏统一的标准，如现存数据记录不够规范的原因就在于没有统一的标准，每一个部门都有自己的数据规范，进而出现了即使同一个行业数据信息却各不相同的情况。这种信息壁垒的存在，使政府的管理成本大幅增加。二是数据垄断的困境。一些数据资源丰富的政府部门以公共安全为由不愿意共享信息和数据，背离了“互联网＋”开放、连接、共享的理念，浪费了数据资源，导致信息资源配置不合理；阻碍了社会治理、民生服务等领域的创新，严重影响了政府治理的效率和质量。从本质上来说，数据信息应该处在一个共享、开放的互联网数据池中，是一种公共资源。数据的占有者能否平等地交换数据，在数据信息公开的同时如何与知识产权保护更好地结合，直接影响到政府治理能力现代化的全面实现。随着“互联网＋”大数据的深度应用，推进电子政务建设对政府各层级、各职能部门掌握的大量数据的整合、信息共享提出了更高要求，而大数据的核心在于挖掘数据中蕴藏的潜在价值，通过一个个数据库的联动，实现大规模、大范围的数据和信息共享。条块分割、各自为政形成的信息壁垒只能使互联互通、信息资源共享步履维艰，成为制约未来政府治理现代化的瓶颈。

（三）“互联网＋政务”推进政府治理现代化的信息安全困境

大数据对于国家、社会、企业和每个人都越来越重要，它在带给我们各种便利的同时，也使社会面临着诸多安全威胁。《大数据贵阳宣言》指出：“网络信息安全形势异常严峻，黑客攻击、网络病毒等威胁着数据资产安全，个人数据隐私侵犯时有发生，大数据安全保障愈加重要。”［1］“互联网＋”大数据渗透在经济社会的各个领域，由此带来的信息安全问题更令人担忧。首先，来自于数据安全的威胁。从国家层面来看，数据作为重要的战略资源，无论是从个人角度还是从国家角度来考量，都要强化“数据主权”意识。随着《国务院关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》的实施，社会各个领域对于大数据和信息资源的依赖性在逐渐增强，各种新技术应用的不断叠加使各个领域的数据信息形成了巨大的集合体。在社会治理网络信息化程度日益加深的当下，社会治理主体不论是发展经济还是提供社会管理服务，都越来越依赖互联网信息系统。习近平在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上的讲话强调了 “互联网＋”大数据时代信息安全的重要战略地位，指出：“没有网络安全，就没有国家安全。”其次，个人隐私保护更加艰难。除了国家安全层面，个人信息安全问题同样也面临很大威胁。“互联网＋”大数据时代，电子设备在互联网上的任何一个操作都会被清晰地记录下来，个人信息泄露的风险率大幅增加。个人隐私信息包括名下资产、出行记录以及各大银行存款记录甚至手机实时定位，手机通话记录等都能收集到。在 “互联网＋”大数据的信息收集与数据发掘能力面前，个人隐私保护更加艰难，而由信息安全威胁带来的社会问题，使得政府治理面临着前所未有的挑战。

三、“互联网＋政务”推进政府治理现代化的对策

“互联网＋政务”致力于政府治理现代化的美好愿景，通过强化责任意识、优化政府职能、创新技术应用，有利于构建“三位一体”的 “互联网＋政务”发展行动框架，进而构建阳光、协同、服务、智慧的现代化政府治理体系。

（一）以“互联网＋政务”强化责任意识，构建阳光型政府

随着“互联网＋”时代的到来，建设“阳光型政府”，就是政府要公开透明地行使权力，“留痕”已成为“互联网＋”时代政府治理的重要特征，对权力起到了约束和监督的作用。“互联网＋政务”就是要晒出政府的权力和责任清单，有效地减少权力寻租的空间，减少权力腐败，使政府承担其必须承担的责任。“互联网＋政务”就是让政府强化责任意识，政务信息必须公开透明，公共决策必须维护公众的合法权益，努力提高公众参与度，政策执行的过程和结果必须让公众知晓。政府组织程序由封闭走向透明，政府信息由封闭走向公开，打破信息封锁和信息垄断局面。解决传统管理中的信息不对称问题，政府行使的权力要阳光透明，政府的责任定位和担当更加明确。

从世界范围来看，开放透明的责任化治理已经成为衡量政府治理现代化的一个重要指标。美国就开放透明政府建设进行了一系列的探索和实践。2009年1月21日，时任美国总统奥巴马在他履职首日签署的第一份总统备忘案——《透明与开放式政府》中就提出了开放式政府计划的战略构想，其核心就是透明、参与和协作这三大主题。试图利用互联网信息技术来增强政府透明性，积极推动公众参与政府治理，努力实现政府和非政府组织的成功合作。在这份总统备忘案中，鼓励各政府部门依托社交媒体的优势，增加部门之间的合作协调，提高公共政策的透明度，大力鼓励公民参与到政府的决策过程中，为政府治理献言献策。“互联网＋”大数据时代的到来为我国政府向开放透明的阳光型政府转型奠定了基础。在“互联网＋”大数据时代，信息来源多样化为推进政府治理的开放透明提供了可能。丰富多样的数据形式和数据源层出不穷，大大增加了治理过程中暗箱操作的成本和难度，构建透明公开的阳光型政府已成为必然。

（二）以“互联网＋政务”优化政府职能，构建服务型政府

传统的政府管理过于强调行政职能，弱化和忽视了社会服务职能，造成政府职能的诸多失位、越位和错位。“互联网＋政务”正是利用互联网和大数据精确地掌握公众的服务需求，让数据多跑路，让群众少跑腿，在提高政府工作效率的同时为公众提供最优质的服务。

随着互联网的出现，公众对于政府的管理和服务有了新的需求和期待，因此，实现政府治理现代化，就必须建立服务型政府。首先，创新政务服务模式。建设服务型政府的重中之重是实现传统服务模式的转型升级。全新的政务服务模式要实现主体角色的转换，即在“互联网＋”背景下，从政府主体转为用户主体，以“用户思维”去思考如何让用户更加高效便捷地获取服务，更加积极主动地参与服务，更加心悦诚服地接受服务；以“用户需求”为视角，考量“一站式”获取服务是否能让用户感到满意，“无缝化”参与服务是否能调动用户的主动性，“个性化”定制服务是否能让用户心悦诚服。同时，还要规范和完善政府服务的反馈和评价机制，从“卖方优势”转变为“买方优势”，形成线上和线下服务一体化的新型政府服务模式，通过互联网思维与服务方式的接入，使政府的在线服务更加开放、透明和高效，最终助力构建服务型政府。其次，建立服务型政府要坚持以人为本。将实现公众利益最大化作为政府的终极价值追求，完成从“管理者”向“服务者”的角色转换，破除传统的“官本位”思想，打破原来的行政权力惯性思维，转变工作作风，增强为人民服务意识，提升公众的获得感和满足感。再次，优化政府职能要明确权力边界。理顺政府、市场、社会这三者之间的关系，厘清各自的职责和功能定位。打破政府对资源配置的垄断局面，做到公平、公正地管理、规范、监督市场行为，真正发挥为市场失灵行为纠错的作用，这也是对现代服务型政府的要求。传统政府管理模式下存在着宏观调控不力、微观经济干预过多，市场监管缺位、公共服务能力薄弱等问题。在“互联网＋”时代，全新思维和技术手段为保障政府准确把握社会、市场与用户需求提供了很好的契机和条件，也为最终走向现代服务型政府提供了强大动力。

（三）以“互联网＋政务”驱动技术创新，构建智慧型政府

技术进步是实现政府治理创新的主导因素和重要动力，技术进步可以全方位实现政府治理范式创新。依托“互联网＋”大数据等高科技手段能够加快完成政府治理的智慧化转型。“互联网＋”大数据驱动下的智慧型政府包含以下两个层面：

⒈技术创新驱动治理精准高效。历史学家黄仁宇先生曾经说过：中国的落后，根源之一正是缺乏以数据为基础的精确管理，而未来中国的进步也有赖于建立这种精确的管理体系。［2］随着网络社会的不断形成与发展，社会形态也在发生转变，这就要求政府治理模式进行相应的变革，“精准高效”则是未来政府治理要实现的终极目标。“互联网＋”大数据时代的高科技赋予了政府治理对某项事物进行深度挖掘和多维分析的能力，进而推动政府治理由传统的粗放型管理向精细化治理的转变。精细化治理的基本要求就是 “把复杂事情简单化”“简单的事情流程化”“流程的事情定量化”“定量的事情信息化”。精细化治理在政府治理中的体现就是通过信息技术手段最大程度地降低政府治理成本，简化流程，用最直接高效的方式有效提升治理质量，充分依托“互联网＋”大数据所带来的线上数据化优势，利用大数据挖掘和分析技术，对不同人群提供精细化的服务和管理，进而实现社会治理的精准化。

⒉技术创新驱动治理协同共享。在 “互联网＋”大数据时代，海量多样的数据成为可供所有治理主体使用的公共产品。因此，实现治理大数据的完全共享，有助于各政府部门之间的协同与合作，建立系统高效的协同化治理机制。首先，建设统一集中的政府云服务平台，促进业务协同和信息共享。加快建设统一的政府云平台，从根本上解决“信息孤岛”问题。统一集中的云平台是一站式服务的智慧政务服务平台，其应该覆盖政府所有权力事项与服务，这个平台的核心在于对零散数据资源的整合、各种业务的协同及数据信息的自由共享。这个平台是依靠互联网高科技手段而建成的信息资源共享交换平台，用以实现政府公共服务的协同共享，让庞大的公共数据信息资源在这个平台高效智能地运转，最终助力实现政府治理的智慧化。其次，加速推进政府数据开放，实现数据共享。在政务信息化发展和建设过程中，我国积累的丰富的数据信息资源带有碎片化、分散性的特征，必须深度开发其应用的价值，即将其纳入政府的开放平台，盘活这些数据资源，使其产生巨大的数据红利。为此，政府应建立健全大数据采集、存储、分析、挖掘机制，挖掘政府数据信息的附加价值，以辅助政府决策及在各个不同领域的应用与发展，实现政务信息资源的优化配置，降低行政管理成本，提升政府治理的质量和效率，加速推进建设智慧型政府的进程。

［1］董伟．大数据时代地方政府治理—以北京市朝阳区为例［M］．人民日报出版社，2016．122．

［2］涂子沛．大数据［M］．广西师范大学出版社，2015．331．