我国智库发展特点

◎李凌

改革开放40年来，我国在经济、政治、文化、社会和生态建设等各个方面取得了长足进步，对世界经济增长贡献率超过30%，在全球治理中发挥的作用日益凸显。在这些成绩取得的背后，蕴藏着中国智库的崛起与成长。随着改革开放的日益深化和共治理念的深入人心，智库的资政模式正在由过去的以内参模式为主，逐步走向以政智互动模式为主，标志着我国智库的思想市场主体地位正在形成，也锻造了我国智库有别于欧美智库的发展特点与趋势，智库建设的中国特色、中国风格和中国气派正在形成。从新时代面临的主要任务看，中国特色新型智库建设要紧紧围绕中共十九大提出的社会主要矛盾和“两个阶段”目标，树立“以人民为中心”的核心理念，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供智力支撑。

我国智库的发展历程

我国现代意义上的智库发展可谓不忘初心，与改革开放同步，呈现出波浪式轮动发展态势，大致可划分为五个阶段。

1.从改革开放初期到中共十三大召开

现代智库功能初步建立，党政军智库和社科院得到迅速发展，标志性事件是1977年中国社会科学院成立和1980年国务院发展研究中心成立。在“解放思想、实事求是”精神的指引下，知识有了用武之地，专家群体为改革开放和社会主义建设提供了源源不断的智力支持。1986年8月15日，《人民日报》头版头条刊发万里同志的《在全国软科学研究工作座谈会上的讲话》，提出要实现决策的民主化、科学化和制度化，标志着我国知识界与决策咨询事业迎来了发展的春天。

2.从中共十三大到邓小平南巡讲话之后

体制外智库脱胎于体制内，得到快速发展，标志性事件是我国最早的一批社会智库相继成立，影响力比较大的有综合开发研究院（中国·深圳）（CDI）、中国经济体制改革研究会、中国国际公共关系协会（CIPRA）、中国（海南）改革发展研究院以及零点研究咨询集团等。20世纪80年代末，一些从事决策咨询事业的研究人员纷纷从体制内走出来，1992年邓小平南巡讲话扫除了思想领域的禁锢，智库建设由此开启了体制内外齐头并进的新局面，也更富有活力。

3.从中共十四届三中全会到十六大召开

高校的理论工作者加入决策咨询研究队伍，倡导理论与实践相结合，标志性事件是以北京大学中国经济研究中心、清华大学国情研究中心为代表的大学智库蓬勃兴起。随着社会主义市场经济体制的确立，对政策制定者提出了新的要求，智库需要拓宽原有的研究领域，从国际关系、军事外交和科技安全等宏大叙事主题，转向体制转轨中产生的各类问题，特别是与百姓生活密切相关的公共政策问题，如失业、医疗、养老和教育等。高校理论工作者加入决策咨询研究队伍，丰富了体制内智库研究的层次性和专业性，激发了各类观点的碰撞，也使知识分子的个体发展与国家前途命运联系得更为紧密。

4.从中共十六大到十八大召开前夕

政智沟通方式开始出现实质性变化，决策咨询体制的组织化、规范化建设提速，标志性事件是上海等多地相继成立了决策咨询委员会，统率地方智库建设，从制度建设层面确保智库专家介入公共政策制定。在这一时期，一方面，党政军智库的研究力量配备有所提升，中央高层的重视也加强了各类科研院所转型智库或承载智库功能的决心。另一方面，国际关系、能源安全领域的政策咨询会成为惯例；邀请各领域的智库专家就某个专题举办集体学习，成为中央政治局的常态化活动。

5.中共十八大以来

面对社会经济转型期涌现的海量公共政策问题，传统体制内智库运行效率不高的弊端逐步显现，新型智库需要探索包括顶层设计与基础实践等在内的一系列创新发展路径。标志性事件是党的十八届三中全会明确提出中国特色新型智库的22字发展方针，即“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，至此，“智库”真正走入公众视线。一方面，新一轮智库发展蓄势待发，改革进程、政策需求、公众参与、媒体推动、国际合作与世界形势的变化以及智库组织形态与运行规则的改变，孕育着智库发展与功能演化的强大发展动力；另一方面，形成了专业风格迥异以及专家介入方式多元的政智互动新模式，决策咨询的科学化、民主化、法治化水平不断提升，推动国家治理能力的现代化进程。

中国特色新型智库的内涵与特点

从中国智库“由幕后走向台前”的发展历程看，智库主要是指以战略问题和公共政策为研究对象，以公共利益为研究导向，以服务党和政府科学民主依法决策为研究目标，以社会责任为研究准则的专业研究机构。中国特色新型智库是国家治理体系的重要组成部分，致力于为公共政策、公共利益提供决策咨询服务，也是密切联系我国大学、研究机构与政府决策部门的纽带与桥梁，深刻地影响着我国公共政策的形成与制定，是国家软实力的重要组成部分，承担着提升国家治理能力现代化的重要使命。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，要求党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，旨在形成定位清晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。

1.特色

内化在“以人民为中心”的办库理念，外化为特定历史与国情条件下的智库发展格局与功能。目前，我国已经初步形成以党政军智库、社科院智库、高校智库和社会智库为主的板块格局，呈现体制内智库与体制外智库互相补充、共同发展的特色。智库集聚各方有识之士，从不同视角对公共问题提出治理建议并引导公民参与，为国家治理提供集体理性，这是现阶段中国智库的重要使命。为了实现这一使命，中国智库还创造性地发展出一些符合我国国情的功能机制，包括具有中国特色的智库人才与决策部门人员之间的“旋转门”机制等，在“弥合知识与政策之间鸿沟”的同时，发挥着“资政”“启智”“制衡”“聚才”“强国”等作用与功能。

2.新型

“新型”不仅是指智库的研究方法、工具和手段要更加专业、更加科学，因为科学制策是科学执政的必要前提，更重要的是要处理好智库与决策层之间的关系。目前，我国智库的多元化发展，有助于摆脱以往“行政体制对政策过程的垄断”，避免智库为政策做脚注的“迎合化”倾向。另外，我国智库的“独立性”，不能简单等同于西方智库的“独立性”，独立性的核心要义不是财务独立，而是思想独立。简而言之，就是不受外界干扰，包括权力和利益的干扰；不带着先验结论，去探究待解问题的本源。因此，新型智库是从事原创性知识生产的组织，与政府之间绝非依附顺从的关系，而是相互依赖、相互平衡、相互促进的新型伙伴关系。从这个意义上讲，加强中国特色新型智库建设，有助于推进决策体制的民主化与科学化进程。

我国智库体系的圈层结构

影响力是智库的生命线和价值所在。智库的影响力具有多维度特点，一般体现为决策影响力、学术影响力、社会影响力与国际影响力四个方面，与社会结构存在着一定的对应关系。其中，决策影响力是核心，学术影响力、社会影响力和国际影响力在外围。智库以直接或间接的方式将影响力作用于政策过程的参与者，贯穿政策过程始末。这意味着在既定社会制度安排下，智库可以结合自身优势，主动地策略性选择不同影响力的智库运行空间。改革开放40年特别是最近10年，我国智库的不同运行策略，形成了围绕权力中心而延展出来的圈层结构。

1.党政军直属的政策研究机构处于内圈层

它们与决策者之间保持着天然密切的联系，而且这种联系往往具有一定的组织保障，甚至能确保其直接参与政策决策。同决策部门类似，这类研究机构会定期发布决策需求信息，通过项目招标、直接委托及课题合作等方式，引导其他智库开展政策研究、决策评估和政策解读等工作。从组织属性看，内圈层智库的研究人员通常属于公务员或参公编制；智库本身及内属部门都具有一定的行政级别，这在一定程度上决定着智库占有社会资源的多寡。

2.社科院、科学院等科研院所智库处于中圈层

它们与决策者之间的距离不及内圈层近，但仍较为通畅。中圈层智库的主要任务是科学研究及成果转化，即围绕经济社会发展中的重大现实问题开展国情调研，并将科研成果转化为决策咨询服务。从组织属性看，中圈层智库的从业人员一般属于事业编制，按工作绩效获取相应的报酬，智库本身及内属部门也有一定的行政级别，但行政级别对社会资源的掌控力相对淡化。

3.高校智库处于外圈层

它们与决策者之间若即若离，甚至缺乏必要的“智政通道”，但由社会资金赞助的高校智库不在此列。高校智库的取胜之道在于，紧密依托高校资源，包括资深专家、年轻教师、专题数据库和实验室、全球性和区域性的研究基地，以及广泛的海外联系等，开展决策咨询研究。从组织属性看，高校智库自成体系，以项目制居多，人员配备具有一定的灵活性，资源配置权利大多集中于首席专家。

4.一些处于快速成长期的社会智库非均匀地分布在各圈层

这类智库个体差异性较大，是对体制内智库的有益补充，在活跃思想市场方面，发挥着重要的“鲶鱼效应”。

总体而言，智库比较看重决策者的态度，脱不开传统文化的影响。大部分体制内智库仍然保留着在体制内通过各种渠道向决策者递送专报、简报等文件的传统做法，以期引起决策者的关注、圈阅或批示，从而将自己的政策主张施加于治策过程。可见，越是重要的体制内智库，对外可能越是三缄其口。这种情况也许意味着，上述几个影响力之间（如决策影响力与社会影响力）有时是鱼与熊掌难以兼顾的，这与欧美智库的运行规律大相径庭，欧美智库极其看重自身的社会价值，因为社会影响力的变化将直接影响其经费的可得性与发展的可持续性。实际上，在政智关系的增量层面，新的对话模式正在开启，既有“自上而下”的课题委托，也有“自下而上”的资政建言，而且决策者与智库专家直面交流的频次也日渐增加。如2016年7月8日习近平总书记主持召开的经济形势专家座谈会，就邀请了国家金融与发展实验室、中国经济体制改革研究会国民经济研究所、国务院发展研究中心、上海社会科学院等智库专家，分别就宏观经济运行与趋势判断、供给侧结构性改革、东北经济振兴与国企改革等问题开展专家咨询和建议。为此，我国智库的资政模式正在由过去的以内参模式为主，逐步走向以政智互动模式为主，智库的思想市场主体地位正在形成，其发展路径与特点与欧美智库可谓截然不同。

我国智库发展趋势展望

新的历史方位下，中国与世界的关系正在发生深刻调整，我国社会的主要矛盾也在发生着转化。这些全局性历史性的变化，对党和国家工作提出了许多新要求，也对建设中国特色、中国风格和中国气派的新型智库提出了新期盼，同时也意味着中国的智库发展迎来了新机遇。

1.更多关注民生问题使得智库研究议题愈发宽泛

中共十九大高屋建瓴地提出了“两个阶段”“两步走”的战略安排，同时也指出我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一转变意味着，人民美好生活需要不仅包括物质文化生活方面的更高要求，而且还包括在民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面的新要求。其中，幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等一系列民生问题被摆在了发展战略的重要位置。可以预见，智库未来的发展，应当与时代发展趋势同步，更多地关注社会民生问题，以人民为中心，化解民生之忧，而不仅限于传统的国际关系和经济增长领域。

2.秉持专业精神积极开展公共政策的第三方评估

公共政策的第三方评估是国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要组成部分。党的十八大以来，政策评估越来越受到中央和各级地方政府的重视，评估的能力和水平往往也反映了智库的资政能力和水平。从我国智库的发展趋势看，一是为了减少利益相关，吸引越来越多的社会智库和外圈层的智库，或者内圈层、中圈层和外圈层的智库共同参与到对公共政策的评估中来，协同发挥各自评估优势；二是政策评估的理念更加开放化、民主化，兼顾各方利益，寻找最大公约数；政策评估的方法更加专业化、科学化，体现智库的全局性、前瞻性和战略性；三是政策评估与政策研究的结合，“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，理论创新将更多地为解决实际问题提供方案。

3.资政研究与理论研究融合发展的趋势逐步显现

在“数据为王”的新时代，越来越多的智库将依托自主研发的数据库和模型库，对研究议题和发展战略开展决策咨询研究。从实践中发现并切入重大理论研究，实现理论创新。同时，用新的理论进一步指导智库实践，依托新理论、新视角、新方法，持续提升决策咨询服务质量。如今，大量智库正在采用并逐渐完善电话调查、问卷调查和大数据分析的方法，定量评估的方法，协调会与听证会的方法，田野调查与实地调研的方法，策略学和博弈论的方法，沙盘推演的方法等。

4.“小机构、大网络”是未来智库运行的主流方式

智库与智库的竞争说到底是人才的竞争。体制外智库灵活的用人机制会倒逼体制内智库尽快改变目前诸多“见物不见人”的智库管理制度。与此同时，只有充分借助于新媒体、新科技、社交网络与“云”的力量，智库才有望提升和延展思想传播的能力及效果。借助互联网技术，智库将以更加智能、实时与交互的形式存在，人工智能等新科技将对智库进行从形态到内容的改造。我国智库将跟上和适应这些新变化，科技也或将智库的能力与影响力带入新境界。

5.智库将成为国家治理体系的重要组成部分

加强中国特色新型智库建设，本质上是在建构一种公民参与、共商共议的社会秩序。智库被赋予承担这一社会职能的使命，把专业知识带入公共政策的制定，为科学决策提供“自下而上”的咨询与参考，从而决定了智库发展从内参模式走向政智互动模式的必然性。这一社会建构过程，需要在互动中形成规则、增进认知、获取进展。互动以语言、文字、活动所承载的社会历史文化为媒介，以平等交流、沟通和协商为基本形式，以主体间的理解和共建为基础。为此，加强中国特色新型智库建设，充分满足了协商民主和国家共治的需求。同时，国家共治体系的相关举措也将有助于推进政府职能转型，增加公共决策的透明度与公信力，如有限度地公开决策信息、按程序制定公共政策等。