政府网站集约化建设探析

◎华纯皓

从一般意义上讲集约化的“集”就是指集中,集合人力、物力、财力、管理等生产要素,进行统一配置,集约化的“约”是指在集中、统一配置生产要素的过程中,以节俭、约束、高效为价值取向,从而达到降低成本、高效管理。集约化政府门户网站是指基于顶层设计的，技术统一，功能统一，结构统一，资源向上归集的一站式、面向多服务对象、多渠道（PC端网站、移动客户端、微博、微信、触摸屏等）、多层级、多部门政府门户网站集群平台，由多个构建在同一数据体系下的门户网站群构成。

一、政府网站集约化建设成为大势所趋

（一）政府网站数量臃肿、制度散乱、职责不清的现状亟待改变。

2015年前，全国各级政府网站达8万余家，网站设立随意、运行制度不规范、职责不清、信息碎片化现象严重。不仅导致政府网站数量的臃肿、资源及维护成本的浪费，而且极大影响了政府网站的整体形象。

2017年6月，国务院办公厅正式印发《政府网站发展指引》，对政府网站如何开办、运行提出一系列标准和要求。其基本原则是“集约化”。《指引》提出，通过整合部分“僵尸”政府网站，优化技术、资金、人员配置，避免重复建设，形成协同联动、规范高效的政府网站集群。

通过“关、停、并、转”等一系列整改，截至2018年6月1日，全国在运行政府网站减少至22206家，较2015年8月84094家政府网站相比，降幅约73.59%。其中，县级以下政府网站数量锐减，从2015年的52838家精简至今年二季度的1183家。市级部门政府网站从21835家降至13614家，数量几近减半。与此同时，政府网站质量不断提升，全国政府网站抽查合格率从2016年第一季度的81.5%提升到2018年二季度的97%，同比提高超过15个百分点。这正是集约化建设取得的成果之一。

（二）集约化建设可以提高网站技术水平、安全防范水平和资源利用率。

从功能的角度看，很多基层网站技术水平不够，服务功能薄弱，无法承载新时期政府网站的定位，必须向上集约。从安全的角度看，基层网站的安全防范水平低，无法防御互联网攻击，特别是有组织、有预谋的攻击。从资源共享的角度看，分散建设必然导致“数据烟囱”和“信息孤岛”，集约化以后，则可以实现互联互通。从节约投资的角度看，又可以避免重复建设，提高财政投资效率。

二、推进“集约化”发展进程的方式

纵观国际国内，集约化已是大势所趋。从国际范围来看，发达国家政府网站、域名数量明显减少，政府每年投入的经费规模随之下降，“IT集成+标准规范”是集约化建设的主要模式。政府通过制定相应的政策及管理体制，对网站绩效给予评估，充分发挥云平台的服务功能，其电子政府水平不断提高。从国内范围来看，政府网站集约化基本形成两种集中模式，一是全省统一集约建设，二是分层级集约建设。集约化建设不仅搭建起政府与群众联系更加密切的桥梁，更为服务型政府的构建开辟了新的路径。

在笔者看来，政务网站的集约化建设应围绕“互联网+”的概念，加强政务数据整合共享，推动政务数据资源建设由分散、独立向集中、互通转变，以此实现政府综合监管和公共服务水平的提高。政 府网站集约化建设的重点，在于如何精简网站数量、如何整合网站建立集群、如何保证网络安全、如何提供优质便捷的信息服务、如何发挥群众的监督作用。

一是搭建兼容平台。政务网即要面向公众、又要面向各单位各部门，服务对象更多，服务内容更全面，要求门户网站在各种应用集成上真正做到无缝对接。需要为公众提供多渠道（网站、微博、微信）的访问方式。网站群内容管理平台应与微博、微信等移动终端发布工具打通，实现统一平台的多渠道发布。

二是明确站内分级。将地方性网站按照省、市（区）、县的级别建立门户网站，按照辖区进行横向统一、纵向联通的方式，建立金字塔式分级管理模式。横向统一，就是一级政府将本级管理的所有部门网站进行合并，建立政府门户网站，实现一网通。各单位职能和各项具体工作通过网站的板块设立实现细分。纵向联通，就是通过跳转连接等方式，搭建各部门网站的垂直联通途径。最终实现政府网站的集群化和唯一化发展。

三是加强集中管理。建立部门联合推进机制，明确专门工作机构，制定相关标准，做好与政务网站平台的对接迁移和信息共享工作;建立科学的组织管理体系。建立统一的电子政务建设归口管理机制，明确管理层、运行维护保障层和资源层职能。组建管控机构，对今后网站拟建项目进行严格评审，科学编制项目建设方案。

四是确保政务安全。按照保密和安全的需要，制定政府网站的服务器管理和日常维护等工作的管理制度，明确各单位各机构的具体分工，并由特定人员负责网站的安全和维护事宜。取消各种网站代理和中间运营，采取统一管理，确保网络安全。各单位、各级政府，根据工作分工，相关人员按照不同的身份，划定不同用户的保密层级，明确安全权限，对其职权内的板块进行管理维护。

五是完善群众监督。群众是政府网站建设的直接受益者，网站建设好不好，最终是群众说了算。因此，网站建设中要有一套行之有效的监督反馈机制，对网站运行中出现的问题及时反馈，及时处理，不断督促网站服务水平的提高。

三、国内外政府网站“集约化”发展分析

（一）国外政府网站“集约化”建设情况

电子政务领先国家已经持续开展政府网站集约化建设工作近10年，其中英国和美国在政府网站集约化建设工作方面具有典型代表性。英国政府采取的是统一集约建设，即新建“一网+一技术平台”，通过持续不断实施政府网站 “关停并转”工作，实现网站的集约化建设。美国政府采取的是“IT集成+标准规范”模式 ，即通过IT集成，各行政主管部门发布相关的网站建设、运维等标的集成方式，采用技术驱动政府网站集约。英国与美国的政府网站集约化总体以提升改善政府服务、节约政府预算为目标，通过基础设施和信息资源的共享和再利用，实现对政府而言的成本降低和风险减少、对用户而言的时间节约和效率提高。

从建设形式来看，大多数国家都采取了“IT集成+标准规范”的形式，少数国家采用高度集中的形式。从建设措施来看，一是制定国家政策，通过行政命令来推进政府网站集约化建设；二是建立配套的管理体制，如英国建立了新的“数字领导”（digital leader）管理体制，美国建立了比较完备的CIO制度，由专门机构牵头集约化建设工作；三是评估政府网站的质量和绩效，并将评估结果作为“关停并转”的依据；四是开展域名管理，规范和控制已有和新建政府网站的命名；五是推广使用云平台与共享平台，制定 “云优先”“共享优先”的国家政策；六是标准、规范、技术指南的完备化，在内容发布、技术应用、后台管理等方面形成了比较完备的标准、规范和指南。

（二）国内政府网站“集约化”建设情况

在国内，2015年开始各省市在推进政府网站集约化建设方面都做了很多积极的尝试与实践，主要是统一集约建设和分层级集约建设两种主流模式。

“统一集约建设”模式，如贵州、浙江等省，首先采取全省统一集约建设，其次从域名、栏目设置、网页布局、功能、技术系统、基础平台、监管等各要素进行统一，在新建的技术平台之上按照新的栏目、数据、服务要求重新规划、建设。其优势在于短期内网站数量显著减少，规模效益显著；存在的问题是随着加入网站数量的增加，运维工作量增大、安全运维压力大、安全事件责任界定较难、个性化需求响应较慢、内容日常运维不及时等；其次过度集中有可能削弱服务多样性。由于各省市政府网站建设水平高低不一等因素，该模式更加适合基础设施薄弱或者某项政务服务的集约化，而不是政府网站的整体集约化。

“分层级集约建设”模式，安徽、山东等省，首先按照省、市、区及地级市分层级建设 “统一技术平台+统一基础设施”，允许特例网站存在，逐步实现“全省一平台”建设目标，除“基础设施+技术平台”外，其余不强制统一。其优势在于建设过程逐步磨合技术系统的支撑能力，便于监管集约化过程；其次合并数量相对较少，其安全运维保障可控性大。该模式的问题是需要持久的资金保障制度。

政府网站集约化建设核心是整合各级部门分散的政务数据和服务资源，是对政府各部门配合协作的一次大考，需要政府部门制定长远的发展规划，加强资源整合，提升综合管理水平，让群众能够充分体验政务公开、网上办公所带来的便捷。所以政府部门应当深入分析并总结经验，建立政府网站转型发展的新思路，积极尝试各种新方法，从而搭建起与群众沟通的有机桥梁。