业主委员会“成立难”问题及其破解——一项基于业主交易成本的分析

□ 厉进伟

（惠州学院，广东 惠州 516000）

自1991年我国最早成立的深圳市 “天景花园”小区业主委员会（以下简称业委会）至今，经过20多年的时间，业委会组织在我国得到迅速发展，成为居民管理自身事务、参与基层社区治理的重要组织载体，在基层民主和社区治理中发挥出越来越重要的作用。在肯定业委会获得显著发展的同时还必须看到，业委会在成立、运行、维权、监督等方面仍存在一些亟待解决的问题，特别是在业委会的成立方面。目前，全国已成立业委会的小区占全部住宅小区的比例约为30%，其中东部地区为37.93%，中部地区为22.17%，西部地区为33.3%，［1］除上海市的业委会成立比例达到82.9%以外，国内其他各个地方不同程度地存在业委会成立比例不高和业委会成立困难等现象，［2］笔者将其称为业委会“成立难”问题。业委会作为基于小区业主共有财产所形成的社区居民自治组织，其成立不仅直接涉及到人民基层民主权利的保障和实现，而且对社区治理结构的转型和完善也具有十分重要的影响，因而有必要加强对业委会成立问题的研究。从业委会这一领域的研究现状来看，已有对业委会成立问题进行探讨的主要是物业管理实务领域的从业者，所以针对业委会成立问题的理论研究还相对缺乏。为此，笔者将运用新制度经济学中的交易成本理论，在划分业主成立业委会交易成本构成的基础上，通过对H市业委会成立环节面临困难调查结果的分析，阐明造成当前业委会“成立难”问题的相关原因，提出了破解业委会“成立难”问题的对策思考，希望能够对推进业委会的相关研究和业委会制度的完善有所助益。

一、业主成立业委会的交易成本构成

在新制度经济学领域中，交易成本并没有形成统一的概念，最早提出交易成本概念的科斯指出：交易成本是通过价格机制组织生产的费用，最明显的就是发现相对价格的费用，还有市场每笔交易的谈判和签约费用，以及利用价格机制存在的其他方面的费用。［3］其后的学者对交易成本概念的定义也不尽相同，如阿罗将交易成本界定为“经济制度的运行费用”。张五常则认为交易成本是 “衡量和明确交易单位和实施契约的成本”。迪屈奇把交易成本定义为三个因素：“调查和信息成本、谈判和决策成本、制定和实施决策的成本”。马修斯认为“交易成本包括事前准备合同和事后监督及强制合同执行的费用，与生产费用不同，它是履行一个合同的费用”。［4］可见，尽管研究者们在定义交易成本概念的侧重点和范围上有所不同，但在交易成本的核心内涵上并没有实质性的差别，即交易成本是参与者使用某种特定的制度（契约形式）所花费的费用。

对于交易成本产生的原因，威廉姆森将其归结为两类：一是交易特性要素，主要由资产专用性、不确定性和交易频率等组成，决定了交易——协约的方式及协约关系中应采用的规制结构；二是人的因素，主要是指人的有限理性和机会主义行为倾向。［5］加林·库普曼也认为，人们行为的不确定性也是造成交易成本的重要原因。［6］

笔者认为，如果将业委会成立的相关法律制度作为一种契约，在法律制度相对确定的条件下，对业委会成立活动关注的重点应放在这种已经形成的契约（法律制度）在现实中如何得以贯彻并实现。从国家法律制度确定的治理结构来看，业委会的成立过程主要包含以下四种契约关系：第一种是小区业主内部首先需要形成要求召开业主大会成立业委会的群体性契约，形成群体性契约的标志就是业主共同联名要求成立业委会的书面申请；第二种是小区开发商和物业公司为业主提供必要的相关资料和条件，协助配合业主和政府部门成立业委会的工作；第三种是政府对业主成立业委会主要承担着制度供给、指导协调、行政执法、备案确认等方面的职责；第四种是小区业主必须完成向政府相关部门提交成立业委会的书面申请、参与召开业主大会、选举产生业委会委员、提交政府相关部门备案等程序。［7］

透过交易成本的视角审视当前国内业委会成立的状况，业委会“成立难”问题的客观存在说明业主成立业委会的交易成本过高，限制了业主成立业委会目标的实现。换句话说，尽管国家法律制度规定了业主、开发商和物业公司、政府等相关主体在业委会成立过程中的契约关系和契约责任，但现实中业主成立业委会面临着过高的交易成本导致各个地方不同程度地存在着业委会成立比例不高和业主成立业委会遭遇困难的现象，这无疑表明，法律文本意义上的契约关系和契约责任在现实中还难以得到真正有效的履行和实现。

为了对这一问题进行研究，首先应明确业主成立业委会的交易成本构成。笔者认为，业主成立业委会的交易成本构成是业主在成立业委会过程中所产生的具体成本分类，从业主成立业委会的现实过程来看，主要包括以下几个方面的交易成本：其一，业主的组织成本，即小区业主为了达成成立业委会的群体性契约所进行的组织活动产生的成本。根据不同业主发挥作用的差异，业主的组织成本又可分为发起人的组织成本和普通业主的参与成本。由于发起人是小区业主内部达成群体性契约的主要推动者，因而发起人的组织成本相对更为重要。其二，业主的博弈成本，即在开发商和物业公司阻挠小区业主成立业委会的情况下，业主采用沟通交流、要求政府相关部门介入、请求媒体报道、司法诉讼等方式与开发商、物业公司进行博弈活动所花费的成本。其三，业主的执行成本，即小区业主为了完成向政府相关部门提交要求召开业主大会成立业委会的书面申请、组织和参与业主大会、选举产生业委会委员、对成立的业委会进行备案等一系列法律法规所规定的步骤和手续所花费的成本。其四，业主的监督成本，即小区业主在成立业委会的过程中监督政府及其相关部门和工作人员履行法定职责所花费的成本。

二、H市小区业委会成立环节面临的困难

H市位于东部发达地区，共有856个住宅小区，已成立业委会的住宅小区数量为223个，占全部小区数量的26.05%，低于全国30%的平均水平。2015年10月至2017年2月，课题组对H市的小区业委会成立环节面临的困难进行了专项社会调查，主要采用问卷调查，同时结合访谈调查和文献调查。其中，问卷调查选取20个小区作为调查对象，每个小区分别抽样选取25户，共500位居民作为调查样本，没有成立业委会的小区和已经成立业委会的小区各占一半。调查共发放问卷500份，回收问卷中有效问卷为451份，合格率为90.2%，其中业主回答的问卷为404份，占合格问卷的89.58%。在问卷调查的基础上，课题组还对8个小区的8位业委会委员（每个小区1位）进行访谈调查，以便深入了解这些小区业委会成立过程中出现的问题。调查结果显示，业主成立业委会的主要困难在于以下四个方面：

（一）缺少组织成立业委会的发起人

从本次对H市没有成立业委会小区的调查结果来看，对于所在小区没有成立业委会的原因，有62.58%的居民认为成立业委会过程中遇到的主要困难是缺少发起人，导致业主过于松散。而在已成立业委会的8个小区中，通过与8位业委会委员的访谈了解到，这些小区中业委会成立的发起人，主要是企业组织中的管理人员、机关事业单位的干部、大学教师和退休人员，他们基本属于社会中产或以上阶层，普遍具有较高的知识和文化素养，维权意识和公益心较强，具有一定的组织能力和相对充裕的时间，但小区中具备以上条件的业主数量相对较少。

课题组通过与业委会委员访谈了解到，当物业的行为对业主利益影响不大时，很少有业主愿意承担发起人的责任。但若小区业主与开发商、物业公司或其他主体的矛盾上升到较激烈的程度或侵害到大部分甚至全体业主的重大利益，或必须通过业委会才能行使重要集体权利的情况下，即业主参与成立业委会的收益大于投入的成本时，一些具有较强组织能力的业主出于主观意识（公益心）或个人利益等方面的原因，会动员其他业主参与进而推动成立业委会。这是为什么H市尽管成立业委会的小区比例不高，但也有26.05%的小区能够成立业委会的主要原因。

（二）开发商、物业公司阻碍业主成立业委会

从本次对H市没有成立业委会小区的调查结果来看，有32.9%的居民认为开发商和物业公司的阻挠是所在小区没有成立业委会的重要原因；在已成立业委会的8个小区中，有35.2%的居民表示成立业委会过程中的主要阻力来自开发商和物业公司；在对8位业委会委员的访谈中，有4位业委会委员反映成立业委会的过程中遭遇过开发商和物业公司的阻力。此外，本次调查在对媒体资料的检索中还发现有不少业主投诉成立业委会的过程中遭遇过开发商和物业公司的阻挠行为，如不给业主提供召开业主大会所必需的资料和相关条件，对业主采取利诱分化的方式瓦解小区业主的集体行动，有的甚至进行人身威胁等。影响最大的一个事例是，某市A小区业主在所属街道办事处的指导下于2013年1月成立了业主大会筹备组，但开发商以防止泄露业主“隐私”为由，拒绝向筹备组提供包含有业主联系方式的业主清册，致使筹备组无法组织召开业主大会，直到2014年11月，H市房管局才明确表示开发商必须向筹备组提供包含业主联系方式的业主清册。至此，整个事件才得以结束，而此时业主大会筹备组工作已被停滞长达近两年之久。

（三）政府在业委会成立事务上的履职不力

从本次调查所了解的情况看，业委会的成立和发展问题引起H市政府的重视源于2014年该市110名人大代表在H市人大会议上提出的《加强小区建设和管理的议案》，这一议案获得H市人大通过后交由该市人大常委会监督办理。H市政府十分重视该议案，形成了《关于加强小区建设和管理的议案办理方案报告》作为回复，并获得该市人大常委会会议通过。在《关于加强小区建设和管理的议案办理方案报告》中，H市政府制定了提高H市业委会成立比例的目标，提出在2015年实现成立业委会的小区在全部小区中覆盖率达到30%、2016年覆盖率达到70%、2017年覆盖率实现90%的发展目标。H市政府还推出了将物业公司配合成立业委会工作纳入物业服务行业信用档案、对新成立业委会的社区给予财政专项补贴等配套政策来保证这一目标的实现。但从本次的调查结果来看，H市政府对业委会成立活动的支持并没有达到理想的效果，不仅2015年业委会覆盖率达到30%的预定目标截止到2016年末都没有实现，而且居民对H市政府在业委会成立事务上的履职状况满意度也不高。如本次调查中对没有成立业委会小区居民的调查结果显示，有35.48%的居民表示缺乏街道、居委会和房管部门的指导和协调是导致所在小区没有成立业委会的重要原因；对已经成立业委会小区居民的调查同样显示，有29.6%的居民表示缺乏街道、居委会和房管部门的指导和协调是成立业委会过程中遇到的主要困难。另外，8位接受访谈的业委会委员中，有3位委员反映在成立业委会过程中缺乏政府相关部门的指导和协调，另外还有1位业委会委员表示，房管部门在对该业委会进行备案的过程中，态度冷漠，备案时间超过法定时限。

（四）业委会成立的相关法律依据不足

从本次调查的结果来看，成立业委会的相关法律规定不足，主要表现在以下两个方面：一是H市政府制定的城市性法规存在服务意识明显不足的问题。在对8位业委会委员的访谈中，有3位委员表示相关法律规定操作性不强，特别是H市《业主大会和业主委员会指导规则》第五条 “业主成立业主委员会，应当向街道办事处（乡镇人民政府，以下略）提供要求协助成立业主大会的书面报告和与规定条件相应的有效房产证明、身份证的复印件等资料，有效房产证明应当提供原件核对”的规定。这里的“与规定条件相应的有效房产证明、身份证的复印件”，指的是20%以上联名要求召开业主大会成立业委会业主的房产证和身份证的复印件。然而，国务院《物业管理条例》和H市所属的《广东省物业管理条例》均没有相关要求，这显然增加了发起人组织业委会成立工作的难度。如在本次调查中M小区业主反映，他们在向所在街道办事处提交要求召开业主大会成立业委会的书面申请时，被街道办事处以缺乏楼栋代表为由予以拒绝。楼栋代表是指由每个楼栋推举一名业主，主要负责向本楼栋内其他业主通知召开业主大会选举业委会等相关事宜。但推举楼栋代表的相关要求H市《业主大会和业主委员会指导规则》中并没有任何规定，经了解是街道办事处的上级相关部门对业主成立业委会不成文的统一要求。作出这一要求的本意是为了确保召开业主大会时能够通过发挥楼栋代表的沟通联络作用，使参会业主达到国务院《物业管理条例》第十二条所规定的 “业主大会应当有物业管理区域内专有部分建筑物占建筑物总面积过半数的业主且总人数超过半数的业主参加”的参会比例，从而保证业主大会的合法性。然而，业主反映小区内由于个别楼栋入住比例过低，无法推举楼栋代表，建议由其他楼栋代表帮助代为通知该楼栋业主参加业主大会，这一建议被街道办事处拒绝，导致该小区业主要求召开业主大会选举业委会的书面申请没有得到街道办事处的同意。二是国务院《物业管理条例》对业主参与业主大会比例的规定过于严苛，导致召集业主大会的难度较大。《物业管理条例》第十二条规定：“业主大会应当有物业管理区域内专有部分建筑物占建筑物总面积过半数的业主且总人数超过半数的业主参加。”从本次对没有成立业委会小区居民的问卷调查结果显示，有19.35%的居民将难以召集业主大会作为成立业委会的主要困难。另据对8位业委会委员的访谈结果显示，只有1位业委会委员表示由于所在小区规模较小（只有两栋楼），因而有条件在成立首届业委会后每年定期召开一次业主大会，其余7位业委会委员均表示，由于所在小区难以召集符合国务院《物业管理条例》规定要求的业主大会，所以在召开首届业主大会成立业委会之后就再没有定期召开过业主大会。

三、业主成立业委会产生交易成本的原因分析

（一）有限理性和不确定性

有限理性是由赫伯特·西蒙提出的，即人所能掌握的信息是不完全的，同时由于人的智力资源也是一种稀缺资源，因而人对事物的认识也是有限的。［8］库普曼斯也指出，交易成本的存在与人们行为的不确定性有关。［9］对H市业委会成立状况的调查结果显示，有限理性和不确定性对业主和政府这两种主体具有重要影响。比如缺少发起人是H市业主成立业委会面临的首要难题，而缺少发起人除了小区中符合发起人条件的业主数量相对较少之外，更为重要的原因是受有限理性和不确定性因素的影响，使得发起人需要面临较高的组织成本，导致很少有业主愿意承担发起人的工作。从有限理性和不确定性的角度看，发起人的组织成本主要来自以下几个方面：一是由于业委会管理小区共有财产形成的收益对于小区全体业主具有非排他性，所以业委会事务属于“小区性公共物品”，由此产生的业主普遍“搭便车”心理，往往导致很少有业主愿意承担发起人的工作。二是了解、掌握和运用成立业委会相关的法律规定和物业管理知识需要发起人付出一定的学习成本。三是小区其他业主、开发商和物业公司、政府相关部门这三个方面是否支持成立业委会仍存在着极大的不确定性，也使得发起人的成立活动面临着极高的风险。所以，有限理性和不确定性形成的组织成本往往导致很少有业主愿意承担发起人的工作，从而造成业委会的“成立难”问题。有限理性和不确定性对政府在业委会成立事务中履职的影响主要表现在：一是在制度供给上，中央政府和地方政府特别是城市政府的制度供给者都不是“完全理性人”，受不完全信息和认识程度的限制，制度供给者提供的制度往往存在一定的不足，进而造成制度执行上的困难，增加业主成立业委会的执行成本。二是在制度实施上，政府工作人员的有限理性主要表现为不了解、不熟悉业委会成立方面的法律法规或相关政策，或者对业主成立活动的信息掌握不够，不能有效履行其法定职责，完成对业主成立活动的管理和服务工作，最终增加了业主的执行成本和监督成本。

（二）机会主义

“理性的人会以狡黠的方式追求自身的利益，他会以随机应变、投机取巧的方式，有目的、有策略地利用信息（说谎、隐瞒、欺骗等）。”［10］也就是说，机会主义是参与者通过不正当的方式追求自身利益最大化的行为倾向。在业委会成立事务中，机会主义主要出现在开发商和物业公司、政府部门及其工作人员这两类主体身上。对于开发商和物业公司来说，尽管国家法律规定了开发商和物业公司在业委会成立事务中的相关责任，但其是否履行法定责任却受自身利益、与业主的博弈能力、政府监管的严格程度等因素的影响。如果业委会的成立明显威胁到开发商和物业公司已经形成的既得利益，而且其实际博弈能力明显强于松散的业主群体，再加上政府监管相对较弱，那么开发商和物业公司选择机会主义的收益将明显大于成本。因此，本次对H市业委会成立状况调查中发现的开发商和物业公司采用拒绝提供相关资料、利诱分化业主、人身威胁、暴力阻挠等方式阻碍业主成立业委会的现象说明，开发商和物业公司在业委会成立事务中存在着较为明显的机会主义行为。而业主群体为了应对开发商和物业公司的机会主义行为，无疑需要付出高昂的博弈成本。

对于政府部门及其工作人员来说，在业委会成立事务中的机会主义主要表现为追求个人利益、小团体利益、部门利益而滥用公权力的行为。从本次调查所反映的情况看，政府部门及其工作人员的机会主义主要表现在行政立法和法律执行这两个环节。在行政立法环节，如H市相关行政部门主导制定的H市 《业主大会和业主委员会指导规则》第五条关于对联名要求召开业主大会成立业委会的业主需要提供房产证明和身份证明的规定，显然有利于减少参与指导协调工作的相关行政部门核实业主身份的工作量。在法律执行上，政府部门及其工作人员的机会主义主要表现为履职缺位和履职不当。在本次调查中，政府部门履职缺位的典型事例无疑当属H市房管部门对A小区开发商违法行为的行政执法缺位。因此，不管是行政立法层面的机会主义，还是法律执行层面的机会主义，都需要参与成立业委会的业主特别是发起人付出更多的执行成本和监督成本来弥补或纠正这种机会主义行为所产生的影响。

（三）资产专用性

资产专用性是指 “在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度，它与沉淀成本概念有关，它通常与沉淀成本概念有关”。［11］对于公共部门中是否存在资产专用性问题，威廉姆森指出，在公共部门中物质资产专用性可能并不存在，但人力资本专用性在公共部门这一领域中也同样存在。［12］从本次调查的结果来看，业委会成立事务中存在的资产专用性问题主要表现为直接负责业委会成立事务的政府相关部门在人力资本投入上的相对不足。目前，从各地的实践来看，一般都是采用“属地管理”的原则，主要由街道办事处直接负责指导协调业委会的成立事务。然而，街道办事处受编制条件等方面的限制，通常由兼职人员负责业委会工作，但因其在业委会成立事务方面的知识、经验和能力不足，很多时候不仅难以给业主提供应有的帮助，有时甚至还增加了业主的困难。在本次调查中，对居民的问卷调查、对业委会委员的访谈结果以及一些社会影响较大的业委会成立受阻事件都证实了这一问题的存在。这种人力资本投入上的不足，不仅导致业主需耗费更多的时间、精力和资源来完成法律法规所规定的相关成立步骤和手续，甚至有时还要通过舆论监督、行政监督、司法监督等途径来解决由此产生的问题。因此，人力资本投入上的不足直接影响的是业主成立业委会的执行成本和监督成本，这无疑也是业主成立业委会交易成本过高的重要原因。

（四）委托代理机制的失灵

从委托代理机制的角度看，在中央政府——省级政府——城市政府——城市政府相关部门这一委托代理关系中，城市官员作为接受上级政府委托的主要负责人，对其职位升迁影响更为重要的是城市经济增长、财政收入、社会稳定、劳动就业等方面的政绩指标。业委会发展事务不仅处于明显相对次要的地位，甚至在一定程度上还与关系其升迁的主要政绩指标存在一定程度的冲突。之所以这么说，是因为在当前中国经济正处于转型过程之中，地方经济增长和财政收入主要来源于房地产及其附属行业，这一点在二三四线城市表现得尤其明显。以H市的地方税收结构为例，从已公开的政府信息来看，2012年H市房地产税收入和建安业税收入合计为99.1亿元，占全部地方税收收入的56.8%；2013年房地产和建安业税收收入合计为120亿元，占全部地方税收收入的58.2%，H市的地方经济特别是地方税收对房地产行业的依赖程度可见一斑。因而，对于城市经济增长和社会稳定负有主要责任的城市官员来说，如何为在地方经济增长中占有重要权重的房地产行业和企业创造更为有利的经营环境，进而充分利用房地产行业和企业的经济产出服务于地方经济增长和财政收入等政绩目标，往往成为其更为关心的问题。在委托代理机制存在某种程度失灵的条件下，政绩考核体系驱动着城市官员相对更加重视房地产行业和企业的产出，而房地产行业特别是房地产企业及其附属的物业服务企业的既得利益与业委会事业发展又存在一定程度的冲突，这就使得业委会事业的发展往往难以得到城市官员应有的重视。但由于城市官员对业主成立业委会交易成本构成的各个方面均有影响，其中受影响最大的是业主的监督成本和执行成本，所以城市官员所处的地位决定了业主群体必须通过持续性地努力和推动，才能自下而上地逐渐督促城市官员更加重视业委会发展问题。这是我们在分析业主成立业委会交易成本过高的相关原因时，对委托代理机制失灵给予足够关注的原因。

四、破解业委会“成立难”问题的相关思考

通过对H市小区业委会“成立难”问题的调查和分析，笔者认为，从长远来看，包括业委会“成立难”在内的业委会发展问题的解决和业委会制度的真正完善，需要业主群体提高对共有财产重要性的认识，增强公共精神，降低国民经济对房地产行业依赖程度，转变政府管理模式。对于当前国内业委会成立环节面临的困难，可以考虑从以下几个方面着手降低业主成立业委会的交易成本，提高业委会的成立比例，逐步破解业委会的“成立难”问题。

（一）完善业委会成立的相关法律规定，降低业主成立业委会的执行成本

完善业委会成立的相关法律规定，首先应对国务院《物业管理条例》中关于召开业主大会业主参会比例的规定进行修改。如其第十二条“业主大会应有物业管理区域内专有部分建筑物占建筑物总面积过半数的业主且总人数超过半数的业主参加”的规定。这一规定不仅增加了召开首届业主大会的难度，而且也损害了业主大会制度的活力和可持续性。我国香港特别行政区的规定是10%，［13］显然这种采用业主较低参会比例的制度设计使得参会业主不会因为缺席业主的行为而无法决定包括选举业委会在内的小区公共事务。反过来，如果缺席业主认为业主大会决定违法，可以通过司法诉讼等途径撤销业主大会的违法决定来维护自身的合法权益，由此需要付出的维权成本则有助于抑制业主的缺席行为，这一规定值得立法者参考和借鉴。因此在适当降低业主大会业主法定参会比例的基础上，各地应抓紧清理地方立法和城市立法中妨碍业主成立业委会的相关规定，对于明显增加业主交易成本的相关规定应尽快进行修改或删除，同时各地的地方立法机关和相关部门应积极听取和吸收业主群体的意见和建议，定期调整相关规定和要求，为业主成立业委会创造良好的制度条件。另外，由于当前开发商和物业公司阻碍业委会成立的现象普遍存在，建议在国务院《物业管理条例》第二章业主和业主大会中进一步明确建设单位和物业服务企业在协助召开业主大会和选举产生业委会事务上的法律义务，在第六章法律责任部分中增加对拒绝履行协助责任的建设单位、物业服务企业的处罚规定，以引导和推动各地完善自身的地方性法规，强化对开发商和物业公司的责任约束，减少业主成立业委会的阻力。

（二）强化业委会发展的责任约束机制，化解业主成立业委会的监督成本

一是应加强对业委会事务所涉及的城市官员和政府部门的责任约束，提高业委会发展指标在政绩考核体系中的权重，尤其是应将业委会成立比例作为衡量业委会发展程度的首要指标，从而使业委会事业的发展得到更多关注，为业委会成立工作提供更有力的政策和组织支持。二是在加强对城市官员和相关部门责任约束的条件下，应特别注意强化对基层街道办事处在业委会成立事务上的政绩考核。街道办事处是指导协调业委会成立活动的直接责任主体，为加强对街道办事处工作的监督，应将其所辖区域内符合法定条件的小区能否成立业委会作为考核工作绩效的重要指标。在此基础上，还需要将推进业委会成立工作的责任落实到具体的工作人员，定期对业委会成立工作的完成情况进行考核，对落实业委会成立工作不认真和不到位的工作人员进行问责，从而强化街道办事处对业委会成立工作的推动责任。三是应重视对业委会成立工作的相关资源支持，尤其是增加对直接负责指导和协调工作的基层街道办事处的人力资本投入。对于一些街道办事处所辖区域面积过大、住宅小区数量较多的，可以考虑适当增加从事业委会事务的专职工作人员，更有效地处理业委会事务。同时应加强对街道办事处相关工作人员的培训，定期组织相关专业性培训，帮助街道办事处工作人员提升处理业委会事务上的知识和能力，更好地服务于业委会的成立工作。

（三）强化开发商和物业服务企业的相关责任，减少业主成立业委会的博弈成本

对于开发商和物业阻碍业主成立业委会的现象，可以考虑利用经济手段强化服务企业的相关责任。在一些试点城市中，规定“开发商与物业服务企业签订的前期物业管理委托合同中必须包括，物业服务企业有义务与当地基层政府和主管部门配合，协助所在小区在前期物业阶段成立业委会，如果没能在前期物业管理阶段成立业委会，则视为未完成合同内容，业主有权要求物业管理费减半”。［14］同时还应规定，从开发商与物业服务企业签订前期物业管理委托合同起，到该小区入住率达50%以上满3年，或者首位业主入住达5年以上为前期物业管理阶段的期限。目前，各地一般将小区入住率达50%以上或首位业主入住达两年以上设定为允许成立业委会的时间条件，所以这里设定的前期物业管理阶段的期限实际上为小区预留了3年时间来运作成立业委会，只要各方尽力推动和支持，完全有较为充裕的时间来完成这项工作。这一做法的好处在于，通过将物业服务企业的经济利益与所在小区前期物业管理阶段能否成立业委会直接挂钩，将有助于改变物业服务企业被动抵制业主成立业委会的态度，使其更容易从自身经济利益出发主动协助业主的成立活动，从而减少业主与开发商、物业公司的博弈成本，降低业主成立业委会的难度。

（四）扶持业委会联合会组织的发展，分担业主成立业委会的组织成本

支持业主成立业委会应考虑引入社会第三方力量，通过非营利性社会组织的参与来为业主服务，而业委会联合会组织恰好可以满足这一需求。业委会联合会之所以能为业主成立业委会提供支持和帮助，一是因为业委会联合会作为城市中的非营利性社会组织，既不同于有着严格科层等级制结构的政府部门，又不同于以追求自身利润最大化为目标的企业实体，它是以代表和维护业主群体的整体利益为宗旨，具有明显的公益性特征，这就使其在帮助业主成立业委会的过程中能够更多地从业主的角度出发服务于业主。二是业委会联合会是由来自不同小区的业委会委员组成，他们在各自小区成立业委会的过程中积累了丰富的知识和经验，而且通过定期的学习交流活动，对成立业委会相关的国家法律法规和政策更为熟悉，能够在很大程度上帮助业主解决成立过程中面临的各种问题。因而，各地应积极扶持业委会联合会组织的发展，支持城市内不同小区的业委会联合起来成立市一级业委会联合会，条件尚不成熟的地区可以先行成立区一级业委会联合会。在此基础上，鼓励业委会联合会组织在业委会成立事务中发挥其公益性和代表性作用，充分利用互联网等媒介和手段为没有成立业委会的小区业主提供宣传和咨询服务，帮助业主了解和掌握成立活动所需的相关知识、信息和经验，并帮助业主向政府相关部门反映在业委会成立过程中遇到的问题和困难，帮助业主成立业委会。而业委会联合会组织的发展，将有效分担业主成立业委会的组织成本，可为业主提供有力的外部社会性支持，从而更好地解决当前存在的业委会“成立难”问题。

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