TPP转型与亚太经济体的应对*

孙 忆

[内容提要] 美国退出TPP的举动使得TPP发生转型。TPP其余11成员国就CPTPP协议达成了一致，但新协议在权力结构、规则标准、利益分配上未达到预期水准，从而给亚太各国继续博弈留下了空间。当前，美国转向贸易保护主义对亚太地区经济造成负面冲击，还使其同盟伙伴关系出现裂痕，导致亚太经济力量分化重组。经贸规则升级的趋势和地区权力关系的调整将使得亚太各国强化运用国际制度工具，这也将是中国力争亚太博弈主动权的优势选择。

2017年1月特朗普就任美国总统并宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)以来，TPP作为一个国际制度框架事实上发生了转型，亚太地区经济形势和经济体之间关系随之变化。亚太地区经济新秩序的构建再次出现了关键节点。美国的战略收缩造成亚太地区出现暂时性主导权真空，地区主要大国力量依旧尝试以国际制度为手段或平台争夺规则制定权和地区主导权。日本成功推动TPP转变成“全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)，继续追求制定21世纪高标准的贸易新规则，显示出战略抱负；东盟牵头构建的“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)仍在推进，中国在其中发挥的作用越来越大，彰显中国、东盟等相关国家整合地区经济发展的决心；美国对外贸易政策发生变化，重点转向以推动双边贸易谈判为筹码减少在多边贸易谈判中的让步，寻求利益最大化。本文尝试梳理TPP转型对亚太经济等形势的影响，并探讨有关国家如何应对的问题。

一

美国“退群”使TPP成员结构生变，客观上带来了TPP的转型。在此之前，TPP曾被当作奥巴马政府“重返亚太”战略的一项重要支柱而大力推进。2016年2月，美国等12个TPP成员国在新西兰的奥克兰正式签署TPP协议，显示出重订高规格国际经贸规则的雄心，也没有掩饰美国遏制中国崛起的意图。因此，当美国宣布退出TPP时，世界反响很大。许多人认为TPP名存实亡，因为TPP失去了美国作为主导性霸权国的影响力；从程序上看，TPP条款生效需要至少6个成员国批准，且批准国的国民生产总值(GDP)需不少于所有成员国GDP之和的85%，而美国一国的GDP就占TPP总量的六成以上。

面对普遍的质疑，TPP成员国中经济体量排名第二的日本一边试图劝说美国回归，一边积极力促TPP继续推进。2017年3月，在美国退出后的首次TPP部长级会议上，11国代表就不含美国的TPP生效问题和中国的“加入”动向进行讨论，日本以争取TPP在全部12国生效为目标出席会议。5月初，在于加拿大多伦多的TPP首席谈判代表会议上，日本开始转变态度，呼吁让不包括美国的TPP协议尽快生效，主张对协议内容做最小限度的修改。5月中下旬，亚太经合组织(APEC)贸易部长会议上对此做了印证， 11个TPP成员国发表联合声明称，即使美国退出TPP，仍须就建立合作伙伴关系而继续努力。11月，TPP的11个成员国借APEC峰会之机召开会议，并最终宣布11国已就TPP达成框架协议，且将协议正式更名为CPTPP。2018年3月，日本等11国正式在智利圣地亚哥签署了CPTPP协议，在某种意义上实现了TPP的“复活”。

但是，CPTPP绝非TPP的简单延续。首先，CPTPP在成员范围和制度内权力结构上出现了新变化。较之于TPP，CPTPP成员国范围有所缩小。而且，CPTPP的制度权力结构中还没有一个强势主导者。日本在美国退出TPP后一直扮演领导与协调的角色，但日本的倡议需要得到其他成员国尤其是发达经济体的支持和认可才能顺利推行。如2017年11月，11个成员国达成框架协议前日本与加拿大发生争端，加拿大首相特鲁多甚至没有如期出席11国会议；但随后在赢得一些预期的让步后，加拿大同意签署框架协议，CPTPP才由此诞生。可见，CPTPP内没有出现如先前TPP中美国“一家独大”的权力格局，而是呈现出“一强引领、多强跟进”的状态。这意味着CPTPP的内部协调难度会加大。

其次，CPTPP在规则标准上有所降低。在实质性规则方面，尽管大部分TPP协定的内容得以原样保留，但先前应美国要求而纳入的诸多严苛条款束之高阁。暂停的22项条款主要集中于投资和知识产权章节，还有涉及海关管理与贸易便利化、跨境服务贸易、金融服务、电信、政府采购、环境、透明度与反腐败等内容的条款。[注]CPTPP协定文本的最终版本由作为协定保管方的新西兰政府发布， https://www.mfat.govt.nz/assets/CPTPP/CPTPP-Text-zipped.zip.(上网时间：2018年3月30日)例如，先前TPP在美国主导下非常注重推行的“投资者-国家争端解决机制”(ISDS)主要借鉴了美国双边投资协定范本，对其他成员国不甚适用；如今CPTPP暂停适用原TPP文本中的“投资协议”“投资授权”等条款，在投资章节部分降低了成员国内部的争议。此外，在知识产权章节部分，原先美国力推的技术保护措施(TPM)、权利管理信息、加密卫星与电缆信号、互联网服务提供商(ISPs)安全港等相对严格的规则都被如数移除。可见，CPTPP的规则标准整体上比TPP宽松，但在知识产权方面的标准是迄今贸易协定中最先进、最详细的。[注]Matthew P. Goodman, “From TPP to CPTPP,” https://www.csis.org/analysis/tpp-cptpp. (上网时间：2018年4月5日)在程序性规则方面，CPTPP重新考虑了批准、退出和加入的条款，降低了协定生效的条件。现在CPTPP仅需至少6个或至少50%的协议签署国批准即可在60天后生效，以阈值较小者为准。这大大降低了CPTPP顺利生效的难度。CPTPP还声明，新成员可包括任何国家或单独关税区，在得到各成员国同意后可在协议生效后加入，这为许多有意加入其中的经济体开了方便之门。

最后，CPTPP的收益结构发生了改变。有学者认为美国损失最大，美国如果未退出TPP，实际收入将以每年1310亿美元或0.5%的GDP增速上涨；但如今美国得不到这些收益，反而因被排斥在原TPP市场之外而额外损失20亿美元收入。[注]Jeffrey J. Schott, “TPP Redux: Why the United States is the Biggest Loser,” https://piie.com/blogs/trade-investment-policy-watch/tpp-redux-why-united-states-biggest-loser. (上网时间：2018年4月10日)在现有11个成员国中，各国收益情况出现明显分化。[注]Dan Ciuriak, Jingliang Xiao, and Ali Dadkhah, “Quantifying the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership”, East Asian Economic Review, Vol.21, No.4, December 2017, p.360.一些国家的贸易条件得到明显改善，例如，加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等太平洋东岸国家在CPTPP框架下收益有所增加，因为它们避免了对美国市场作出过多的让步，还能重新分配并开拓美国退出后的太平洋西岸市场；新加坡不再受美国出口的影响而折损其在亚洲市场上的获益；马来西亚的棕榈油、橡胶和电子产品等将在加拿大、秘鲁、墨西哥等新市场上开辟更大的空间。相反，另一些国家如日本和越南的收益减损明显，它们原本能通过TPP打开美国市场，如今却未能成行。此外，由于CPTPP的经济规模小于TPP，中国、欧盟等非CPTPP成员国的经济体受到的负面冲击会相对较小。

可见，尽管TPP转型成CPTPP，11个CPTPP成员国率先在亚太地区构建起仅次于欧盟和北美自贸区的超大型自由贸易协定(FTA)，但“缩水”后的CPTPP权力结构不甚稳定，在最终规则制定和利益分配上似乎也未如各方所愿。这意味着亚太地区在贸易新规则的制定方面有较大余地，亚太各国重塑地区新秩序所的努力将使亚太形势继续变化。

二

TPP以CPTPP的形式延续，不再是美国推行其亚太战略的制度工具，但成了日本争夺亚太地区主导权的制度手段。同时，RCEP、中日韩FTA等自贸协定谈判继续推进，彰显中国、东盟等亚太行为体构建亚太地区新秩序的战略意向与谋划。亚太各国以国际制度为平台开展战略竞争的态势未曾消减，亚太经贸制度框架依旧复杂不稳，但显露与以往不同的新动向。

美国朝贸易保护主义的转向不仅给地区及全球经济发展蒙上阴影，也破坏着其传统的同盟伙伴关系。贸易规则高标准化趋势也预示着方向。

(一)美国政策立场变幻难测。特朗普的上台使美国战略出现大转折，触发全球其他力量的洗牌与重组，[注]阮宗泽：“特朗普‘新愿景’与中国外交选择”，《国际问题研究》，2017年第2期，第14页。自然也影响着亚太地区的博弈进程。当前美国对外经济政策以“美国优先”为路径，以“让美国重新伟大”为目标，意图以双边自贸谈判替代多边或区域自贸谈判，更大程度地维护美国利益。[注]李巍、张玉环：“‘特朗普经济学’与中美经贸关系”，《现代国际关系》，2017年第2期，第10页。特朗普的自恋型人格[注]王一鸣、时殷弘：“特朗普行为的根源——人格特质与对外政策偏好”，《外交评论》，2018年第1期，第119～125页。和商人思维使其在领导美国政府时往往缺乏利益竞逐的战略性，也缺少必要的政策延续性，这使得美国的外交承诺可信度和权威性大打折扣。美国对外经济政策调整深刻影响着亚太地区的结构变化。

第一，开启“声势浩大”的贸易战。美国企图绕开世界贸易组织(WTO)并更多使用单边或双边手段应对贸易问题，尤其要解决与中国的巨额贸易逆差。2017年11月，美国商务部发布公告，对自中国进口的通用铝合金板自主发起反倾销反补贴调查(双反调查)，这被认为是“美国进一步迈向贸易单边主义”的信号。2018年1月，美国贸易代表办公室(USTR)宣布对进口大型洗衣机和光伏产品分别采取为期3年和4年的全球保障措施，前者主要使韩国企业备受冲击，而后者则剑指中国光伏企业。2018年3月8日，特朗普宣布要对美国进口的钢铁和铝分别征收25%和10%的关税；3月22日，特朗普根据USTR公布的对华知识产权“301调查”结果，要对约500亿美元的中国进口商品加征关税。[注]Office of the United States Trade Representative, “Under Section 301 Action, USTR Releases Proposed Tariff List on Chinese Products,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/april/under-section-301-action-ustr.(上网时间：2018年4月7日)美国的这种攻击性贸易态势加深了各国对经济合作与发展的担忧。

不过，这种贸易攻势并非只出于经济层面的考量。2018年3月23日，美国在正式开始对进口钢铁、铝产品征税前数小时称，除加拿大、墨西哥外，阿根廷、澳大利亚、巴西、韩国等经济体在5月1日前也暂时获得豁免，届时将视美国与之协商情况来决定是否延长豁免期；不在豁免名单上的经济体可向美国申请豁免，但要与美国谈判并给予美国更优惠的条件。许多获得临时豁免的国家位属亚太，公布豁免名单不仅能使美国一定程度上联络或拉拢贸易伙伴，也可能驱使这些国家在与美国单独谈判后接受美国提出的条件和规则，美国以此继续掌控亚太经贸规则的发展动向。例如，3月26日韩国公告称美韩双方同意调整六年前签署的双边贸易协定，韩国减少对美钢铁出口并扩大从美国进口汽车数量，美国则将此前给予韩国的钢铁关税临时豁免变成永久豁免。此外，美国宣称要对中国商品加征关税后又于3月28日表示，美国对华征税产品建议清单公示天数从30天延长到60天，中美可在公示期间继续磋商谈判，其意在以加征关税为威胁迫使中国接受美国提出的条件。显然，由贸易战或贸易保护主义威胁诱发的双边贸易谈判可能正是美国改变或重塑地区贸易规则体系的一个重要手段。

第二，在重返TPP问题上反复无常。2018年1月，特朗普在达沃斯论坛上表示美国不排除重返TPP的可能性；2月27日，美国财政部长姆努钦在美国商会的一场投资峰会上称，美国正在讨论重返TPP，也同相关国家开启了“高级别对话”；4月12日，特朗普在与来自农业州的共和党议员及州长会谈时表示，已经指示白宫首席经济顾问库德洛和美国贸易代表莱特希泽探索重新加入TPP的可能。至此，美国考虑重返TPP似乎逐渐明朗化。但4月18日，特朗普在日美会谈后的记者会上又再次否认想让美国重返TPP，称还是更倾向于双边贸易协定。 特朗普政府的反复无常实际上是美国利益至上的表现。一方面，先前美国之所以提出考虑重返TPP，是要转移来自国内尤其是农业部门的压力，同时利用TPP的制度平台增加美国政府开展贸易战的筹码。[注]Erica Werner, Damian Paletta and Seung Min Kim, “Trump Weighs Rejoining Trans-Pacific Partnership amid Trade Dispute with China,” The Washington Post, April 12, 2018.中国在2018年4月4日的反击式征税公告[注]《关于对原产于美国的部分进口商品加征关税的公告》， http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201804/20180402728484.shtml.(上网时间：2018年4月5日)和6月16日的征税决定中表示，要对约500亿美元的美国进口商品加征25%关税，其中对农产品等545项约340亿美元商品的加税自2018年7月6日起实施。[注]《国务院关税税则委员会发布公告决定对原产于美国的500亿美元进口商品加征关税》，http://gss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201806/t20180616_2930323.html. (上网时间：2018年7月7日)这将对美国农业产生巨大冲击，因为农业是美国为数不多的贸易盈余产业之一，对美国平抑贸易逆差有着重要意义。[注]United States Department of Agriculture, “U.S. Agricultural Trade at a Glance,” https://www.ers.usda.gov/topics/international-markets-us-trade/us-agricultural-trade/us-agricultural-trade-at-a-glance/. (上网时间：2018年4月13日)如果重返TPP，美国仍能保有较大的农产品出口市场并显著提升农业收入，中国的贸易反击措施也将失效。另一方面，特朗普政府再次淡化美国重新加入TPP的可能性，这种立场的反复可能是为了使美国能在下一步多边谈判中占据主动，因为美国庞大的经济体量对其他TPP成员国而言仍有吸引力；或者可能以重返TPP为条件迫使日本等国与美国进行双边贸易谈判。不管是哪种可能，美国的目的都是“要按照我们(美国)的条款”行事，美国仍未完全放弃通过多边框架获得地区规则制定权的路径。

尽管特朗普政府的外交话语体系中很少明确提及亚太战略，但从实践看，亚太地区仍是美国不愿意也不可能轻易放弃的博弈前沿。[注]Mika Aaltola, Charly Salonius-Pasternak, Juha Käpylä, and Ville Sinkkonen, eds., “Between Change and Continuity: Making Sense of America’s Evolving Global Engagement,” Publications of the Government’s Analysis, Assessment and Research Activities, No.3, January 2018, p.Ⅲ.在这个汇集了美国前五大贸易伙伴的地区，[注]根据联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade)的数据，2017年美国前五大贸易对象国分别是中国、加拿大、墨西哥、日本、韩国，均为亚太国家。美国很可能会尽快重新填补因其先前经济外交政策而导致的地区治理权力真空；而从手段上看，基于美国强劲经济实力而对对手造成的强势威慑或威胁可能是美国达成其战略目的的重要手法。

(二)日本在亚太合作中暂获相对有利的机会。美国退出TPP曾让日本措手不及，因为日本安倍政府是赶在特朗普就职前力排众议完成了TPP的国内批准程序，为的是展现日本希望牵制保守主义、追随美国的姿态。如果TPP失败，安倍政府的公信力将受重挫。为此，日本如今不得不走到台前并发挥主导作用，一边力图推动TPP的替代协议早日达成并生效，[注]例如，2017年5月15日日本首相安倍晋三在接受采访时就表示：“我们已经走了这么远，现在日本必须担任起领导角色”。一边多方劝说美国回归。[注]Urata Shujiro, Peter A. Petri, “Outcome of TPP 11: Persuading the United States of the Disadvantages of Withdrawal,” https://www.rieti.go.jp/en/papers/contribution/urata/10.html. (上网时间：2018年4月5日)日本尽管历经重重困难，最终还是促成了CPTPP协议的签署，并由此获得了相应的战略及规则收益。第一，日本协调国际贸易谈判、推动地区合作进程的能力得到肯定。此前日本曾尝试主导亚太地区合作进程，结果都不甚理想。例如，由日本在幕后积极推动建立的APEC如今一定程度上已沦为“清谈馆”，且日本后来也未在其中发挥主导作用；日本针对金融危机冲击而倡议建立的“亚洲货币基金”(AMF)最终也不了了之。此次日本成功促使CPTPP各成员国达成一致，彰显了日本的经济外交能力。由此，日本俨然以亚洲自由贸易“旗手”自居，意图领导亚洲自贸区建设。[注]周小明：“CPTPP究竟能走多远？” http://www.ftchinese.com/story/001076684?archive.(上网时间：2018年4月2日)第二，日本谋求亚太贸易规则主导权的筹码有所增加。CPTPP首次将涉及国有企业、劳工权利、政府采购、数据流通等领域的高标准规则写入了协定文本，代表着当前贸易自由化高水平规则。日本作为主导国向外推广CPTPP规则，能使得对其更有利的贸易规则逐步在亚太地区乃至全球范围内适用，由此掌握国际贸易规则的制定权。

第三，日本的地区及国际影响力将随着未来CPTPP成员扩容而有所提升。不仅韩国、印度尼西亚、泰国、菲律宾等亚太国家对CPTPP表示出了兴趣，英国等亚太以外地区的国家也有加入协定的意向。若扩容成功，CPTPP将能成为日本加强对外联系、提升国际威望的重要制度工具。

CPTPP协议程序已接近完成，但日本还是面临一种微妙的尴尬局面。一方面是美国的变数。随着美国流露出重返TPP的意愿，日本现已获得的主导国福利可能会被美国剥夺。另一方面则是制度替代选项的缺乏。对于亚太地区当前正在推进的RCEP和中日韩FTA，日本比较倾向于前者，因为RCEP能使日本借助更多国家的力量制衡中国。但是，RCEP协商的规则标准难以达到日本要求的高水平；中日韩FTA谈判又往往受三国外交关系波动而具有脆弱性，可见，CPTPP几乎是目前日本能掌握的唯一制度谈判筹码。

日本凭借CPTPP暂时获得了相对有利的亚太战略机会，但这很大程度上是以美国战略回缩为前提的。面对美国反复多变的立场和亚太各国间微妙的外交关系，日本需慎重考虑其在亚太贸易制度中的定位，还要防范美国贸易单边主义对日美同盟关系的可能冲击。

(三)美国盟友阵营出现裂痕。美国在亚太地区的同盟体系一方面为美国主导亚太合作进程提供助力，另一方面也能使各盟友借美国之力在亚太合作中获利。然而，由于美国日益表现出比较明显的内顾倾向和贸易保护主义态度，这一同盟体系似乎出现裂痕，除日本外，其他盟友与美国也出现嫌隙。

第一，加拿大与美国之间的经济矛盾凸现。一方面，美加双方在北美自贸协定(NAFTA)上分歧巨大。自2017年8月启动NAFTA重谈以来，加拿大连同墨西哥更倾向于“更新”NAFTA，将电子商务、数字经济、服务贸易、知识产权、劳工保护、环保标准等新内容纳入协定中，且加拿大寻求保留能制衡美国反倾销裁决的特殊争端机制；但美国要“重塑”NAFTA，减少对美国制造业、农业、服务业的冲击并降低贸易逆差，各方僵持不下。加拿大对美国的高贸易依存度给予美国更大的谈判底气，[注]例如，根据联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade)，2017年加拿大对美国的出口占其出口总规模近76%。特朗普曾多次威胁要终止NAFTA；而对加拿大而言，尽管NAFTA失效会对加拿大的国民收入和就业情况不利，[注]Dan Ciuriak, Lucy Ciuriak, Ali Dadkhah and Jingliang Xiao, “The NAFTA Renegotiation: What if the US Walks away?” C.D. Howe Institute Working Paper, November 2017.但加拿大仍不愿被迫接受美国提出的苛刻要求。为弱化美国贸易攻势的负面影响，加拿大开始尝试与其他国家或国家集团建立联系。例如，2018年3月，加拿大与阿根廷、巴西、巴拉圭、乌拉圭等国家组成的南美贸易集团达成共识，启动全面的加拿大-南方共同市场FTA谈判。加拿大还与中国就FTA谈判开展探索性讨论和联合可行性研究，在清洁技术、航空航天、能源合作等领域寻求新的市场。另一方面，加拿大发起了针对美国贸易单边主义的挑战。2018年1月，加拿大将美国诉至WTO，称美国的贸易执法体系存在违法缺陷，这使加拿大与美国政府的贸易抗争升级。加拿大的诸多输美产品接连遭遇美国提高关税，对加拿大经济造成巨大的冲击和伤害，也进一步拉大了加拿大与美国之间的信任裂痕。加拿大宣称“不会加剧(贸易紧张关系)，但也不会退缩”，决定自7月1日起对价值166亿美元的美国产品加征报复性关税，并为受美国关税影响的加拿大钢铝行业提供20亿美元的补助，同时还与欧盟、墨西哥在关税实施上密切合作。[注]Andy Blatchford, “‘We will not Back Down’: Ottawa Strikes Back at U.S. with Tariff Target,” https://business.financialpost.com/news/economy/newsalert-ottawa-offering-up-to-2b-in-aid-details-u-s-tariff-targets-2.(上网时间：2018年7月9日)

可见，作为美国传统盟友的加拿大如今在美国贸易压力下开始与美国有了隔阂，它与其他亚太国家建立互惠联系的举动将可能改变现有的亚太贸易关系格局。

第二，澳大利亚、新西兰等国也并非完全支持美国的倡议。一是澳新两国在贸易规则倾向上与美国不同，对美国重返TPP的可能性也持谨慎保守的态度。例如，由于美国制药行业具有一定的垄断地位，若实施原来美国版本的TPP规则，澳大利亚“健保药品补助系统”(PBS)可能将面临5.6亿美元的潜在损失，这是澳大利亚政府所不能接受的。而美国一直主张的投资者-国家争端解决机制(ISDS)也正是新上任的新西兰左翼政府强烈反对的，新西兰政府将气候变化和环保诉求放在首位，若外国投资者凭借ISDS条款干涉新西兰政府的环保事业，新西兰很难有足够的精力和财力加以应对。[注]Amokura Kawharu and Luke Nottage, “Renouncing Investor-State Dispute Settlement in Australia, then New Zealand: Deja vu,” Sydney Law School Research Paper, March 18, 2018.此外，澳大利亚等国还对美国以贸易保护主义手段达到其规则意图的行径有所不满。[注]“澳大利亚外长公开批评美贸易保护主义”，http://finance.chinanews.com/gj/2018/04-17/8493486.shtml. (上网时间：2018年7月9日)二是特朗普政府“印太战略”的具体实施仍具有模糊性，澳大利亚等国难以提供有效的战略支撑。特朗普在2017年11月的东亚之行时宣示了印太地区在美国战略布局中的重要性，即美国为“盟主”，日本、澳大利亚分别为美国亚太同盟体系中的“北锚”和“南锚”，印度则是同盟体系正大力拉拢的对象。[注]吴敏文：“‘印太战略’将何去何从”，《中国青年报》，2018年2月22日。但由于当前特朗普“印太战略”仍处于较为碎片化的阶段，主要相关国家的态度不一致，难以形成有效的合力，且美国当下更聚焦于自身事务而在处理国际事务上可靠性不足，澳大利亚根据美国动态而对印太前景作出的判断可能并不准确。[注]周方银、王婉：“澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对”，《现代国际关系》，2018年第1期，第35页。此外，正是因为美国特朗普政府内顾倾向严重，忽略了对澳大利亚、新西兰在南太平洋地区维持影响力的支持，中国得以抓住机会与南太平洋岛国构建更加紧密的联系，这在一定程度上削减了美国同盟体系的战略影响范围。

曾经美国在亚太地区倡导的新贸易规则体系因获得盟友的支持才有巨大的影响力和冲击力，但这一同盟体系如今正暴露出脆弱性。逆势而行的贸易保护主义和难以预测的美国政策正在削弱美国盟友的信任感。随着部分传统美国盟友开始在经济贸易上另谋出路，亚太经济实力对比及国家分合情况将出现较大的变化。

(四)东盟国家的分化可能加剧。东南亚向来是亚太地区各大国博弈的必争之地。东盟国家凭借地缘政治优势在亚太大国间来回周旋，其中最突出的表现就是在中美之间两面下注，通过参与不同的地区制度或机制，在谋取经济利益和获得安全利益之间维持平衡。[注]周方银：“中国崛起、东亚格局变迁与东亚秩序的发展方向”，《当代亚太》，2012年第5期，第14～16页。尽管东盟力图在区域一体化进程中发挥“小马拉大车”式的主要作用，但其内部国家在经济实力、制度参与等方面存在较为明显的分化，这将影响东盟“中心地位”的维持，也将影响当前亚太地区权力分配格局。

从国家层面上看，东盟国家可以根据自身经济实力和战略需求选择要加入的地区制度，不同的制度选择及相应的经济和规则红利可能使东盟国家间的实力差距进一步拉大。由于均有较高的对外贸易依存度，同时为巩固国内政策结构和维持国际安全环境，新加坡、文莱、马来西亚、越南四个东盟国家签署了CPTPP协定并率先开始适应高标准的地区贸易规则，在重塑地区贸易秩序方面占有了一定先机。随着未来CPTPP开放第二波“入会潮”，泰国、菲律宾等经济稍强的东盟国家可能申请加入并分享制度红利，而缅甸、柬埔寨、老挝等经济发展水平较差的东盟国家依旧被排斥在“没有例外”的高标准贸易规则之外。届时，东盟内部的经济实力差距可能进一步加大，东盟的分化与撕裂会更加严重。

从超国家层面上看，东盟的战略地位有被进一步削弱的可能。东盟作为东南亚中小国家的联盟在决策时必须兼顾各成员国的利益，因此尽管东盟首倡了RCEP谈判，也成功与中国签署了自贸升级协议，但这些FTA谈判都因要保持灵活性而对规则的高标准有所妥协。这意味着东盟虽然整体上能通过这些FTA开拓更广阔的出口市场及获得相应的经济利益，但长远来看却难以真正谋取地区贸易规则制定权并收获规则红利，而占有规则制定权往往才是博弈致胜的关键。

由此，东南亚的的地缘战略意义更多在国家层面而非超国家层面得以体现。虽然东盟及其成员国从经济实力上看很难被视为亚太地区博弈的主导者，但获得东盟国家的大力支持却是其他亚太大国赢得当前地区制度竞争的重要环节。东盟各国或将继续发挥好“追随者的艺术”，审时度势，择木而栖，在与大国的制度性周旋中为本国争取利益的最大化。

三

CPTPP的诞生已经引起亚太地区经济形势的变化，其中最主要的变化是以CPTPP缔结为代表的经贸规则生变，还有以美国盟友分化为主要表现的权力关系变化。变局之中暗藏机遇，带来诸多启示。

第一，加速适应地区规则和权力关系的变化将是今后各国的必然选择。在经贸规则变化方面，国际经贸规则向更高水平、更高标准的升级是个必然趋势。但如何实现这样的规则升级、整合亚太经贸规则，路径却是多样化的，各国可以根据自身需要进行选择。美国、日本等较为发达的国家更倾向于选择具有较高法律化水平的国际贸易制度路径以巩固规则收益和治理话语权，如TPP/CPTPP；而中国等发展中国家可能会选择较低法律化水平的制度路径以降低缔约过程的交易成本从而更多地获得伙伴收益，如RCEP等。[注]陈兆源：“法律化、制度竞争与亚太经济一体化的路径选择”，《东南亚研究》，2017年第5期，第64页。

在权力关系变化方面，美国的贸易保护主义举措在一定程度上破坏了其同盟内部的信任，改变了美国与传统盟友之间的关系，但客观上也有利于新的经贸伙伴关系成型。一方面，对美国贸易依赖程度较高的国家不约而同开始寻找新的合作机会以降低对美贸易依赖，缓解美国贸易保护主义的冲击，其中既包括诸如加拿大这样发达的美国盟友，也包括诸如中国这样正在崛起的发展中国家。这意味着在经贸层面，新的南北合作关系正在形成，南北国家间较为互补的经济结构和市场规模将可能激发新的经济活力。另一方面，美国凭借其强大的经济实力迫使他国与其进行双边贸易谈判的策略似乎正在奏效。在亚太之外，美国已与欧盟达成和解，双方发表联合声明称将致力于实现零关税、零非关税壁垒及对非汽车工业产品的零补贴，欧盟同意从美国进口更多的大豆和液化天然气。[注]European Commission, “Joint U.S.-EU Statement Following President Juncker’s Visit to the White House,” http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-18-4687_en.htm?from=groupmessage&isappinstalled=0. (上网时间：2018年7月26日)而在亚太之内，类似的情形或将随之出现，尤其是日本等美国传统盟友有可能会有所妥协并重新商定与美国的贸易关系。也就是说，亚太地区内旧有的经贸合作关系可能会迎来一次“更新”的机会，而这正是美国着力构建亚太贸易新秩序的前奏。

第二，掌握并运用好国际制度工具、明确自身制度优势所在，有助于相关国家在区域经济搏弈中获利。当前国家间运用国际制度手段展开竞争的态势已经非常明显。在尽快适应高标准贸易规则的过程中，亚太各国出于自身需要选择了不同规则路径和制度安排，这不可避免地存在着制度竞争。由于何种制度率先成为亚太贸易规则模板，该制度的倡导国将自动在亚太经贸新秩序中占据有利地位，并给对手国造成压力。因此，亚太各国都力图使更符合自身利益的制度成为亚太地区的主导性制度安排。日本是其中表现得最为突出的一个国家。CPTPP的成功签约，以及日本与欧盟于7月18日签署的经济伙伴关系协定(EPA)，意味着日本正在亚太地区内外建立其自身的经贸制度伙伴网络。该网络使得日本既能较早地启动本国适应经贸规则升级的过程，又能与一些重要的世界经济大国形成战略层面上的伙伴联系，以此形成日本的制度优势并增加日本在亚太经贸谈判中的筹码，推动RCEP和中日韩自贸区谈判早日完成。日本频繁的制度举措为其赢得了较大的区域合作战略先机，这对其他亚太国家制定经济外交策略有一定的启发和借鉴意义。

第三，顺应地区发展大势并作出务实的制度选择，应是中国未来对策的题中之义。具体应该包含两个方面的选择，一是尽快提升自身规则实力以应对亚太变局；二是把握亚太力量重组契机扩大“朋友圈”。由于CPTPP将关于数据流通、国有企业等内容的条款首次写进国际贸易协议，代表着全球贸易新规则的发展方向，对国际贸易规则体系有着改革性的意义，中国应适当与CPTPP成员国接触，密切追踪CPTPP成员国实施规则的进展；同时，加深工商界对新规则发展趋势的认知，使适应高标准新规则成为各产业实现转型升级的重点突破环节。此外，中国还需加快实施“中国制造2025”，尽快在关键科技和核心技术领域取得突破；加速落实扩大开放的四项重大措施，包括大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口等，*“习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲”， http://www.fmprc.gov.cn/web/tpxw/t1549414.shtml. (上网时间：2018年4月10日)以逐步适应更高水平的规则。

对于后者，由于美国的贸易保护主义一定程度上削弱了其国际合法性，*David A. Lake, “International Legitimacy Lost? Rule and Resistance when America is First,” Perspectives on Politics, Vol.16, Iss.1, March 2018, pp.6-21.中国可把握时机拓展外交空间，自贸区战略是中国可加重点运用的方式路径。在区域层面，要加大对RCEP、中日韩FTA等在谈自贸协议的推进力度，促使谈判尽早结束，特别是要使RCEP成为中国谋求亚太地区贸易规则制定权的强大制度支持。在双边层面，既需重点强化与加拿大、巴拿马、哥伦比亚等太平洋东岸国家的接触，加快FTA可行性研究及谈判进程，同时还需注重既有FTA的升级与维护。目前，中国与新加坡、新西兰开启了FTA升级谈判，与韩国开启了双边FTA第二阶段谈判，谈判对象几乎都是发达国家。中国应把握与这些发达国家开展FTA升级谈判的契机，有针对性地探索本国规则升级的空间，并将此视为对适应更高标准经贸规则的历练。由此，中国将能逐步应对并化解国际规则压力，也能为自身赢取更多贸易伙伴的支持，在亚太博弈中获得应有的权益和地位。○