失业保险基金与就业补助资金就业责任变迁历程研究

陆 草

（武汉大学 社会保障研究中心，武汉 430072）

一、引言

自2006年东部七省市扩大失业保险基金支出范围试点以来，到2014年，北京市失业保险基金促进就业支出占同期基金总支出的比例已由18%提高到82%[1]，上海市和浙江省该比例也均在50%以上，基金支出结构发生重大变化。但作为用人单位及职工缴费形成的公共基金，用于促进就业的部分并非越多越好，失业保险基金承担的就业责任应与就业补助资金有所区别。一方面在基金支出总量一定的情况下，保障生活支出和促进就业支出两者之间此消彼长的关系影响着失业保险基金保障生活作用的发挥。另一方面，虽然财政部与人力资源和社会保障部2017[164]号文件已有规定，对失业保险基金和就业补助资金有重复的项目，个人与单位不可重复享受，但并未明确两者承担的比例或各自的责任范围，潜藏着经办机构推诿扯皮和寻租的风险。回顾两者就业责任演变的历程，可以深刻理解两者在就业中的不同责任和不同定位，从而推进失业保险基金合理承担就业责任，减少就业补助资金和失业保险基金在就业中的角色错位问题。

二、文献综述

就业问题历来备受学界关注，特别是金融危机以来更加注重研究失业保险促就业的积极作用，学者们多从制度层面、支出结构、资金性质来探究失业保险的就业责任。申晓梅[2]（2007）从失业保险促就业无政策保障而导致再就业功能淡化角度出发，主张加大再就业援助，根据能力不同提供差异化失业保险内容。丁煜[3]（2008）从覆盖面、筹资方式和给付机制分析失业保险制度抑制就业问题，建议构建自我约束机制、实施差别税制和进行累退发放来促进就业。孟颖颖、李慧丽[4]（2015）基于失业保险制度建立的初衷是救济性质，提出其未来发展应注重激励和再就业功能。杨方方[5]（2003）研究发现当前失业保险基金支出结构不合理，转业训练和生产自救提取比例偏高导致低标准的失业保险金给付。《中国失业问题与财政政策研究》课题组[6]（2005）认为政府投入重保障生活而轻就业，失业保险用作职业培训和介绍的补贴较少，主张从总量和结构上增加就业资金和失业保险促就业支出。常飞、谭金可[7]（2012）以失业保险支出规定为视角，主张扩大并量化失业保险用于就业的比例，实现失业保险用于就业的资金与再就业资金的统筹衔接。张彦丽[8]（2012）鉴于失业保险基金公共基金性质，指出政府试图将特殊时期失业保险促就业政策常规化，是将其就业责任转嫁给失业保险基金不合法理学理的行为。米海杰、汪泽英等[1]（2016）根据失业保险基金来自单位及个人缴费，主张其按照权利义务对等原则承担就业责任。

对于失业保险基金与就业补助资金就业责任的探究集中于两者的使用范围，学界主要存在两种观点：一是根据受益对象划分：基于失业保险权利义务对等的原则，劳科所专题研究小组[9]（2008）建议参保者的补贴来自于失业保险基金，而未参保者的补贴来自就业基金，喻良涛[10]（2010）依据是否缴费，提议失业保险基金向失业人员提供补助资金，而财政拨款则提供普惠制公共就业服务。张小建[11]（2014）主张就业专项资金的补贴对象为全体成员，而参保人员享受额外失业保险补贴。二是按保障水平划分：申晓梅[2]（2007）建议差异化的失业保险给付，对于就业困难群体失业保险基金重点保障其基本生活，而再就业援助均由政府负担。米海杰、汪泽英[1]（2016）主张就业专项资金向所有劳动者提供低水平补贴，失业保险基金则对参保者提供较高水平的补贴。

经过文献梳理可知，目前关于失业保险基金多主张将其用于就业，而对失业保险基金与就业补助资金就业的研究集中于两者的资金性质和使用范围的区分，对两者就业责任的历时性探究相对较少，而回溯两者就业责任的变迁历程，对理解现在和展望未来具有重要意义。马歇尔曾指出循着演进和均衡的路径可以理解世界，因此在借鉴已有研究成果的基础上，本文试图从演进路径出发，分析失业保险基金与就业补助资金就业责任产生、发展及调整的历史进程，以期推进失业保险发展。

根据我国失业保险的制度变迁以及就业补助资金从就业经费、再就业基金到再就业资金的演进历程，并结合2006年以后失业保险强化促就业制度功能的导向。文章选取1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》和1998年《中共中央国务院关于切实做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》以及2006年东部七省市扩大失业保险基金支出范围试点为三个时间节点，将失业保险基金和就业补助资金的就业责任变迁历程分为四个阶段进行探究。

三、救济失业工人基金与就业经费 （1950-1985）

（一）救济失业工人基金

为应对建国初期的严重失业问题，1950年劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》，规定企业和职工分别按所付工资总额和所得工资总额的1%筹集救济失业工人基金，主要用于发放救济金、以工代赈、还乡生产和生产自救。由此建立起来的失业救济制度具有鲜明社会救助特点并带有社会保险权利义务对等的特征[4]。这一时期的救济失业工人基金主要用于发放救济金，用于以工代赈和生产自救的数额较少，并且救济对象为失业工人，注重保障生活而承担较少的就业责任。

（二）就业经费

就业经费最早来源于1964年中共中央、国务院文件中规定的每年拨专款用于知青安置的经费，随着1986年上山下乡运动停止带来1700万知青返城，知青经费这一具有时代特色的资金形态逐渐转向用于就业经费。就业经费即城镇青年就业和劳动服务公司补助费。在1980年政策文件提出三结合的就业方针后，国家的就业导向由统包统配的安置就业转向提供就业服务，由此发展起来第一批劳动就业服务企业，主要承担安置就业、组织管理社会劳动力和就业培训的职能。就业经费主要用于这些劳动就业服务企业。

与严峻失业问题形成鲜明对比的是就业经费拨付的下降和使用的不合理。就业经费拨付的数额整体呈现下降趋势，1980年我国就业经费拨款为4.04亿元，占当年财政支出的0.35%，到六五时期年均拨款下降到3.77亿元。1985年就业经费支出进一步下降到3.01亿元，仅占财政支出的0.211%。就业经费的使用则呈现出重安置轻训练，投入集中于劳服企业的特点，仍然秉持为劳动者提供岗位的观点，而忽视培训投入和劳动者技能提升。并且因对扶持生产资金重借款轻回收而影响到资金周转，使得就业经费的投入积贫积弱。

这一时期就业经费承担主要就业责任，但就业经费在政府财政投入中的地位不明确而缺乏机制保障，就业经费的投入已呈现出难以满足劳动制度改革带来的资金需求的问题，急需增加就业投入渠道，此时待业保险基金应运而生。

四、待业保险基金和就业经费（1986-1997）

（一）《国营企业职工待业保险暂行规定》

1986年国营企业开始对新增劳动力实施劳动合同制度，为配套国企改革，1986年7月国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》（国发1986[77]号），明确了待业保险制度保生活和促就业的责任，规定来自于企业缴费的待业保险基金主要用于向待业职工发放待业救济金。在保障其基本生活的前提下还可用于转业训练、培训设施建设和生产自救，并且就业机构需对职工提供就业指导和就业介绍。对于生产自救费和转业训练费仅明确用于待业职工，无诸如领取待业救济金期间等时间限制，更无提取比例与数额的规定。

受同期西方国家受困于失业陷阱的影响，建立之初的待业保险制度便有防止保障水平过高的倾向。待业保险制度的适用对象为四类人员，而由于破产法尚未实施，实际只有两类人员，有资格领取待业救济金的人很少。加之国家严格控制企业向社会释放冗员，导致用于待业救济金的支出较少。在1987年到1991年累计收入为35.18亿元的情况下，从1986年到1991年仅对30万人发放了0.49亿元待业救济金。这为政府将就业支出责任部分转嫁给待业保险基金创造了资金条件，而暂行规定中对用于生产自救和转业训练的支出无比例与数额的限制，则为转嫁创造了制度空间。

待业保险基金从1986年建立到1991年用于生产自救费和转业训练费的数额已达31.93亿元，接近财政拨付的就业经费额[12]。其中1990年待业保险基金总支出1.87亿元，仅占总收入7.43亿元的25.2%，如表1所示，用于就业方面的支出占比达55.5%，待业救济金等保生活支出则仅占7%。从待业保险基金的支出来看，其实异化了其保生活的初衷，保生活作用微乎其微的同时越位去承担了政府就业支出的责任。并且其用于促进就业的资金为就业经费的进一步下降创造了条件，从1986年到1991年政府年均拨付的就业经费下降到2.84亿元，1991年就业经费支出为2.69亿元，仅占同期财政支出的0.07%。

表1 1990年待业保险基金支出结构①

待业保险制度的建立，特别是用于促进就业的支出部分弥补了就业经费的不足，拓宽了就业投入的社会渠道。待业保险基金实际上分担了就业经费的就业责任，它开始承担待业职工的就业责任，就业经费的投入对象则转为城镇新增劳动力人。

（二）《国有企业职工待业保险规定》

因原待业保险覆盖面窄和注重短期效果等问题，1993年国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》将适用对象扩展到七类九种人员，进一步明确转业训练费和生产自救费由省市区人民政府按上年度所筹集待业保险基金的一定比例提取。如北京市规定按15%的比例提取，辽宁省则将包含职业介绍费在内的三项费用按照20%的比例提取。此外规定还将帮助待业职工再就业确需支付的费用列入支出范围，待业保险基金用于就业的费用有所规制和保障，改变了制度建立之初，待业保险基金主要用于就业的问题。

随着国企改革的深入推进，这一时期失业问题渐趋严重（如图1所示），但就业经费的实际拨付却呈下降态势，1996年下降到2.04亿元。占财政支出的比重从1980年的3.3%下降到1997年的0.27%，1998年进一步下降到不足0.03%，占GDP的比重也愈加微不足道。

图1 1986-1998年城镇登记失业情况②

1993年和1997年的两份文件进一步明确了就业经费和待业保险基金的适用对象和适用范围，尽管两者支出项目高度重合，但适用对象的不同划分了两者各自的支出范围，就业经费和待业保险基金共同构成了当时就业投入的主体。

从1986年到1997年，待业保险基金经历了从最初建立时承担就业支出无比例数额限制，到有所规制和保障。政府已经意识到待业保险基金和就业经费在支出项目上存在重叠，通过适用对象的划分来区别两者的支出范围，明晰了两者各自的就业责任。失业保险基金用于就业的费用有比例的限制，加之就业经费拨付呈下降态势，就业资金的筹集渠道需要进一步拓宽。

表2 就业经费和待业保险基金的适用对象及范围

五、失业保险基金和再就业资金 （1998-2005）

（一）再就业基金

国企改革步伐的加快带来下岗职工及失业人数进一步攀升，为维护社会稳定并促进失业人员再就业，1993年在失业率较高的上海、青岛等30个城市开始进行“再就业工程”试点，对有求职要求、办理求职登记并享受待业救济金的失业6个月以上的长期失业者和关停企业困难职工提供职业指导、转业训练、求职面谈和工作适用以及生产自救活动。再就业工程的资金主要来自于待业保险基金，同时对招用失业、下岗职工的企业采取相应的经济激励，企业可借出一定数额的失业保险基金或将其作为向银行贷款的贴息。

图2 1993-1998我国失业和下岗情况③

因“再就业工程”试点取得显著成效，1995年开始在全国范围推广，1997进而实施了更大规模的再就业工程。随着再就业工程大规模开展，为形成稳定资金来源，1997年3月政府文件中提出由地方财政、企业和社会保障基金共同筹措资金建立再就业基金。到1997年5月，已有14个城市建立起再就业基金，各地再就业基金来自待业保险基金的基数和比例不同，如四川将基金收入的20%列入再就业工程专项经费，河北则将上一年基金收支结余的50%列入再就业基金。但这一时期，再就业基金建立的地方和数额较为有限，再就业工程资金仍主要依靠就业经费和按照失业保险基金的20%提取的生产自救费和转业训练费[13]。

（二）国有企业下岗职工基本生活保障制度

为保障无收入且无工作、滞留企业下岗职工基本生活并继续实施再就业工程，1998年建立了国企下岗职工基本生活保障制度，从而形成与失业保险制度双轨并行局面。国有企业建立再就业服务中心为符合条件的下岗职工提供包含基本生活保障和再就业方面的服务。在再就业服务中心资金来源上，规定按照“财政预算安排、企业自筹资金及失业保险调剂资金”三三制的原则进行筹措，因企业自筹存在困难，财政预算安排资金实际是主要的来源（如表3所示）。资金的使用上，主要为国企下岗职工发放基本生活费，用于就业方面的费用则根据实际进行安排。

表3 1998-2005再就业服务中心资金来源情况④

面对愈加严峻的失业问题，为促进下岗职工再就业，1998年劳动部进一步推出了“三年千万”再就业培训计划。即1998-2000年，安排1000万下岗职工接受职业指导、职业技能和创业能力培训，以及技能鉴定和就业服务。再就业培训计划的资金主要来自于再就业资金和失业保险基金。

表4 “三年千万”再就业培训计划资金来源

1998年开始停止提取生产自救费，失业保险用于促进就业的费用主要为转业训练费。并且1998年就业经费转而投入劳动力市场建设后，没有了直接的就业经费，就业投入的主体转变为失业保险基金和再就业基金。

图3 1998-2005年失业保险基金收支状况⑤

如上所述，国企下岗职工基本生活保障主要依靠政府财政，加之严格控制城镇登记失业率，用于失业保险金的支出较少。在收多支少的情况下，失业保险基金被用于向基本生活存在困难职工提供解困资金，承担再就业基金的筹集，向再就业服务中心调剂和“三年千万”再就业培训的资金来源。失业保险基金在无法充分发挥保生活作用的同时被用于就业，实则异化了制度建立之初保障生活的初衷。

（三)失业保险基金

1999年国务院以完整行政法规形式颁布《失业保险条例》，从实质上扩大了覆盖范围，在增加职工个人缴费的同时，将失业保险基金用于就业的支出确定为失业人员领取失业保险金期间的职业培训、职业介绍补贴。而下岗职工基本生活保障作为暂时性的制度安排，逐渐与失业保险并轨。

随着并轨的开展，财社[2002]107号文件调整了财政支出结构，提出将国企下岗职工基本生活补助逐渐调整用于再就业[6]。如图4所示，伴随着国企下岗职工基本生活补助逐渐下降，再就业资金呈现增长态势。2005年实现基本并轨后，政府将本应由失业保险保障国企下岗职工基本生活的功能归由失业保险基金承担，更多财政支出被用于就业。随着三年期满、再就业服务中心以及并轨工作的推进，大量国企下岗职工按规定享受失业保险待遇带来了失业保险金支出的增长。

图4 1998-2016国企下岗职工基本生活补助与就业补助的变化情况⑥

伴随着两者并轨，国家规范了再就业资金的管理，将其使用范围确定为社会保险补贴、小额贷款担保基金及贷款贴息等，而其中的再就业培训和职业介绍的补贴其实与失业保险支出项目重叠。但对这两个项目，再就业资金是用于下岗失业人员，失业保险基金则为领取失业保险金期间的失业人员，两者承担的就业责任因适用对象的不同得到区分。

六、失业保险基金与就业补助资金（2006年至今）

2006年以后，国家就业政策发生明显转变，就业政策的重点从再就业转向就业再就业，政策对象从下岗人员转向下岗失业人员。从2006年开始失业保险基金的就业责任逐渐强化，失业保险基金与就业补助资金在支出项目和适用对象上出现重叠和交叉，并且原由就业补助资金承担的部分就业责任转由失业保险基金承担。

（一）扩大失业保险基金支出范围的试点

2006年开始在东部七省市扩大失业保险基金支出范围试点，在原失业保险基金用于职业培训和职业介绍补贴的基础上增加了社会保险补贴、岗位补贴和小额贷款贴息三项支出。在试点之初，尽管失业保险基金与就业专项资金在职业培训、职业介绍、社会保险补贴和小额贷款贴息四个项目上存在重叠，但文件规定补贴对象为参加失业保险并领取失业保险金的失业人员，两者的支出对象范围易于界定，失业保险基金用于以上四个项目的支出可部分替代就业补助资金。但在政策逐步推进的过程中，补贴的支出对象超出了规定的人员范围，导致两项资金适用对象界限不明而出现重叠。

2012年《关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》将失业保险基金促进就业支出对象规范为参加失业保险且符合财社[2011]64号文件规定的单位和个人，在原有扩支范围基础上增加了小额贷款担保资金。而到了2015年《就业补助资金暂行办法》中就业补助资金则从部分与失业保险基金重合的项目中退出，不再涵盖原有的职业培训补贴、小额贷款担保贴息和小额贷款担保资金项目，实际上是将这些项目的支出责任转由失业保险基金承担，就业补助资金支出项目中增加了求职创业补贴。2017年《就业补助资金管理办法》在就业补助资金列支范围中增加了创业补贴，而同年的《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》拟将失业人员领取失业保险金期间的创业补贴纳入基金支出范围，实为将就业补助资金的就业责任进一步转嫁给失业保险基金。

(二)职业技能提升补贴和稳定岗位补贴

2014年11月，人社部 [2014]76号文件规定，失业保险基金对符合条件的企业给予“稳岗补贴”，数额不超过上年度企业实际缴纳失业保险费的50%，并规定政策执行到2020年底，2015年国家扩大了“稳岗补贴”适用的企业范围，失业保险开始注重发挥预防失业的作用。到了2017年4月，国发[2017]28号文件规定依法参保3年以上取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工可申请职业技能提升补贴，5月人社部发文进一步明确取得初中高级资格证书的职工所能获得的相应补贴金额，并规定所需资金从失业保险基金中列支。

职业技能提升补贴超越了失业保险原有的失业才能享受失业保险待遇的规定，但偏离了保险的大数法则。而“稳岗补贴”发挥的是稳定整体就业形势的作用，失业保险基金作为公共基金，用于稳岗补贴缺乏相应的法规依据。

失业保险基金用于促就业和防失业方面的支出带来基金支出的增长。如图5所示，2013年以后失业保险基金支出增速快于失业保险金发放增速，并且图6显示出2013年以后失业保险基金支出增速快于就业补助资金增速。

图5 2005-2016失业保险基金与失业保险金支出情况⑦

图6 2005-2016年失业保险基金与就业补助变动情况⑧

图7 1999-2016年就业补助资金变动情况⑨

在2006年扩支试点后，失业保险基金促就业支出部分替代了就业补助资金支出，尽管就业补助资金在数额上整体呈上升趋势，但其占财政总支出比重自2006年以来整体逐渐下降。

如前所述，2006年以来的扩支试点、职业技能提升补贴和稳定岗位补贴，强化了失业保险促进业和防失业的责任，2017年11月发布的《失业保险条例（修正草案征求意见稿）》也体现了这一倾向，失业保险基金用于就业的支出部分进一步替代了就业补助资金支出。但《失业保险条例》中规定的是保障失业人员的基本生活和促进再就业。在强调其促进就业责任的同时，审视2010年以来失业保险基金保障生活的效果，发现目前失业保险金水平过低[14]。如表5所示，我国近年来人均失业保险金水平均低于在职职工平均工资的20%，远远低于国际50%的平均水平。

表5 2011-2015年失业保险金替代率⑩

表5 2011-2015年失业保险金替代率⑩(续)

失业保险制度无法切实保障失业人员基本生活，在未实现保生活基本功能的基础上强调其就业责任，实际是偏离了失业保险建立的初衷，失业保险制度片面的以就业为导向，不符合失业保险基金作为公共基金的资金性质。

七、结语

综上，回顾两者就业责任的变迁历程，在失业保险制度产生之前，主要由就业补助资金承担就业责任。失业保险制度产生后，失业保险基金承担了失业人员的就业责任。作为国企改革配套制度产生的失业保险制度，为其保驾护航是合理的，体现的是国家对国企和下岗职工的负责态度[8]。在经济危机时期将失业保险基金扩支用于就业体现特殊时期政策的灵活变通[15]。但不应试图将特殊时期的政策常规化，当前失业保险基金承担了部分原由就业补助资金承担的项目支出，并且两者的适用对象出现重叠。就业补助资金的就业责任不应试图转嫁给具有公共基金性质的失业保险基金，这既不合学理也不合法理[8]。同时值得注意的是在1986年到1993年间由于对失业保险基金用于就业的部分没有比例和数额的限制，使得出现用于就业的支出接近与就业经费支出的情况。当前对失业保险基金用于就业的部分亦缺乏比例和数额的限制，应当仿效1993年的政策，规定按照一定的比例提取用于就业的资金，将资金控制在合理的区间，同时对于两者重合的补贴项目明确各自的支出责任。不片面强调促进就业，而是在推进失业保险基金实现保障生活的基础上去合理承担就业责任。

注释：

①数据来源：国务院研究室课题组：《中国社会保险制度改革》，北京，中国社会科学出版社，1992，第44页。

②数据来源：《中国劳动统计年鉴》(1987-1999)

③资料来源：《中国劳动统计年鉴》（1994-1999年）

④数据来源：《中国财政年鉴》（2005-2007）；《劳动和社会保障事业发展统计公报》（1998-2005）

⑤数据来源：《中国财政年鉴2007》

⑥数据来源：《中国财政年鉴》（2005-2017）

⑦数据来源：《中国财政年鉴》（2006-2017）

⑧数据来源：中国财政年鉴（2006-2017）

⑨数据来源：《中国财政年鉴》（2005-2017）

⑩数据来源：《中国劳动年鉴2011-2016》