行政协议中行政机关行使单方变更权的司法审查

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上海大学法学院

《行政诉讼法》于1990年10月1日施行后，作为一部“民告官”的法律，实施24年来第一次修改，至新法修订已经时隔二十余年。2015年新施行的《行政诉讼法》以6条修订条文将原来的75个法条扩充到101条，此次修改内容中对于调解、立案、判决类型及行政区域审理均有较大的变化。是一部可以有效地把“行政权力关进笼子”的法律。随后最高人民法院于2015年4月27日发布《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称2015年《司法解释》)，这两部新法将行政协议纳入受案范围并且确立了行政协议的法律地位，初步构造行政协议制度的基本框架。行政协议的变更有三种方式：第一，双方协商变更行政协议；第二，公民、法人其他组织请求行政机关变更；第三，行政机关行使单方变更权来变更。本文探讨的是第三种情况，即行政协议在行政主体行使单方变更的行政优益权时，如何对行政主体行使单方变更权的行为进行司法审查。

一、行政协议的概念及特征

2015年《司法解释》第11条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从该条规定中体现出几个行政协议的特征：第一，行政协议的当事人必须一方为行政机关，另一方为公民、法人或其他组织。第二，行政协议的目的是为了实现公共利益具有公法与私法双重性质的行政协议此时是偏向公法的；第三，“协商”一词体现了行政协议的私法性，即协议必须为双方当事人合意；第四，行政机关享有行政优益权。

二、域外行政协议中行政机关行使单方变更权的司法审查规定

法国作为行政协议制度的开创者，行政协议在实务中运用较多，由于在法国私人权利较为强大，私人利益往往处于强势有威胁公共利益的可能，所以法国行政法更倾向于保护公共利益。法国行政法以公共利益为价值取向，确立了以行政为本位的行政协议单方变更的制度模式，行政机关可随时行使单方变更权。德国行政法则以当事人为本位，兼顾行政协议的行政性，强调协议双方地位的平等。台湾的行政程序法借鉴了德国模式，在《行政程序法》第一百四十六条及一百四十七条规定，凡有下列情形之一者，行政契约之一方当事人得径行调整契约内容或请求他方适当调整契约内容：行政机关为防止或除去公益之重大危害；情势重大变更，非当时所得预料且依原约显示公平者。

三、我国行政协议中行政机关行使单方变更权的司法审查途径

我国行政法律对行政机关单方变更行政协议规定较少。《行政诉讼法》第七十八条第二款规定：被告变更、解除本法第十二条第一款第(十一)项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。2015年《司法解释》第十五条第三款规定：被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失，判决被告予以补偿。

我国对于行政机关单方变更权的司法审查应当根据国情采取偏向德国台湾模式的中国特色审查。给予双方当事人较为平等的地位。在行政协议调整方面，如果能遵守双方合意的本质，都需要经过一方当事人请求调整开始协商，协商不成再作调整，调整不成再依据实体法逐步进行，并且辅以充分的损失补偿和行政救济管道，这样才能兼顾公益与私益的均衡。关于其司法审查，首先，原告资格仅为行政协议当事人，被告仅为行政机关。法院应当对行政机关单方变更行为作形式审查，审查该单方变更行为是否符合实体法律规定，我国对行政机关单方变更行政协议的实体法律规定并不完善，法院可审查是否符合“公益”要求；行政机关需要承担举证责任，向法院举证其单方变更的行为是合法且必要的；法院应当对其行使权利的正当程序进行审查，例如行政机关是否履行了及时告知、通知当事人、说明理由、听取当事人陈述与申辩等义务。关于行政赔偿和补偿的问题，应当依照2015年《司法解释》第十五条第三款及《行政诉讼法》第七十八条第二款规定审查行政机关是否对协议当事人进行补偿。如果有约定，应当按照约定的标准计算。若无约定，原则上可以参照适用民事法律规范的规定。[1]

四、结语

行政协议作为现代政府实现行政管理目标的一种新型手段，在各个国家得到越来越广泛的应用。坚持以双方协议取代或者补充单方片面决定，已经成为国际上纷争解决另外一个种模式。但在实施过程中会出现行政机关优益权异化的现象，也就是行政权利滥用的危机，但由于行政协议制度处于萌芽阶段，法律只对其规定了大致框架，具体规定还不够细化。基于提升行政机关解决冲突与争议的能力，应当对行政协议作较为细致的规范，学界同时也应当更为深入探讨行政协议制度，将行政协议因为法律规范不明确所导致的风险减少到最低程度。

[1]江必新,梁凤云.新行政诉讼法司法解释理解与适用[M].北京:中国法制出版社,2015:164～165.