基于区域差异性的绿道研究

2018-11-12么贵鹏郝峻弘

安徽建筑 2018年6期

么贵鹏，郝峻弘

（1.江苏省城市规划设计研究院，江苏南京 210036；2.三江学院，江苏南京 210028）

绿道在美国有上百年的发展历史，近20年来逐渐在世界范围内形成运动，欧洲则在近15年开展了广义绿道——生态网络的相关研究与规划建设。中国自2009年以来，绿道规划建设从广东省开始逐渐在全国呈蔓延之势。当前国内在快速推进绿道建设的同时，技术标准与建设方式开始呈现雷同性，各地呈现的绿道均以彩色沥青铺设的慢行系统及相关辅助配套设施为核心要素，媒体导向的绿道评价也基于美学、游憩、经济等要素，使绿道成为各地政府易于推广的“绿色抓手”的同时，忽略了绿道的差异性、复杂性与生态内涵。

从世界范围来看，美国与欧洲绿道的起源与组织形式有很大差异，这与绿道的区域性密不可分，两者不同的区域条件与背景下产生了迥然不同的绿道。中国幅员辽阔，东、中、西部区域发展条件与阶段千差万别，在明确区域差异的前提下为绿道进行差异化的定位，并在规划建设中打破行政壁垒，广泛开展区域合作，是中国绿道发展需要探讨的关键问题。

1 美国绿道与欧洲生态网络比较分析

1.1 “自发生长”的美国绿道模式

美国绿道的概念和内涵有一个不断发展和丰富的过程，它最早起源于19世纪70年代的城市公园运动，用来串联城市中的开敞空间。后来“绿道资源普遍存在”假说成为绿道重要的理论基础。费尔·刘易斯在20世纪60年代的威斯康星州的户外休闲计划与随后美国与欧洲的一些研究成果，也在很大程度上验证了这一假说，例如在1976年，美国佐治亚州的一项研究成果提供了一份洲际范围内全面的自然、人文景观资源名录。研究小组绘制了绿道资源集中分布图，促进了全洲范围内的绿道规划。到20世纪90年代，随着绿道的不断发展，与生态相关的“连接度”和“绿道多用途的相容性与增效作用”理论被引入，与“绿道资源普遍存在”假说一起构成了美国当前绿道的主要理论基础（图 1）。

图1 美国绿道理论发展演变图示

美国绿道的发起和组织者是灵活而多样的，以自发组织的非官方组织为主体。该组织可以是一个赢利的公司，负责绿道的管理、宣传、维护和运营，也可以是完全的非赢利组织，比如美国科罗拉多州利特尔顿的南部近郊公园基金会、艾奥瓦州自然遗产基金会等，州、联邦级别的政府作为主体直接投资的情况是不多的。通常绿道的倡导和发起团队由代表不同利益的主体共同组成，一般是纯粹的非官方组织，没有官方权力，也就没有官方限制。因此美国绿道基本没有行政区的概念，倡导团队可以与沿绿道的任何城镇、区县的独立公共机构形成合作关系[1]。

1.2 欧洲“生态网络”自上而下的区域合作模式

在欧洲，绿道概念有广义与狭义之分：狭义的概念强调功能性的慢行交通系统与日常低碳出行、游憩功能的结合；广义的绿道概念由英国学者汤姆·特纳提出，即“绿道是一条从环境角度被认为是最好的道路，这条道路不一定为人服务，也不一定两侧长满了植物，但一定要对环境有积极的意义”。这个概念即发展为生态网络，强调通过保护和恢复生态廊道来维持或改善区域的生态格局，并为人类的游憩提供自然依托。其核心关注点在区域的物种多样性保护，这与欧洲平均人口密度较大导致的物种保护压力密不可分。其理论主要基于景观生态学的岛屿生物地理和异质种群理论[2]。这些理论在欧洲的保护生物学中得到了广泛应用，用以应对自然生境不断破碎化的现实，并被称为“保护生物学的中心法则”。

宏观尺度生态网络由“欧盟”发起组织。在区域环境保护一体化的目标下，2001年，欧盟提出了“到2010年遏制欧盟生物多样性丧失”的战略目标。2006年，欧盟委员会通过了《欧盟生物多样性行动计划》，在政策导向上，以保护物种栖息地与土地利用规划有机结合，有代表性的项目包括“自然2000”项目，统一划定了陆域范围17%的土地作为生态网络，并允许在环境影响评价下的适度开发，实现生态网络的生态、旅游、娱乐等综合价值[3]，欧洲的生态网络虽以物种多样性保护为起源，但目前也朝着多功能兼容的方向在发展（图 2）。

图2 欧洲生态网络理论框架图示

综上，美国与欧洲由于不同的地缘与区域发展条件，绿道形成与发展的轨迹存在很大的差异，美国绿道源于市民户外运动的需求，而欧洲广义绿道则起源于物种保护。两者虽然目前都有以生态功能为核心的功能综合化发展趋势，但可以肯定的是，不同的区域条件必将导致绿道目标与功能的差异性。在绿道组织方面，美国的非官方组织扮演的就是区域合作的发起者与践行者，它突破行政边界，顽强地寻求绿道自身功能的完整性。而在欧洲，欧盟的跨界组织与整体协调对于生态网络在区域范围内的推行起到了关键性作用。

2 中国绿道的区域差异性分析

中国目前绿道的组织主要是单一行政单元的主导模式。地方政府具有强大的推动力，但容易造成绿道在规划建设上缺乏区域统筹与协作，并带来行政边界的局限性。与此同时，绿道在中国有功能单一化的趋势，各地政府忽视自身的区域特点，缺乏对具体情况的分析，把绿道作为一个“普适概念”加以快速推广，带来了建设的雷同性与资源的浪费。媒体导向的绿道评价更多基于美学、游憩、经济等要素，对于生态要素缺乏足够的关注，这样更加强化了中国当下绿道目标的单一性与雷同性。受困于行政边界内的绿道规划无异于盲人摸象，区域的差异性只有在区域比较分析中才能发现并放大，从而在同一条绿道中可以按照不同的发展目标与策略，应对不同区域所需要的绿道功能（表 1）。

根据我国东、中、西部3个区域不同的经济发达水平、城镇化水平、人口状况、资源环境、旅游发展、生态状况等要素[4]，潜在的绿道网络也将呈现不同的目标特征。

区域指标与绿道目标的相关性分析表表1

2.1 东部区域

我国东部地区包括12个省、直辖市、自治区，经济发达的基础使人们对于健康、时尚、休闲的追求需求增大。东部地区的历史、人文资源众多，可凸显绿道的游赏价值。东部地区城镇化率已达60%，城镇开发与扩张挤压对区域环境造成巨大压力，绿道应扮演区域生态网络的作用，抑制城市的无序扩张。东部地区还包括了我国几个主要的农业主产区，如黄淮海平原主产区、长江流域主产区，绿道网络应注重与农业区的衔接，有效联系城乡，保护耕地，并对城乡统筹发展起到积极的促进作用。

2.2 中部区域

我国中部地区正在加速城镇化，有着为数众多的国家重点生态功能区，比如呼伦贝尔草原草甸生态区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区等，从南往北，分布着我国数量最多的生态极度脆弱区，有着对国家生态安全有着举足轻重的作用。中部地区也有着悠久的历史文化，因此中部地区的绿道规划建设应把旅游休闲、资源保护与串联和重点生态功能区的生态保护与建设更好地结合起来。尤其应突出水土保持、物种多样性保护和防风固沙等生态功能。

2.3 西部区域

西部地区幅员辽阔，土地荒漠化等生态问题日趋严重，全国面积最大、最集中的藏西北生态极度脆弱区位于西部。异族文化众多，人口密度低，旅游产业不断发展。以休闲观光为主要功能的绿道可以结合旅游热点区域点状发展，比如利用已有相当影响的环青海湖自行车赛来结合附近旅游景点开发绿道网络，并融入少数民族的传统文化，不适于大面积铺开发展。并在荒漠化日趋严重的塔里木河荒漠化生态功能区、藏西北高原荒漠生态功能区等地构建以防风固沙为主要生态功能为主的绿道网络。西部是我国地势最高的区域，长江、黄河等重要的河流发源地均位于西部，水源涵养功能也是西部绿道规划建设所要考虑的。

从中国全局的尺度分析绿道的区域性差异只是提供了一种思路与视角，尺度是区域分析的关键出发点，不管具体的实际项目需要从何种尺度入手，绿道的区域差异性辨识与分析将促使我们全面认识绿道的复杂性，并做出适宜的目标与发展定位。如果说区域差异性是绿道等待发掘的的自然属性，则区域合作将是绿道得以贯彻实施的实际操作路径。

3 中国绿道的区域合作探悉

3.1 区域合作的必要性分析

3.1.1 满足绿道生态功能的保障

区域之间的合作能促进绿道的健康发展，而且适合中国的国情与特点。以单一行政主体为组织主体的方式，在一定的行政边界内整合资源、带动旅游发展是可以实现的。但生态单元往往是跨行政区域的，绿道的生态功能必须以生态单元为单位进行分析与规划，区域合作是打破行政边界的唯一办法。

3.1.2 区域协调、统筹资源的保障

以京杭大运河为例，京杭大运河在中国历史上有着非常重要的历史地位，毫无疑问也是一条遗产廊道，沿线存在着潜在的绿道资源。京杭运河全长约1794km，途经4个省与2个直辖市，如果沿京杭大运河规划建设绿道，必然涉及沿线4省2市之间的协调关系，只有开展区域合作，才可能沿京杭运河统筹考虑资源分析与保护、生态分析与修复建设等问题。

3.2 区域合作的方式

3.2.1 主动联合方式

在主动型合作中，相邻的行政主体往往在生态单元上有所重叠，文化渊源上具有关联性，因此往往被潜在的廊道所串联，从而促使其之间的合作。这种主动型的合作由于其内在的利益与目标的统一性而具有生命力，双方之间更多的是一种合作关系。但由于不同行政区域所拥有资源的不对等性等因素，也会导致合作中相对的主动方与被动方的产生，如环太湖风景路规划与建设中江苏省与浙江省之间的合作[5]。

3.2.2 被动合作方式

高等级行政主体的统筹与协调是区域被动型合作的基础，由全国或省级层面的统筹，对跨行政区域绿道的总体规划进行组织编制。被动型合作则是在上级行政主体统筹协调下的合作，这种合作更多的是一种特定绿道线网在地域上的衔接与协作。由于被上级行政主体被动地安排在一个系统之中，因此各合作主体之间更突出的反而是一种竞争关系，都希望在系统之中脱颖而出，而在品牌上更具有竞争性和吸引力。如广东省珠三角绿道中各市之间的合作与协作[6]。

3.3 区域合作实例分析

下面以笔者参与的“环太湖风景路规划”项目中的区域合作为例解析当前区域合作存在的问题。2011年4月份，江浙两省的住房与城乡建设厅分别召集环太湖各市县的相关部门召开联席会议，开始合作开展“环太湖风景路规划”的编制工作，并确立了规划的目标与愿景：基于环太湖地区丰富的自然与人文资源，构建环形放射的慢行与绿廊系统，优化环湖地区生态格局，解决环太湖地区旅游发展同质化及分散化等问题，对环太湖区域的城乡一体化做出探索，并提高区域发展的整体竞争力，打造世界级的旅游品牌。

图3 环太湖风景路区域合作框架图

该规划是中国第一次跨省以区域合作的方式来开展的风景路（绿道）规划，是一次从规划编制的方式、方法上进行的尝试与创新。对于其他地方风景路（绿道）规划的编制有着一定的借鉴意义与价值。但就区域合作本身，尤其是规划实施阶段所产生的一些问题，仍有以下几点值得思考与探索。

3.3.1 整体利益与局部利益的矛盾

环太湖区域是一个整体，局部应当服从于整体利益，但在落实的时候会发现问题的复杂性与矛盾性。风景路临湖线路的选线首先考虑的是尽可能依托景观资源沿太湖岸线成环，在资源分析的时候发现，有些市县的岸线平直，资源较少，有些市县则曲折有致，资源丰富，这直接导致了前者的积极性较差，进而影响整个临湖线落实的同步性甚至可行性。

3.3.2 区域主体之间的博弈

区域主体之间存在共同利益，打造环太湖风景路对于江、浙两省来说当然都是有利的，但所获得效益又是有差别的。江苏省的环湖岸线长，风景路临湖线占到整个临湖线长度的81.1%，而浙江段只占到18.9%。从资源来讲，江苏段风景路串连了太湖国家级风景名胜区的景区景点，这点是浙江段难以比拟的。因此从规划的发起组织，到技术标准的制定，线路选取的跨界协调，组织专家论证，到宣传推广等一系列过程，江苏是主动的，浙江是被动的。江苏起到了推动作用，浙江是配合与支持的作用。但一旦到了实施阶段，这种合作难以继续维持，因为各个市县是实施主体，江苏的主管部门对浙江的市县显然没有影响力。

3.3.3 缺乏资金投入与经营管理的区域协调

在国内无论是绿道还是风景路，目前都是以公益为主的设施，对于环太湖风景路而言，没有区域协调下的专项资金的支持，各市县缺乏动力。实践证明，在滨湖区域有新城开发意向的市县对风景路建设更有主动性，一是可以借风景路争取相关政策，二是有资金支持。此外，没有专门的部门对风景路进行管理与经营推广也影响了规划实施。

3.3.4 缺乏后续的监管协调机制

没有专门的组织来对各市县进行跟踪的协调与监管，这也导致了对各市县的实施情况难以进行跟踪与评价。

针对这些问题，笔者认为，应当加强在后续实施中如何延续区域合作的相关研究，并制定相关的政策与措施，协调区域主体之间、整体与局部之间的矛盾与冲突，充分沟通，尽量满足各方利益与诉求。在资金等问题上，可考虑引入市场机制进行绿道的运作与经营管理。