西部绿洲农村土地整治中权属调整管理研究

2018-11-10李慧刘志有徐馨裔王嘉蓉

天津农业科学 2018年8期

李慧　刘志有　徐馨裔　王嘉蓉

摘要：以沙湾县柳毛湾镇叶家庄村为研究区，运用了调查问卷法和层次分析法进行分析，总结了其土地整治权属调整管理的合理性。项目区权属调整基本合理，但仍存在着权属现状调查缺失、权属调整方式過于简单、公共参与机制不健全等主要问题。笔者提出要完善权属现状调查工作和公众参与机制，在政府指导和土地价值评估的基础上进行土地权属调整相关工作，加大信息公开的力度，有利于促进沙湾县土地整治中权属调整工作有效开展，为西部绿洲小城镇的土地整治权属调整工作发展提供新的思路。

关键词：土地整治；土地权属调整；层次分析法；沙湾县

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.08.013

Abstract： This paper took Yejiazhuang Village in Liumaowan Town， Shawan County as the research area， and used the questionnaire method and the AHP to analyze and summarize the rationality of the adjustment management of its land consolidation right. The adjustment of ownership in the project area was basically reasonable， but there were still major problems such as the absence of ownership status investigation， too simple ownership adjustment methods， and unsound public participation mechanisms. The paper proposed to improve the ownership status investigation and public participation mechanism， and to carry out related work on land ownership adjustment on the basis of government guidance and land value assessment， and to increase disclosure of information， which would help promote land consolidation in Shawan County. Chinas ownership adjustment work has been carried out effectively and provided new ideas for the development of land rectification rights in western oasis towns.

Key words： land consolidation； land ownership adjustment； analytic hierarchy process； Shawan county

中央一号文件全面谋划新时代乡村振兴，强调明确政策边界，保护好农民的利益。目前西部绿洲小城镇土地整治项目已全面开展，但很多理论、规范问题仍处于摸索阶段，尤其是项目中有关土地权属调整的理论准备及实践经验均存在缺漏，仍然需要进一步研究探讨[1]。合理调整项目区产权则是保障西部绿洲农村土地整治持续经营的基础。也是有效解决西部城乡用地发展瓶颈的重要措施，而农地权属调整作为农地整治的核心环节[2-3]，本文选取新疆沙湾县柳毛湾镇叶家庄村为研究区，对其基本农田整理项目中权属调整问题的实地调研。

1 研究区概况

沙湾县是重要的新疆西北部绿洲城市之一，绿洲森林覆盖率达24%，地处天山北坡经济带核心地段，其辖区面积1.31万km2，拥有耕地面积约102 000 hm2。沙湾县柳毛湾镇叶家庄村基本农田整理项目区内共149户，总人口618人，人均收入约为10 700元。该村农用地总面积666.67 hm2左右，其中耕地约为11.77 hm2，是沙湾县重要的棉花系列生产加工基地。

2 研究区土地权属调整的实施状况

2.1 土地权属调整程序

2.1.1 公告项目所在地的土地行政主管部门应当进行土地权属调查公告，从公告之日起，中止办理项目区域内的土地权利转移及权利设定登记等手续，禁止任何个人或单位在项目区内从事一切影响土地利用的非正常农业生产活动。

2.1.2 调查调查土地权属的现状，查明土地产权的主体、具体的边界。确定是否有土地权属纠纷，若有纠纷必须在土地整治项目实施前解决。调查项目区内的土地利用现状，并进行地籍测量，查明每一个土地产权主体所拥有的土地的位置、面积。将土地权属的调查结果向产权人主体进行公示，包括项目区土地类型和范围、农户参与土地权属调整工作所占面积状况等内容[4-5]。

2.1.3 评价土地整治项目实施前后的土地质量评价，是对项目区内不同土地产权主体所拥有的土地进行质量评估，主要是确定土地是否为盐碱地。若为盐碱地，当地政府及村委会针对土地盐渍化的问题做出相应的解决措施，采取差额面积就近调换的方法调整。

2.1.4 调整调查工作小组在制定土地权属调整方案及调整实施过程中，经过走访农户进行调查分析，提出了土地权属调整的初步方案，包含调整原则和补偿方式，并将初步方案提供给当地的村委会进行讨论并提出修正意见，由工作小组负责修改并公布方案。土地权属调整方案在行政村进行公示，公示期为15 d。对土地权属调整方案有异议的相关权利人，应于公示期内书面提出，通过协商不能解决的争议，应当由当地的人民政府进行调处[6-8]。根据所制定的方案，组织人员到实地指界、确权、测量，并进行详细登记，以便于日后的土地管理工作。确保项目内原有土地权利人的权益不减少，使土地权属调整工作落到实处。权属调整步骤如图1所示。

2.2 研究区土地整治中权属调整现状

权属调整工作实施后按照人均耕地面积，对项目区耕地重新分配，项目实施前全村有549人分地，每口人分0.4 hm2，项目实施后，通過对项目区荒草地以及路林渠的平整，现状新增加人口为119人，分地人口为668人，每人分0.6 hm2。

项目区整理后耕地面积由522.57 hm2增加到601.57 hm2，新增耕地面积79.00 hm2；其他农用地由整理前51.75 hm2，减少到39.49 hm2，减少了12.25 hm2；新增防护林面积10.92 hm2；未利用土地整理前77.67 hm2，整理后为减少77.67 hm2。经过土地整治项目的实施，项目区可新增耕地79.00 hm2，新增耕地率为13.64%。

通过实地的调查，研究区的土地承包经营权归叶家庄村村民，研究区内土地权属明晰、界线清楚，面积准确，不存在权属有争议地块。权属调整工作实施后整个研究区按系统重新进行权属调查，对研究区的人口、耕地面积以及新增耕地分布逐户调查，保证研究区内的土地权属界线清晰，新增耕地的去向明确。

3 研究区土地权属调整管理评价分析

3.1 土地整治权属调整合理性评价

在土地权属调整工作完成后，通过层次分析（AHP）法，构建项目区土地整治权属调整合理性评价因素因子体系与对应的权重[9]。本文选取项目区经济效益增加程度、社会效益增加程度、生产便利程度及公众接受度等因素，建立土地整治权属调整合理评价体系，根据问卷的调查结果计算各项因子的作用分，每项因子作用分为0～100，对项目土地权属调整合理性进行定量分析[10]。

（1）建立递阶层结构。首先，把权属调整工作的合理性分解为由生产成本降低程度、耕地质量提高程度、地界冲突减少程度、生产冲突减少程度、生产管理的便利程度、地籍管理的便利度、权属纠纷解决程度及调整方案异议程度等元素组成的各部分，把这些因素按属性不同分成若干组以形成不同层次。如图2所示体系。

（2）构造判断矩阵。在建立递阶层次结构以后，确定了上下层次之间元素的隶属关系，通过两两比较的方法得到相应因子权重[11]。

由判断矩阵计算被比较因子相对权重，若因素i与j比较得aij，则因素j与i比较的判断为1/aij。对于n个元素来说，我们得到两两比较判断矩阵A：

A=（aij）nxm

判断矩阵具有如下性质：aij>0；aij=1/aij；aij=1

上面等式成立时，则称A为一致性矩阵。在判断矩阵导出元素排序权值时，一致性矩阵有重要意义。

（3）计算判断矩阵A，计算满足AW=λmax W 的特征根和特征向量[12]。为检验判断矩阵的一致性，需要计算其一致性指标C.I.与同阶平均随机一致性指标R.I之比成为随机一致性比率C.R.：

C.R.=■

如果C.R.<0.10时，一般认为判断矩阵的一致性是可以接受的，否则需要调整判断矩阵。

（4）计算各层元素的组合权重，最终计算结果得出最低层次因子权重。根据各因子确定的权重结果，结合项目区调查的各因子的作用分值，计算出土地整治权属调整合理性指数[13]。

3.2 项目区权属管理合理性评价成果

按项目区的规划设计对沙湾县柳毛湾镇叶家庄村完成项目的土地权属管理合理性进行评价，评价体系选取因子参照图2内容，采用AHP方法确定各因素因子权重，各因子作用分值采用问卷形式调查，调查对象是已完成项目区内参与权属调整的群众，最终权属管理合理性评价结果见表1。

根据评价结果来看，完成项目的权属管理合理性总分值为84.94。项目区权属调整基本合理，处于优良等级，结果表明，农户认为权属调整工作有利于提高土地集约利用和机械化耕作，权属调整后的土地集中成片，规整了许多，便于耕种和管理，增加了经济和社会效益[14]。当地农经局的数据显示，新增耕地主要种植棉花，产量从3 900 kg·hm-2增加到5 400 kg·hm-2，面积的增加和产量的提高，使农户的收益明显得到了提升。同时，安置剩余劳动力、增加就业岗位，为农户增收创造良好条件，对社会稳定有较大的作用。但是研究区权属调整工作中对土地的评估价值只是碱地和非碱地的判断，缺少科学依据，无法真实反映土地的价值，在土地权属调整中缺失了公平性。其次对于权属调整过程中存在的问题，主要是通过采用传统的座谈形式，一般是村集体组织村民代表大会，但选取的少数农户代表并不能全面反映村民的实际问题。同时，通过讨论的这种方式，解决问题的效率不高，会导致农户的权利得不到保障[15]。

4 推进西部绿洲农村权属调整管理有效开展的对策建议

4.1 完善权属现状调查

前期的土地权属调查工作是否全面且准确，会直接影响到后期权属调整工作是否顺利开展。应设立专门的权属管理调查小组，对项目区内农户土地基本信息，包括每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属等情况进行核实，并且对项目区内所有土地产权的主体进行是否同意土地权属调整的意愿调查，为制定权属调整方案提供依据[16]。

4.2 提高公众参与度

土地权属调整过程中要做到信息公开，及时公布涉及到农户经济补偿以及法律合同相关的问题。此外，还需要建立明确的制度保证民众的参与度，使农户真正了解权属调整工作[17]。同时改进传统座谈会议的方式，根据当地实际情况建立有效的公众参与机制，以小组为单位进行问题汇总，再由小组代表参与代表大会反映具体问题。

4.3 科学评估土地质量

进行土地权属调整时，要科学评价项目区各地块整理前后的质量、价值变化并详细记录，为土地权属调整工作提供依据，从法律上维护项目区内农户的合法权益。在项目实施后进行土地质量评价，对项目区所反映土地质量状况的指标包括耕层厚度、土壤质地、土壤盐碱状况、土壤污染状况、灌排条件等进行测定和评价。评定竣工后土地质量的状况，确定工程完成前后土地质量的变化情况[18]。

4.4 具体化权属调整方案

权属调整方案不具体会导致在权属调整的过程中有些问题得不到解决。例如，企业工厂与农户耕地之间，由于工厂排水管线已经影响到农户正常的生产经营，而企业工厂排水管线不属于权属调整范围，现有的权属调整方案未能解决该问题，后经政府协调平衡后使矛盾得到解决。可见，土地调整方案制定的不具体，将直接影响到国家、集体和每个农户的利益，尤其是农户的利益。因此，在制定土地权属调整方案时，应广泛争取各方面的意见，制定合理、科学、技术可行、便于施行的土地权属调整方案[19]。

5 结论

通过层次分析法和问卷调查法分析表明沙湾县柳毛湾镇叶家庄村土地整理权属调整工作管理基本合理。但仍存在着权属现状调查缺失、权属调整方式过于简单、公共参与机制不健全等主要问题。本研究所属行政区级较小，整理后项目区新增耕地面积79.00 hm2，新增耕地率为13.64%，权属无争议。在今后的研究中，应深入开展西部绿洲农村土地整理和土地价值定量评估工作，缓解土地整治权属调整工作中因土地质量不均产生的纠纷与矛盾，为西部绿洲小城镇的土地整治权属调整工作发展提供新的思路。

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