老龄化严重地区人口红利延长的瓶颈与对策研究——以江苏南通为例

王金国

（南通开放大学经济管理学院，江苏南通226006）

一、引 言

“人口红利”（Demographic Dividend）这一概念是美国经济学家David E.Bloom和Jeffrey G．Williamson在研究东亚日韩两国上世纪六七十年代经济快速增长时提出来的。学术界通常是从人口内部结构中劳动年龄人口比重提高和人口抚养比下降的角度来解释其内涵。人口红利一般是指一个国家或地区人口结构中15-64周岁劳动力人口占比较大，非劳动力人口（包括0-14岁少儿人口和65岁以上老龄人口）占比较小，从而形成的劳动力供给比较充足、社会抚养负担较轻的时期，以此来促进经济增长。

从我国来看，人口红利一直是经济高速增长的重要影响因素。据著名人口学家蔡舫研究，同一时期的人口红利相当于2.3%的人均GDP增长率，有25%以上的中国经济增长是得益于人口红利因素。但从上个世纪70年代我国开始实行计划生育政策，在此后的40多年间，人口出生率出现了明显的下降，随之也带来了我国人口结构的巨大变化。这种人口结构的变化西方国家大概花了100多年时间，而在我国仅用了不到40年时间。根据全国第六次人口普查数据，我国劳动力人口比重逐渐下降，与此同时，老年人口比重日渐提高。在“十二五”期初中国人口结构开始出现拐点，首次出现劳动年龄人口总数的下降，同时劳动年龄人口占总人口的比重也开始出现下降。随后，我国的人口老龄化问题愈发严重。根据全国老龄办公布的数据，截至2016年末，我国劳动年龄人口为90747万人，占总人口的比重为65.6%；60周岁及以上老年人口23086万人，占总人口的比重为16.7%；其中65周岁及以上老年人口15003万人，占总人口的10.8%。国际上一般将60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。按照此标准，我国已经进入了老龄化社会，我国是在尚未达到发达国家经济发展水平的情况下提前迈进了老龄化社会，属于典型的“未富先老”，人口红利效应已日渐式微。

本文所选样本城市——江苏省南通市位于中国东部沿海地区，是首批开放的14个沿海城市之一，居长三角北翼，有“中国近代第一城”美称。南通市是我国曾经的“计划生育模范市”，是我国计划生育政策实施最早的地区之一，这为南通目前所面临的高度老龄化和严重少子化并存现象的出现埋下了伏笔。南通市在上世纪80年代初就已经达到老龄化社会标准，约比全国提前17年进入老龄化社会，至今已经持续了近40年。本文选择老龄化严重地区——南通市作为研究对象，探讨如何延长人口红利效应期，对于已经进入老龄化社会的中国其他地区具有一定的借鉴意义。

二、南通市人口红利特征

（一）在较短时间内完成人口转变

南通市是全国计划生育政策执行的“模范市”。改革开放以来，南通市的人口出生率呈不断下降态势，由1982年的14.3‰下降至2016年的8.4‰，下降比例约40%，人口总量得到了有效控制。改革开放提升了人民生活水平，医疗卫生事业有了长足的进步，人口死亡率显著下降。南通是著名的“长寿之乡”，有着庞大的老年人口，由于南通市1956-1957年出生人口高达20万，这意味着有大量人口即将跨入老年人行列，南通市老龄化程度将进一步加深，这直接导致南通老年人口抚养比大幅提高，人口红利日渐式微。人口自然增长率与人口出生率保持高度一致，主要是因为人口死亡率的稳定下滑。因此，人口出生率基本上决定了南通人口自然增长率，截止到2016年底，南通已出现了惊人的连续15年人口负增长。

在短短30多年的时间里，南通实现了由“三高”(高出生率、高死亡率、高自然增长率)向“三低”型(低出生率、低死亡率、低自然增长率)人口增长模式的彻底性变革，十分符合人口红利后期的人口自然变动特征。

表1 人口类型与抚养比对照表

（二）人口抚养比上升加速人口红利转变

目前国际上通常用人口抚养比来衡量一国或地区人口红利水平。人口抚养比是指一个国家或地区的总人口中非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比。参考人口学者陈友华（2005）的研究结果，人口类型与抚养比指标如表1所示。

按照表1所示人口红利标准，当人口总抚养比小于0.53时则表示人口红利窗口的开启，人口总抚养比若上升到0.59以上，则意味着人口负债期的开始。

表2 南通市部分年份人口抚养比

由表2可以看出，依据总抚养比指标，南通自改革开放以来一直处于人口红利期，但从内部结构看，老年抚养比指标在2010年第六次人口普查时期已经到达人口红利向盈亏平衡的转变标准，并且呈不断增长趋势，少儿抚养比指标在改革开放初期处于高位，这是由于计划生育政策刚实施不久，存

量少儿数量较多所致。随着计划生育政策的推行，南通市人口出生率不断下降，尽管在2010年以来随着“单独两孩”、“全面两孩”等人口政策的实施，南通市少儿抚养比缓慢上升，但均低于0.30的人口红利转变标准。由此可见，南通人口出现老龄化和少子化并存的现象，而且两者都处于极端的状态。在南通目前人口总量保持相对稳定的态势下，随着生育政策的放宽，少儿抚养比将继续增加，日趋严重的人口老龄化又将使老年抚养比不断提升，由此总抚养比将以较快的速度增加，从而加速人口红利转变。

（三）人口红利利用率高，对经济增长贡献明显

一个国家或地区经济发展能否最大化受益于人口红利不仅仅取决于适龄劳动力数量，还受到社会就业率水平的影响。通过人口红利利用率指标可以直观看出一个国家或地区人口红利利用程度的高低。人口红利利用率是指全社会中就业人口数与适龄劳动人口数之比。①随着高等教育日益普及化，目前适龄劳动人口部分尚是在校生，为简便起见，适龄劳动人口中未剔除这部分正在接受教育的劳动年龄人口。从表3可以看出，改革开放以来南通市人口红利利用率均维持在80%以上，说明南通市人口红利利用效果良好，保持较高的水平。

一般而言，人口红利通过更高的劳动参与率、更高的储蓄率、更优的劳动力资源配置效率等来影响经济增长。较高的人口红利利用率对南通的经济增长有着积极的贡献。笔者曾通过构建人口红利对经济增长影响的数学模型，测算出近20年来人口红利对南通GDP增长的贡献率在18%左右。

表3 改革开放以来南通市人口红利利用率

三、延长南通市人口红利的现实瓶颈

要充分发挥人口红利因素在经济增长中的作用，需要一定的条件。其不仅包括劳动力数量的保证，还包括劳动力质量的提升、全社会实现充分就业、丰富的自然资源条件以及较高的科学技术水平。南通市具备延续人口红利的有利条件，但也面临一些瓶颈与挑战。

（一）人口老龄化日趋加剧

南通市人口问题突出，主要表现为老龄化程度高。到2016年末，南通市60岁及以上老年人口数量已经超过200万人，占总人口的比重高达27.5%。值得注意的是，南通市65岁以上人口也已经超过140万人，占总人口的比重高达19.2%，比全省平均水平高6.43个百分点，这两项指标都高居江苏省首位，已经非常接近国际上公认的超老龄化警戒线，①国际上一般将一个国家或地区65岁以上人口占总人口20%以上称之为超老龄化。这已经相当于发达国家的老龄化水平。预计在未来几年，南通老年人口总量还会持续增长，老年人口抚养负担将越来越大，从而导致南通市延长人口红利面临严峻挑战。

（二）城镇化发展质量和水平较低

近年来，南通市的城镇化水平不断增长，但相对江苏省内及长三角地区许多城市而言，还处于较低的层次。按常住人口计算，2016年南通市城镇化率为64.4%，分别低于江苏省和苏南五市城镇化率平均水平3.4和13.2个百分点。近年来南通开发了不少新区，但新区建设上更多的是注重规模扩张，忽视城市内涵提升和功能完善的问题，故普遍人气不足。新区的城市积聚效应没有充分发挥出来，造成近年来南通城镇化进程中愈演愈烈的“圈地运动”，“土地城镇化”明显超前于“人口城镇化”，城镇化呈现出单方面土地扩张的粗放形态，这对于进一步释放人口“数量红利”是不利的。

南通市城镇体系在空间布局和规模结构上也存在着明显的不平衡现象，主要表现在沿江与沿海区域的不平衡。目前南通市区非农业人口主要集中于以崇川区和港闸区为主体的沿江带状区域内，但由于南通沿海前沿地区与现行城市核心区相隔较远，通州湾新区起步较晚，尚未形成规模效应和聚集效应。金沙镇、掘港镇、汇龙镇等几个县（区）城关镇城市能级又较低，难以承担城市核心区在对沿海前沿地区辐射带动方面的中间纽带作用。其他沿海区镇能级更低，难以吸引外来人口，新区的人气不旺，人口聚集困难，这与要打造数十万人口级别的沿海新城还有很大的差距。沿海区镇人口的不足会影响到各新区的远期规划与未来发展，也制约着南通高水平城镇化的建设。

表4 南通市人口受教育程度

（三）人力资本水平不高

人口红利的有效实现离不开人力资源的数量和利用程度，更离不开人力资本的积累。人力资本水平的高低取决于劳动力受教育的程度。南通是著名的“教育之乡”，人均受教育年限全国领先，改革开放以来南通市人口的受教育结构也发生了显著的变化，如表4所示，第六次人口普查时南通每十万人中拥有大专及以上文化程度人口数量达到7666人，比第五次人口普查整整高出5000人。与此同时，高中、中专文化程度人数也有明显的上升，小学及文盲、半文盲文化程度人口比重呈现明显下降。

但目前，南通也面临人力资本投资不足、本地青年人才流失严重等问题。尽管南通市GDP中用于投资教育的比例逐年上升，但是与国家规定的教育投资占GDP比重4%的标准还有一定的差距。第六次人口普查资料显示，南通市每十万人中大专及以上文化程度的人口数量比江苏省平均水平少3149人，在全省13个设区市中，南通每十万人中拥有大专及以上的人口数排在南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州之后，仅位列全省第七位，这与南通“教育之乡”的称号是极其不相称的。这里有一个重要的原因，南通虽然基础教育水平高，每年高考录取率极高，但由于长期以来存在着上海及苏南城市对南通的人才虹吸效应，在当前沪通、长三角核心区时空距离进一步缩小的情况下，这种人才虹吸效应的负面影响愈来愈大。“高考出去一火车，毕业回来一卡车”正是南通本土人才外流的真实写照，这势必会影响南通城市创造力和可持续发展能力。

（四）社会就业层次偏低

目前南通的经济结构还处于低附加值、低技术含量、劳动密集型居多的局面，社会劳动参与率虽然较高，但层次偏低。截止到2016年底，南通市劳动从业人口总量约458万人，其中在第一产业从业的劳动人口约96万人，占总从业人口比例约为21.0%；在第二产业从业的劳动人口约213万人，占总从业人口比例约为46.5%；在第三产业从业的劳动人口约149万人，占总从业人口比例约为32.5%。从产值来看，第一产业产值占GDP的比例是5.4%，第二产业产值占GDP的比例是46.8%，第三产业产值占GDP的比例是47.8%，三大产业占GDP的比例与其从业人员占总从业人口比例不协调。从各个产业内部构成看，大部分份额来自于劳动密集型产业，其中农业还是以传统农业为主，种植业占比偏高，农产品结构单一，拳头产品少，附加值低，缺乏市场竞争力，是典型的劳动密集型产业。南通工业仍然以传统工业为主，新兴产业如海洋工程、智能装备、新能源、新材料等行业发展速度虽快于传统产业，但体量、规模仍然偏小，对全市工业的全局发展尚不能起到带动作用，仍以劳动密集型为主导。南通作为著名的“建筑之乡”，建筑业吸纳了大量社会就业，但从业人员文化程度普遍偏低，多以农民工为主。在第三产业内部，技术密集型产业的从业人员比例偏低，大部分还是以低端的传统服务业为主。由于南通面临日益严重的人口老龄化，劳动人口占总人口的比重逐渐减少，过去依靠劳动力资源丰富且廉价而迅速发展起来的这些劳动密集型产业，在后人口红利时代极有可能发生反转，从促进经济增长的源泉演变成为人口负债压力的来源。

（五）人口政策效应低于预期

本世纪以来我国的人口政策不断调整，从2000年的“双独两孩”，到十八届三中全会的“单独两孩”，再到五中全会的“全面两孩”。“全面两孩”政策是满足人民生育意愿、优化人口结构、促进经济发展的一项重大公共政策改革，也是供给侧改革的一个重要举措。然而在全国最早实行计划生育政策的地区之一的南通，这项人口政策的效应明显低于预期。究其原因，人们生育意愿和生育行为并不完全取决于生育政策的改变，还受到经济、社会和文化等各方面因素的影响。首先，南通市作为过去的计划生育政策执行“模范市”，“只生一个好”的生育观念在南通已深入人心，即使政策放开了，符合条件的家庭并不一定都有生育二孩的意愿，即使有意愿，也可能已经错过了生育的最佳年龄，对优生不利。其次，由于现在家庭子女培养成本普遍“水涨船高”，很多家庭考虑到生二孩所带来的经济上的压力会增加，再加上目前教育医疗等优质公共服务资源短缺等因素，从而放弃了再生育意愿。再次，随着女性越来越多的参加社会工作，经济上越来越独立，生育和抚养孩子的机会成本不断提高，在目前社会对女性就业歧视尚未完全消除的情况下，职业女性通常要考虑就业、职场晋升等现实问题，进而导致其生育意愿降低。同时后备育龄妇女正在急剧减少，尤其是20到29岁活跃育龄妇女。南通市政协组织的一项调查显示，全面两孩政策的出台恰逢南通市育龄妇女人数不断减少的时期。2016年南通市育龄妇女人数166万人，预计到2025年下降到126万人左右；活跃育龄妇女45.36万人，预计到2025年下降到26万人左右。2017年起出生人口将继续面临回落，回落的态势将持续到2025年左右，所以短期内南通市人口“严重少子化”格局不会有大的改观。

四、延长南通人口红利相关对策

（一）加速城镇化进程，进一步释放农村人口红利

收获人口红利程度取决于剩余劳动力转移实现的程度。目前南通农村可供挖潜的人口红利占较大比例，积极稳妥的推进城镇化可以进一步释放这一部分人口红利。为了尽可能延续人口红利，改革户籍政策，消除制度性障碍，推进本地农民工市民化是当务之急。要充分发挥产业吸纳农村剩余劳动力转移就业的能力，打破制约生产要素资源在城乡自由流动的桎梏，吸引本地农村人口就近就地市民化。在当前南通实现“江海联动”发展的大背景下，南通沿海地区尚未形成人口集聚，应通过制定更为有吸引力的政策，引导更多的农业人口到沿海、沿江地区就业、定居生活。政府要为农村转移人口提供更多就业、创业的机会，消除户籍对就业范围的限制，政府还要整治非法的劳动力市场，保护他们的合法权益不受侵犯，降低农村人口的进城成本，以提高农村人口进城的积极性。创造良好的就业、居住环境，使农村人口既进得了城又留得下来。通过农村剩余劳动力有效转移，充分发挥人口红利的潜在效应。

（二）促进产业转型升级，挖掘“产业红利”

实现产业转型升级，实现产业价值链由低端走向高端，吸纳高层次人才加入，能提升就业质量。南通市目前产业结构层次偏低，资本、技术密集型产业占比较小，应实现产业结构高级化和合理化，提升产业等级，利用“产业红利”在经济增长中的作用达到延长人口红利期的目的。“十三五”期间，根据市委市政府提出的“3+3+N”产业体系，着眼“三港三城三基地”的城市发展空间格局，南通应充分利用现有产业基础和区位条件，重点发展资金技术密集型、产业关联度高、辐射带动能力强的先进制造业和战略新兴产业，尤其要抓好大项目的引进和落实，特别是能形成产业链的“旗舰”型千亿、百亿级的大项目，充分发挥大项目、大企业对高端人才巨大的吸附作用。同时要把第三产业放在优先发展的位置，注重提质增效，既做大体量，又形成特色。根据现代服务业发展趋势，南通应充分发挥自身的优势，优先发展现代物流、现代商贸、金融、旅游休闲等第三产业。新常态下南通应促进生产性服务业与先进制造业融合发展，不断提高服务经济的比重，推动城市产业价值链向高端延伸。同时要推进科技与文化产业融合，围绕生活服务领域加快发展数字文化创意产业等新兴消费服务业。

（三）重视教育培训，发挥“教育红利”的溢价效应

人力资本日益成为左右经济发展的重要变量，教育又是实现人力资本不断积累的主要途径，能抵消人口红利下降的不利影响。同时,通过提升教育水平可以促进劳动力素质上升,从而提升社会就业率及就业层次，从而收获就业总量红利。所以必须通过“教育红利”的溢价效应，促进“人口红利”向“人才红利”转变。

首先针对目前南通基础教育强、职业教育弱的现状，应探索职业教育投资主体多元化，充分发挥政府职能部门的主导作用以及行业协会、重点企业和职业院校的主体作用，建立健全校企深度合作的办学体制和机制，建立政、企、校深度融合的职教集团，促进南通职业教育与经济社会发展的紧密结合。按照服务南通经济、对接行业标准、对接企业需求、对接岗位目标的原则,指导和规划南通各职业院校的专业建设，推动教学改革，培养符合南通地方经济发展需要的职教人才。

其次，要加强对农村劳动力的教育培训，提升其素质。目前农村劳动力素质普遍偏低，严重制约着人口红利的实现程度。要加强农村劳动力各类职业技能培训，提高农村劳动力择业竞争力、就业适应力、自主创业力，打造新型农民。在当今“双创”、“互联网+”时代，建议南通市政府与淘宝、京东、苏宁等国内电商平台展开政企合作，对农村有志通过电商创业的农民进行电子商务、物流等方面的免费教育培训。鼓励一些适合发展电子商务的农村地区，利用当地一些独具特色的产品发展电子商务。

最后，外来流动人口的补充能有效缓解南通劳动力不足的现实难题。要建立健全外来流动人口就业培训服务体系，加大在职各类职业技能、文化知识的培训和教育，提供就业援助等措施,创造就业条件，提高就业率，提升他们融入南通生活和工作的能力，使他们早日成为南通的新市民。

（四）用好“两孩政策”，补充“数量红利”

“两孩政策”对于严重少子化的南通是一个重大的利好消息。从长远看能优化南通人口结构，增加劳动力供给，减缓人口老龄化压力。这项政策要用好，离不开相关配套措施的落实。

首先要做好舆论宣传工作，让群众知晓这一政策利国利民，营造生育两孩的良好社会舆论氛围。在全社会破除“只生一个好”的旧观念，树立“两个孩子好”新理念。

其次，要在医疗、教育等公共服务资源上继续加大投入，解决家庭的后顾之忧。在医疗资源上，针对目前妇幼技术服务人员不足的现状，要加强儿科医师、护士、助产士、育婴师等紧缺人员的培养，增加岗位配置，提高从业人员的待遇。同时政府还要加大对妇幼健康服务机构的投入力度，让孕产妇、婴幼儿能够接受到更加科学、规范的妇幼健康服务；在教育资源上，要均衡优质中小学教育资源分布，降低义务教育“择校热”。提高对学前教育的投入力度，改善幼儿园办学条件，鼓励支持有条件的企事业单位自办职工幼托。

最后，要提高生育保障水平，保护育龄妇女权益。进一步扩大生育保险覆盖面，提高生育保险报销水平，完善男职工生育保险待遇。要解决好职业女性在生育和职场发展的两难问题，给予孕后的职业女性公平待遇，消除女性就业歧视。鼓励支持企业采取灵活多样的措施，对哺乳期女职工的上班要求更人性化，如延长产假、制定弹性上班时间、某些工种可利用网络居家上班等。政府对那些承担了较高女职工生育成本的企业，要制定相关政策，如利用税收优惠等措施给予企业合理的经济补偿。

五、结论与展望

过去南通的经济快速增长很大程度上得益于人口红利。目前人口红利期尚未完全结束，如果从政府公共政策等方面着手改革，仍能有效延长人口红利期，人口红利将继续对南通经济增长做出贡献。但是，人口红利不是永久性的增长源泉。人口老龄化和少子化并存、人口结构问题特别突出的南通，人口红利正在加速衰减，可以预见不远的将来会进入“后人口红利”时代。在人口红利期向人口负债期转变的过程中，南通要化数量型人口红利为质量型人口红利，挖掘“教育红利”、“产业红利”，推进与人口转型相适应的经济结构转型升级，转换经济增长的动力机制，由劳动力、资源主导型向人力资本、技术主导型转变，以实现经济的可持续发展。