吉林省县域税收发展现状和转型升级路径选择——基于全省县域原国税税收数据

吕洪涛 闫文杰

（国家税务总局吉林省税务局，吉林长春130012）

（国家税务总局辽源市税务局，吉林辽源136200）

一、引 言

县域经济是区域经济的重要组成部分，是连接城市与农村、工业与农业的重要纽带。截止目前，吉林省县级行政区划单位有60个，其中市辖区21个，县级市20个，县16个，自治县3个。全省纳入县域经济范畴统计口径的单位有39个（包含县、县级市和自治县），土地面积17.3万平方公里，占全省总面积的92.1%，县均4423平方公里；人口1731万人，占全省总人口的62.9%，县均44.4万人；2015年实现地区生产总值7332亿元，占全省地区生产总值的51.4%，县均188亿元。县域经济作为国民经济中相对独立的基本单元，在整个国民经济中占据着基础性地位，是国民经济健康快速发展的中坚力量。

二、吉林省县域国税税收发展现状

（一）近5年来县域税收回顾

2012-2016年，吉林省县域经济取得了一定发展，税收规模保持适度增长。全省39个县（市）共入库国税税收953.7亿元，占同期全省国税税收总收入的17.7%，税收总量由2012年的196.2亿元增长至2016年的202.4亿元。

1.县域税收规模。按2012-2016年的税收总规模比较，延吉市、梅河口市、农安县、前郭尔罗斯蒙古族自治县、珲春市、德惠市、大安市、敦化市、乾安县、公主岭市排在前十位；舒兰市、东丰县、临江市、扶余县、靖宇县、长白县、图们市、安图县、龙井市、通榆县排在后十位。其中，前十位税收收入合计为611.3亿元，后十位税收收入合计为72.4亿元，前者是后者的8.4倍。

2.县域税源特点。数据显示，税收规模排在前位的县（市）税源特点比较明显，主要表现在以下三个方面：一是依托当地资源优势，税源发展迅速。如农安县、前郭县、大安市和乾安县，这些县（市）地处吉林油田腹地，随着近些年油田勘探的不断扩大，原油税收已成为县域税收的主要来源。在其带动下，近5年间这四个县（市）纳税规模都进入全省前10名，分别列全省第3位、第4位、第7位和第9位。2012年，前郭县和乾安县税收均达到“十二五”峰值，前郭县2012年实现国税税收12.6亿元，其中原油税收达到9.6亿元，占税收总额的76.8%；乾安县2012年实现国税税收11.2亿元，其中原油税收达到10.3亿元，占税收总额的91.1%；农安县2015年成品油税收贡献率达到60%。截止2016年，虽然这几个县（市）的油田税收普遍下降，但对当地的税收贡献率仍然保持在四成左右。二是依托中心城市辐射的地缘优势，核心产业获得迅速发展。如延吉市、德惠市和公主岭市，此类县（市）分布于长吉图经济圈范围内，是重要的交通枢纽。地理条件和区位优势为这类县域提供了充沛的税源。如延吉市作为延边州首府所在地，涵盖卷烟制造、金融、制药、印刷、住宿、酒类制造、批发零售等多个行业，行业门类分布广泛，具有较强的抗风险能力；公主岭市紧邻长春市朝阳区，近年来物流行业蓬勃发展，2016年该市缴税百万元以上的97户企业中，与物流相关的企业达到23户，实现税收9318万元，占该市税收总额10.3%。三是依托传统工业优势，地方经济获得迅速发展。如梅河口市、敦化市以医药制造业为主，2016年梅河口市医药制造业税收贡献率达70%，其中有四环制药、谷红制药、丰生制药、四长制药等大型药企，四环制药每年纳税都在3亿元以上，2015年纳税更是高达5.9亿元；敦化市有敖东延边药业、华康药业、东北亚药业等大型药企，每年纳税都过千万，2016年医药制造业对该市税收贡献率也接近30%。

税收规模排在后十位的县（市）共同特征是：人口较少，缺乏资源优势和地缘优势，多数处于我省东南山区或丘陵地带，以农业或林业为主导产业，第二产业不发达，一些县（市）虽然第三产业占比较高，但并非是为生产服务的第三产业。一般来讲，城市的地理位置很大程度上影响这座城市的经济发展，在资源匮乏以及交通不便的情况下，这些地区很难享受大城市的产业扩散，加之发展本地特色的产业集群进程较慢，税收很难实现突破。2015年，长白朝鲜族自治县、龙井市、图们市、和龙市、汪清县、安图县、靖宇县、柳河县、临江市9个县（市）的地区生产总值均在100亿元以下，其中龙井市、图们市、和龙市、安图县2016年国税税收仅为1.5亿元左右。

（二）2016年吉林省县域国税税收情况

2016年，全省县域国税税收为202.4亿元，占全省国税收入比重的16.9%，同比增加31.1亿元，增长18.1%。从2016年全省县域国税税收分布表可以看出，其基本呈橄榄型格局分布，接近一半的县市处于2-3亿元水平，税收收入在10亿元以上的和2亿元以下的县（市）只占很少一部分，从格局上看较为合理。从数量上看年纳税3亿元以上和3亿元以下分别占59%和41%，3亿元成为县域纳税能力的分水岭（见表1）。

表1 2016年吉林省县域国税税收分布表

三、吉林省县域经济税收面临的突出问题

近五年来，全省县域经济受国家宏观经济调控影响，整体税收增速不稳、波动较大，2013年和2015年两度出现滑坡，对全省税收的贡献率也呈回落态势，从2012年的20.7%下降至2016年的16.9%。与此同时，县域经济税收发展仍面临税收产出率偏低，税源结构不合理，强弱差距明显等突出问题。

（一）县域经济总量小，税收来源明显不足

虽然我省县域经济总量近几年不断增大，在2015年全国县域经济与县域基本竞争力排序中延吉市和梅河口市分列第77名和117名，但总体来看同沿海发达地区县（市）仍有不小的差距，2015年全国已有21个县市GDP突破千亿元大关。纵观我省情况，全省39个县市2015年累计实现地区生产总值7333亿元，没有江苏省三个县级市（全国排名前3位的昆山、江阴、张家港合计为8190亿元）的经济总量大，GDP过300亿元的县（市）仅有9个，低于100亿元的达到9个。全省县域一般公共财政预算收入474.5亿元，比昆山、江阴两市之和少29.1亿元；公共财政收入占地区生产总值比重为6.5%，比全省平均值低8.4个百分点。随着近两年来国际国内经济下行与县域税源结构单一、抗风险能力弱等问题的出现，我省县域经济税收发展遭遇诸多瓶颈和挑战。

（二）税源结构不够合理，税收增长缺乏弹性

1.产业结构不优。按照经济学的规律，国民经济发展中产业结构的演进规律大体分为四个阶段，分别是“123”,“213”,“231”,“321”，其含义是第一产业为主体的产业形态，逐渐过渡到第二产业为主体，最终发展成为第三产业为主体。从经济产业结构看，2015年我省县域国民经济三次产业结构的比重为19.0:42.8:38.2，同期全国县域经济最发达的江苏省三次产业结构的比重为7.3:49.0:43.7，我省第一产业比重高于江苏省11.7个百分点，第二产业比重低于江苏省6.2个百分点，第三产业比重低于江苏省5.5个百分点。我省县域经济产业结构仍处于“231”阶段，第一产业仍然占据较大比重，典型的农业经济特征仍然比较明显。其中，第一产业比重在10%以下的有7个县（市），比重在10%-20%的有21个县（市），超过20%的有11个县（市），表明农业在我省县域仍占据一定地位，但由于我省县域农业增值转化率低，对县域税收贡献几乎可以忽略不计，没有形成现实的经济优势。从税收产业结构看，2016年第二产业贡献国税税收收入131.5亿元，占县域国税税收收入总额的65.1%，第二产业中位于前三位的分别是卷烟制造业39.3亿元、医药制造业23.9亿元、石油开采加工业12.5亿元。这些产业大都集中在以半成品为主的初级加工阶段，产品附加值低，由此带来了资源消耗大，环境污染严重等问题，可持续发展能力不强；同时，装备制造业和高新技术产业值比重低，新材料、新能源、新一代信息技术等战略性新兴产业基本处于停滞状态。第三产业贡献国税税收收入70.6亿元，占县域国税税收收入总额34.9%，第三产业中批发零售业（19.4亿元）、货币金融服务业（17.7亿元）、居民服务业（5.9亿元）分别位于前3位。以批发零售业为代表的传统服务行业居首，金融业服务业次之，其他服务行业发展相对比较缓慢，现代服务业的比重偏低，服务供给相对不足。在县域国税税收收入超一千万元的企业中，没有涉及第一产业。

2.税源结构单一。我省很多县（市）都存在经济结构单一，税收对重点税源企业过于依赖的现象，并且绝大多数县域经济都是以资源型、高能耗、高污染和产能过剩的传统产业为主。按企业所得税税收集中度分析，我省县域企业所得税税收主要来源于少数重点企业。2016年，所得税税收收入占比达90%且集中在三户企业的有7个县（市），占比在80%-90%之间且集中在三户企业的有10个县（市），占比在70%-80%之间且集中在三户企业的有12个县（市），占比在70%以下的且集中在三户企业的有10个县（市）。如长白县2016年国税税收创历史新高，达到2.38亿元，但其中一户企业正仁医药实现税收1.43亿元，占其总税收比重60.1%；东辽县国税税收很大程度上依靠渭津金刚水泥公司和金刚水泥（集团）两户企业，呈现“一业独大”局面。这两户企业“十二五”期间缴纳税收占该局税收比重均在50%以上，其中2012年占比达到64.3%；乾安县2012年国税税收达到“十二五”峰值11.1亿元，其中石油开采业完成税收10.5亿元，占税收总收入94.6%，2016年税收总收入下降至2.1亿元，其中石油开采业下降至0.9亿元；同样是以石油开采业为主的伊通县，2015年石油开采业实现税收占该县税收总额60%，其中吉林油田分公司等三户重点石油开采企业税收总额同比减少8440万元。可以看出，一个支柱行业或企业就决定了一个县的税收总量，突出体现了县域税源结构的单一性和脆弱性。这种税源结构潜在的问题是，税收趋向单极化，稳定性差，一旦重点行业企业受市场经济和国家宏观调控政策变化等因素影响，税收必将陡转急下。

（三）各类经济发展态势不一，差异化表现突出

从经济类型角度看，股份制企业税收总量最大，增量最多；国有企业税收稳步提高，但税收贡献有限；民营经济发展势头最好，主要来自于“营改增”的带动。具体看，股份制企业由于资本集中、风险分散，优势地位明显，2016年股份制企业提供国税收入115.5亿元，同比增收19.1亿元，增长19.8%，税收占比为57.1%；国有、外资和港澳台投资企业拥有资金、管理和人才的比较优势稳步发展，2016年国有企业提供国税收入21.9亿元，同比增收3.5亿元，增长19.2%，税收占比为10.8%；外资和港澳台投资企业税收明显下降，2016年提供国税收入11.6亿元，同比减收1.8亿元，下降13.4%，税收占比为5.7%，较上年下降1.9个百分点；民营经济发展势头良好，增收势头明显，2016年私营企业提供国税收入32.5亿元，同比增收6.9亿元，增长26.9%，税收占比为16.1%；其他企业和个体提供国税收入16.3亿元，同比增收1.7亿元，增长11.6%，税收占比为8.1%。

（四）投资规划不一，缺乏战略性布局

长期以来，我省各个地区之间产业结构趋同、发展上的矛盾冲突一直没得到很好解决。各地在区域规划上的盲目攀比，导致部分投资脱离市场需求的制约，一拥而上，形成重复建设、产能过剩的现象。产业分布“宏观集聚、微观分散”，区域分工仍不清晰，投资同构现象较为严重，特色项目凤毛麟角，“小而全、小而散、小而低”现象仍然比较突出，一些工业集聚区的辐射能力较弱，资源利用率较差，一定程度上导致工业小区“遍地开花”，造成土地和其他经济资源浪费，但发展的成果并未转化为现实税收。

（五）县域经济发展不均衡，强弱差距十分突出

从2016年各县（市）市纳税能力的强弱对比情况看，纳税前十强县（市）和后十位的县（市）差距十分明显，前十强县（市）以占全省县域29.7%的土地、36.8%的人口，创造了全省县域40.7%的地区生产总值、39.4%的工业总产值、50.4%的地方财政收入和81.4%的国税税收；纳税后十位的县（市）则以占全省县域24.5%的土地、19.4%的人口，仅创造了全省县域18.2%的地区生产总值、19.8%的工业总产值、12.3%地方财政收入和10.6%的国税税收。前十强县（市）的地区生产总值、工业总产值、地方财政收入和国税税收分别是后十位的2.2倍、2.0倍、4.1倍和7.7倍。从以上数据可以看出，县域间发展不平衡问题仍十分突出，亟待缩小差距，协同发展。

四、“新常态”下推动我省县域经济发展，提高县域纳税能力的对策建议

经济决定税收，税收服务于经济，税收收入的增长必须以经济的协调发展和不断增长为前提，同时，服从服务于地方经济发展，更是税务部门的重要职责。因此，要本着统筹发展的思路，抢抓历史发展机遇，注重产业融合优化，发挥税收职能作用，着力发展县域经济。

（一）突出发展县域经济，壮大税收总量

与沿海发达地区相比，我省县域经济已经处于相对落后局面，必须摆脱粗放型、低层次产品加工为主的发展模式，打破常规，突出特色，全力培植支柱产业，加大项目引资力度，为税源提供充分保障。

1.加快形成特色经济，培育税收增长动力。事实表明，一个县没有特色就没有竞争力，就没有主导产业，就无法为税收提供有力支撑。目前，我省很多县（市）发展特色不明显，生产经营的基本方式仍然是以“初加工-销售”为主的粗放式经营，具有县域地方特色的主导产业和品牌少且规模小，经济发展缺乏特色，并且与沿海发达省份差距呈不断扩大的趋势。常规手段已经无法缩小这种差距，必须突破一个县域的发展问题，而上升为省、市共同谋划的重大战略。举全省之力支持县域发展，筛选一批产业基础好、发展潜力大的县（市）给予重点支持，尤其是对资源依赖型县域应有一定的政策倾斜，制定相应的财税激励政策，促进其经济转型调整，培育新的税收增长点。另外，改变传统考核方式，淡化GDP竞速，只对其发展成效进行综合评价，力争通过3-5年打造全省样本，并作为我省对外宣传的重要名片，提高我省县域整体知名度和影响力，为全省县域税收增长提供新的动力。

2.推动县域经济融合发展，促进经济与税收成果共享。县域经济对于促进区域协调发展起着非常重要的作用。随着经济全球化和区域经济一体化进程的加快，县域经济必然要演化为开放经济。各县（市）一定要适应这一趋势，突破县域、市域、省域的行政区划，促进县域与县域之间融合、地区与地区之间融合，进一步完善税收分享机制，推动产业合理转移。适当时机，可将在某一区域内，地理位置相连、经济总量相当、经济发展方式相近的几个县市组成共同发展集合，集中力量，共同发展，实现经济发展成果共享，税收共享。

3.加大项目引资力度，保障税源可持续增长。投资是经济增长的“三驾马车”之一，实体产业对税收增长的刺激存在一定的滞后效应，培育新的税收增长点、减少对投资的依赖是一个长期的过程。因此，仍然要将推进项目建设作为培植发展财源、税源的重中之重，树立“项目就是经济、项目就是税源”的理念，采取切实有效的措施，加大招商引资的力度，既要着眼于长远，千方百计引进一批能耗低、产业链长、技术含量高、前景广阔的特大型企业，努力培植重点税源和支柱税源；又要着眼于当前实际，依托区域、资源等优势条件，有针对性地引进一些关乎现有优势产业的关联企业，延长产业链，进一步挖掘企业潜力，确保项目税收持续增长，增强经济发展后劲。

（二）注重产业融合优化，提升税收存量

税收规模不仅取决于经济规模，而且在很大程度上受到经济结构的制约。比照欧美等发达国家，他们在经济结构比较合理的情况下，即使经济总量增长较慢甚至零增长，税收仍会持续增长。反之，在粗放低级的经济结构下，即使经济总量增长较快，税收收入仍难以实现同步增长。因此，要在不断加速扩张经济总量的同时，加快产业结构升级，扩大税基税源，才能保证县域税收充满活力。

1.第一产业和第二产业融合，发展农产品加工业。我省作为农业大省，农业发展是县域经济的重要支撑，应充分发挥我省的农产品资源优势，因地制宜地发展与当地农业资源相匹配的农产品加工企业，合理规划优势农产品布局，将初级农产品原料加工成更高一级产品，延长农业产业链，提高农产品附加值。打造农产品质量品牌、企业商标品牌和吉林地域品牌，推动农业提质增效，逐渐将农产品加工业打造成为县域支柱型产业。

2.第二产业和第三产业融合，发展与工业生产相关的配套服务设施产业。在当前经济形势下，积极发展与工业相关的服务产业，推进制造业与服务业融合，是县域产业结构优化升级的重要手段。因此，通过创新生产组织形式、运营管理方式和商业模式，延伸服务链条，以制造业为基础向“制造+服务”转变，从单纯出售产品向出售“产品+服务”转型，提升县域工业制造业的整体竞争能力，使工业和服务业有序协调发展。促进制造和服务融合发展，延伸和提升价值链，实现竞争力。

3.优化产业结构，增强税收贡献能力。调整产业结构，促进客观税源结构优化，促进税收可持续增长。一方面，大力发展第三产业。就我省而言，第三产业还有较大发展空间。要着重以发展与制造业相关的生产性服务业为突破口，大力实施创新驱动战略，促进文化产业、现代服务业与相关产业融合发展，逐步改变传统服务业比重相对较高，现代服务业比重过低的不合理结构；另一方面，对于产能过剩行业，在怎样提高附加值和投资效率上下工夫。鼓励企业加快转型升级，通过“腾笼换鸟、机器换人”来优化产业结构、延伸产业链，消除产能过剩给经济增长带来的压力。

（三）抢抓历史发展机遇，培育税收增量

近两年来，国家陆续出台和实施的多项区域发展政策，将深刻改变我国区域经济发展的格局，这不仅有利于区域间的协调发展，而且将为县域经济的发展带来新的机遇。

1.抓住互联网线上线下日益融合的新机遇，带动县域经济发展。在农业领域，利用“互联网+农业”促进县域农业生产方式向智能化、专业化转型，大力发展农产品电子商务，创新农产品销售模式，释放消费内需。在工业领域，利用“互联网+工业”使县域工业制造业向智能化、自动化转型，使产品的科技含量与竞争力不断提高，同时将县域工业从消费品工业向制造业和能源、新材料等产业领域渗透，不断推动工业结构优化升级。在第三产业领域，信息咨询与服务、智慧物流、交通等新的产业形态逐步改变着县域产业结构，影响着居民的思维观念，此领域必将大有文章可做。

2.借振兴东北老工业基地的东风，努力实现发展新突破。2016年4月出台的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》是中央专门为激发东北地区内生动力、推进东北地区全面振兴而量身定做的一整套目标要求、方法路径和政策支持。我省县域作为老工业基地的根本，首当其冲的就是要结合各自特点和优势，积极争取政策支持，切实用足、用好、用实中央各项支持政策，融入全面振兴东北老工业基地中。同时，更要紧紧盯住率先试点、项目工程、用活政策、争取资金、体制机制创新等关键环节，使能对接上的项目尽快对接，能利用的政策尽量用好。另外，借助《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》中，吉林省与浙江省合作的有利契机，向先进省份学习，进一步开拓思想，盘活县域经济。

3.抓住哈长城市群战略契机，推进区域中心城市建设。2016年3月,在“一带一路”建设和新一轮东北老工业基地振兴战略的背景下，国家发改委印发了《关于印发哈长城市群发展规划》的通知，《规划》明确提出将以哈尔滨和长春为核心城市，构建“双核一轴两带”的城市群空间格局，将哈长城市群建设成为具有重要影响力和竞争力、宜居宜业的绿色城市群。《规划》标志着东北区域发展合作迈出实质性步伐。我省中部多个县（市）地处哈长经济带腹地，是沟通东北亚、中亚和欧洲的重要通道和枢纽。处于城市群范围内的县（市）要加强规划设计，确定功能定位，加速城镇化建设，促进文化、医药、保健、养生、休闲等多种产业深度融合，推动产业向高端化迈进，加快融入哈长城市群发展。

（四）发挥税收职能作用，释放县域经济新动能

税务部门要始终树立科学的税收经济观，把促进地方经济的发展作为国税部门及国税工作的第一要务，坚定不移地服从和服务于经济建设，培育新的税收增长点，做到县域经济与税收收入协调、可持续发展。

1.大力组织税收收入，支持县域经济发展。在目前的经济形势下，经济结构优化与转型对县域经济发展、县级财力保障意义重大，国税部门要牢固树立以经济建设为中心的税收经济观，坚定不移地服从服务于经济发展大局，正确处理好国家、地方与企业三者之间的关系，切实抓好组织收入工作，为各级地方政府提供坚实的财力保障。

2.切实加强税收软环境建设，促进县域经济发展。结合省国税局出台实施的优化税收软环境服务经济发展的若干措施，营造公平税收环境，确保各项税收优惠政策落到实处，规范税收执法行为，提高纳税服务质效，发挥纳税信用激励作用，不断提高行政服务质效。继续深化拓展国地税合作领域，落实好税收执法权力清单制度，努力为企业营造高效、便捷、公平、公正、公开的税收法治环境和经济发展环境，充分挖掘潜在的税源，涵养现有税源，进一步吸引投资者落户吉林。

3.严格落实税收政策，助力县域经济发展。主动围绕国家经济提质增效升级战略方针的实施，加大对结构调整、小微企业、促进消费、保障民生等税收政策的支持和落实力度，加强宣传，细化辅导，让应该享受税收优惠的纳税人真正享受到国家税收红利。正确处理好“取与予”的关系，把税收政策用好、用足、用活，充分发挥税收政策调节作用，促进产业结构调整、经济发展方式转变，推动县域经济与税收的良性循环和发展。同时建议各级地方政府，特别是财政、金融、发改等部门，在国家政策允许的范围内，充分利用经济手段、财政手段撬动县域经济发展的增长点，形成工作合力，推进我省县域经济步入良性循环轨道，实现快速发展。