广西沿边地区公共服务均等化协调治理的路径研究

吕翠丽 邱汉明

摘 要：新型城镇化背景下，解决好公共服务均等化的问题对于切实改善民生、促进社会公平稳定、提高城镇化水平、促进区域经济发展具有重要作用。广西地处偏远山区，经济发展相对落后，公共服务均等化的问题更为突出，尤其是广西沿边地区与他国交界，治理起来更为困难。少数民族地区的公共服务均等化问题一直是我国公共服务均等化推进的薄弱环节，本文主要以广西沿边地区为例，剖析公共服务均等化存在的问题，并对存在问题拟提出解决路径。

关键词：新型城镇化；广西沿边地区；公共服务均等化；存在问题；路径选择

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）08-0153-02

一、 公共服务均等化的内涵及意义

（一）公共服务均等化的内涵

有关公共服务均等化的概念，相关学者大致都认为，均等化是一个相对、大致均等化的概念，而并非绝对与一刀切的均等化。因为不同地区和不同层面上的公共服务具有差异性，要同时实现所有区域、层面上的公共服务均等化是不现实的。因此，高鑫认为，公共服务均等化指的是政府根据不同的阶段提供相应在价值形态上基本上达到相同水平的公共服务。姚贱苟认为，公共服务均等化指的是机会均等，公共服务均等化是一个需要从不同区域不同阶段逐渐推广的过程，最终实现全国范围内全部地区和人群均能享受水平大致均衡的公共服务。综合可知，公共服务均等化指的是政府要根据不同的阶段和标准大致均等地为民众提供民众生活、城市运营所必需的公共服务与公共产品。公共服务均等化有利于促进共产主义的实现，兼顾公平和效率。

（二）公共服务均等化的意义

1. 推动公共服务均等化有利于缓和社会矛盾，实现社会公平

我国实行市场经济以来，经济有了突飞猛进的发展。值得注意的是，虽然富裕程度有所提高，但贫富差距也逐渐显现出来并呈逐步扩大趋势。出现此现象主要是由市场经济的本质特性所决定的，市场经济下，企业与居民都追求自身利益的最大化，但由于个人资源禀赋的差异，即使市场竞争中的机会平等，也会导致贫富差距的出现，富者愈富，穷者愈穷。因此，出现了有些人上学难、看病难以及买房难的社会性问题。这时，唯一的办法是发挥政府的宏观调控的作用，承担起让社会公平正义的责任，推进公共服务均等化，让困难群众上得起学、看得起病、买得起房，让群众最基本的生活水平得以保障。

2. 实现公共服务均等化有利于减小居民消费差距

我国居民消费差距主要体现在城乡之间、经济发展程度差异较大的地区之间以及不同行业之间。以经济发展程度差异较大的不同地区为例，由于各个地区区域经济发展不平衡，财政的供给能力也有较大的差别。由此，在提供公共服务的水平以及公共服务的质量上也存在較大差距。表现在最低生活补助标准上以及社会保障、医疗保障水平上的差距，越是经济不发达的地区，保障水平越低，居民生活水平就越难提高，从而危及和谐社会的构建以及全面小康社会的建成。推进公共服务均等化有利于减轻居民生活负担，缩小居民消费差距。

3. 实现公共服务均等化有利于和谐社会的构建及稳定

利益均衡是社会和谐的重要保障，和谐社会的构建需要建立在利益均衡分配的机制之上。除此之外，利益均衡还可促进文化和谐。根据我国现实状况，地区之间可能会因提供公共服务水平的差异而导致居民收入、消费差距过大。物质利益上的不均衡容易激发心理上与政府和国家相抗衡的状态，从而影响社会和谐与稳定。通过推进公共服务均等化，既可以让这部分地区群众看到政府对他们的关照，减轻对政府的仇视情绪，又可以切实帮助他们解决基本的民生性问题，有利于推进整体社会的和谐与稳定。

二、 广西沿边地区公共服务均等化问题的特殊性

广西处于我国华南地区西部，面向东南亚，南临北部湾，西南与越南交界。广西的沿边地区具体指的是广西与越南临界的各个市县，即那坡县、凭祥市、大新县、靖西县、防城区、宁明县、龙州县以及东兴市。由于地处祖国边疆且为民族地区，公共服务均等化问题具有某些特殊性。

（一）民族与地区差异共存

广西沿边地区与其他民族边境聚居地区相似，人居、生产的自然环境处于劣势，地理位置相对偏远，交通条件有待完善，经济发展程度低。人们也普遍将沿边民族聚居地区与西部地区、落后地区相挂钩，这就会导致社会大众轻视甚至忽略民族因素对于公共服务均等化造成的影响，也会影响当前各族人民互相交往、流动的良好现状。为使边境民族地区与各族共同发展、共同进步，我国提出了许多如西部大开发等的经济发展战略。广西虽然也在此战略中，但要完全解决广西尤其是广西沿边地区公共服务问题单靠此区域平衡战略仍有欠缺。

有学者提出，包括广西沿边地区在内的我国沿边民族地区公共服务仍存在“不充分、不均衡、质量低”等问题。比如，广西沿边地区基础设施建设仍由地方政府负责，但沿边地区地方财政紧张、负担过重，投入到基础设施上的资金非常有限，导致基础设施配套落后、不完善，有些地方基础设施完全没有达到设施的规范要求。在实地考察沿边民族地区公共服务建设水平情况时，发现制度性障碍是限制民族自治地区公共服务建设的关键，如民族自治区地方政府与上级政府公共服务事务权的划分，转移支付制度与财政权划分制度等。一味地将民族地区的问题简单地归结为地理位置偏远、区域经济发展失衡，不能意识到沿边民族地区公共服务均等化正在面临问题的特殊性。

（二）国家与民族认同的统一性

随着改革开放的逐渐深入，全国各族地区经济文明发展程度不断提升，各民族也开始意识到挖掘本民族特色的重要性。民族是政治单元与文化单元的集合体，民族风俗习惯、文化传统以及生活习惯都具有本民族的鲜明烙印，这些烙印深深植根于民族地区社会成员的思想观念中，有很强的约束力。根据自身独特特点，民族地区也形成了自身特有的价值观念与身份观念。这些不成文的意识形态既能有助于顺应民意的政策顺利推行，又能对不利政策措施形成强大政策压力进行制约和有效抵制。每个民族的人民对于公共服务均等化政策安排的观点与接受程度都由其相对应的民族传统来决定。历史发展过程中，各族人民经济贸易往来促进了公平在政策安排中的预期嵌入。民族认同感丰富了现代国家的政治内容，民族认同有助于政治认同，民族诉求在社会多元利益格局中具有举足轻重的作用，公共服务均等化问题也应在考虑民族诉求的基础上进行决策治理。

（三）民族矛盾的历史影响

广西为民族自治地区，以壮族及其他少数民族居多。民族矛盾由来已久，早在苏联解体及冷战结束时便已积压下来。战争在国际势力的干预下结束，结果是民族分散分布于各个国家，不同民族间的矛盾冲突由此开始不断上演。即便是在冷战结束后，民族分离的风险仍然存在。在民族分离主义的背景下，民族成员将共同体视为障碍，而不是将自身福利水平的需求寄托于共同体框架内的均等性。一旦发生此种情况，民族地区内部民众就会对任何政策包括均等化服务保持警惕，甚至持有否定态度。因此，如果民族地区的特殊问题被公共服务均等化所带来的一般性问题所替代，就会出现无视民族间不和谐关系所附带来的系统性压力的问题。为避免出现此现象，就必须妥善处理公共服务均等化的问题。

三、 民族地区公共服务均等化程度与全国相比较

全国、民族地区公共服务八个方面指标变异系数和最大最小之比平均值，见表1。

从表1可以看出，与全国相比，民族地区在公用事业、公共设施、公共文化、环保生态、科学技术方面的均等化均低于全国水平，需要民族地区政府有侧重点地加大改善力度。民族地区的公共文化与基础医疗的均等化程度与全国相比，民族地区的均等化程度要稍高于全国水平。其实质并不是民族地区这两方面的供给充分且均等，而是民族地区公共服务的普遍供给不足，需要政府的高度重视。

四、 提高广西沿边地区公共服务均等化的协调治理路径

（一）建立适应广西沿边地区特点的财政分配制度

当前，国家层面的法律制度与政策对少数民族地区政治经济的发展具有支配作用，民族自治制度所起作用较为有限。为缓解两者紧张的局面，须充分运用中央与民族地方政府的宏观调控能力，制定公共服务质量标准，加快完善民族地区地方政府与上级政府间用于经济社会发展的财政體制并优化转移支付制度，使公共服务均衡发展成为广西沿边地区财政分配制度的重要内容。

具体地，应在坚持事权与财权相对应的原则下，中央地方事权范围应根据地区经济发展程度、经济、政治、文化、社会战略地位、经济的外溢性以及公共服务均等化程度等因素而定。由于广西沿边地区经济、社会发展的特殊性，自治区承担了部分中央事权，由此，中央转移支付像其他地区一样，单纯以绝对值的增长来判断是不科学的，应以用于公共服务均等化的支出在所有支出中所占比例以及地方财政收入与支出差异为依据，强化对广西沿边地区的转移支付力度，使广西沿边地区具有相应承担事权的匹配财力。

（二）提高广西沿边地区公共服务均等化水平的制度保障

国家在沿边民族地区布置的重要发展战略是保护脆弱的生态环境，这也是科学发展观、可持续发展战略的基本思想。由于将重心放在生态环境保护而造成的沿边民族地区地方财政能力弱、公共服务不均等化的情况，国家应给予相关政策保障。可从以下三点完善相关政策保障：第一，建立自然资源有偿使用制度，完善自然资源使用收费标准，建立不可再生资源补偿基金；第二，清晰资源产权，制定全面的制定资源价格标准与资源产权归属划分，积极进行模式创新。以实现在国家垄断的基础上，各沿边民族地区共同合作开发资源利用经营新模式，不断提升沿边民族地区的财力基础；第三，以分税制为基础，创新沿边民族地区财政政策，将普遍财政政策与沿边民族地区的特殊政策有机衔接起来。

（三）完善广西沿边民族地区的转移支付制度

理论上，公共服务能力提供成本差异与当地的经济发展能力、自然环境以及社会条件的异同具有紧密联系。中央财政在向各地转移支付时应先根据各地实际情况进行相应的调整，然后再应用到沿边民族地区的转移支付制度中。第一，综合权衡沿边民族地区与公共服务支出相关的民族地区人口数量、双语教育以及民族聚居程度，提高均等性转移支付力度，完善转移支付标准测算办法。第二，调整一般性财政转移支付的分配计算公式。广西沿边民族地区地广人稀、自然生态环境相对特殊，提供公共服务的成本较高。中央财政在分配转移支付计算过程中，应全面考量各项公共服务所服务的人口数、服务密集程度以及供给成本等因素，提高财政分配计算公式的精确性与有效性。第三，加强对资金使用效果评估的管理与监督力度。缩小全国各地发展差距，实现均衡发展，就需要实现公共服务的均等化。中央财政在进行配置资金在义务教育、公共医疗卫生资源等在内的公共服务过程中，需将沿边民族地区的特殊需求和困难纳入考虑范围内。

（四）构建广西沿边民族地区的可持续财政收支政策

税收收入是地方政府的重要财政来源，政府提供公共服务过程中会受其制约。公共服务均等化的实现并不是短期内促成的，因其涉及多领域多方面，需要有计划地分步落实。当公共服务无法均等化时，应及时调整财政支出结构，优先投入教育、交通等基础项目，这对改善沿边民族地区的经济与社会发展环境有着长期的作用。中央财政的补贴是广西沿边民族地区的重要组成部分，中央财政支出政策的侧重点应放在：第一，依据自治区公共财政与公共服务均等化的要求，确定财政开支，地方财政无法满足的部分，中央财政可对其进行财政转移扶持，以满足地方公共服务均等化的需求。第二，沿边民族地区财力增长有限，应进一步优化中央财政支出结构。建立科学合理的评价指标体系，将公共服务所需支出部分纳入绩效预算管理中。第三，建立动态评估机制，确保执行效果，公共服务尽可能地均等化，在提供公共服务过程中发现问题应及时予以纠正。调整与改进政策工具要科学合理，在满足公共服务均等化标准的基础上，做好政府职能转变，进一步推进公共服务均等化。

参考文献：

[1]高鑫.促进民族地区基本公共服务均等化的对策研究[J].经济论坛，2014（6）：159-161.

[2]姚贱苟.民族地区基本公共服务均等化实现机制初探[J].北方经济，2012（8）：65.

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作者简介：

吕翠丽，女，河南濮阳人，广西师范学院硕士研究生，研究方向：农民市民化研究；

邱汉明，男，广东梅州人，广西师范学院硕士研究生，研究方向：区域公共管理。