奥地利国家公园体制：基础、事务与支持——以高陶恩国家公园为例

李可欣

在奥地利的保护地体系中，国家公园是保护力度最大的类型之一。奥地利国家公园(以下简称“国家公园”，另“奥地利联邦”简称“联邦”)的建设始于1981年。目前全联邦共有国家公园6个，覆盖近3%的国土面积[1](表1，图1)。

在联邦6个国家公园中，跨克恩顿、萨尔茨堡和蒂罗尔(Kärnten，Salzburg，Tirol)三州的高陶恩国家公园(以下除在相关文件名或组织名中有必要使用全称的情况之外，三州分别简称K州、S州和T州，高陶恩国家公园简称NPHT)，规模最大，历史也最久。建园以来，NPHT在其自然保护方式多样化、自然教育体系化、赞助机制系统化等方面进行了较多探索，这在奥地利30余年的国家公园建设历史中具有代表性，而联邦国家公园特定法律基础和组织结构则使这些实践成为可能甚至必然。

以下从基础、事务和支持3个方面介绍联邦国家公园体制，涉及具体事例均以NPHT为例，并在NPHT案例不具有联邦普遍性时予以注明。

1 基础：标准、法律和组织

1.1 保护标准和统一行动指引

2010年，联邦农林环境水务部(也简称生活部)首次出台《奥地利国家公园战略》(以下简称《战略》；截至2017年10月，《战略》尚未启动修编)，并在其中明确了联邦统一的国家公园建设和保护标准，即IUCN保护地管理分类中的第II类(国家公园)。《战略》成为国家公园的首个联邦层面的统一行动指引[2]。

IUCN分类标准正逐步纳入各州国家公园相关法律①的修订版②，其关于国家公园保有75%不受人类活动干扰的自然地比例的要求，在私有土地占多数的各个国家公园中，也通过各类常规与替代性保护措施(详后)得到了落实。

《战略》提出了国家公园发展的5年计划(含目标与指标体系)和长期愿景，确定了推动国家公园联邦统一行动之协会——National Parks Austria(以下简称NPA)的组织和议事规则。《战略》实施和修编由NPA负责。

1.2 法律基础

国家公园的法律基础涉及州、联邦和欧盟3个层面：所在州法律构成其主要法律基础，也是联邦和欧盟法律性约束文件主要的实现媒介[3](图2)。

1.2.1 所在州法律

根据联邦宪法③，自然保护为各州职责，由各州制定相关的法律。

国家公园所在州的自然保护法、渔猎法、空间管制和空间规划法及依据上述各法发布的行政律令构成了国家公园的主要法律基础④；其中，国家公园法及依据其颁布的行政律令是国家公园建立、管理和运营的直接法律依据：一般地，国家公园的保护目标在国家公园法中确定，而国家公园的区划(主要内容是保护范围和分区)和管理规划则以行政律令的形式颁布[3]。

1.2.2 国家协约

国家公园是联邦和州共建共管的重要对象，由于联邦法律不直接涉及自然保护，为了实现这一共建共管，需要依据联邦宪法签订国家协约⑤，在协约中确定国家公园的关键要素，如范围、目标、管理、责任、资金、机构等。签约州承诺根据协约内容修改完善其相关法律与行政律令[4]，并以协约为其在国家公园建管方面获得联邦财政支持的法律框架[3]。协约是以国家公园为单位签订的，跨州国家公园所涉各州与联邦签订多方协约，例如，就NPHT的相关事宜，K、S、T三州与联邦政府共同签订了《联邦与克恩顿、萨尔茨堡和蒂罗尔关于合作进行高陶恩国家公园的保护及资助的依据联邦宪法第15条a款的协约》。联邦6个国家公园均有相关协约[3]。

1.2.3 欧盟指令

涉及国家公园事务的主要欧盟指令为《鸟类指令》(1979年)、《栖息地指令》(1992年)和《水框架指令》(2000年)，其内容重点在于明确保护目标。执行《指令》的主要手段仍是在各州国家公园法中对相关目标进行落实[3]。例如，S州国家公园法在第5章第44条中明确：通过该法，执行《栖息地指令》和《鸟类指令》[5]。欧盟指令落实到州法律中并得到执行，为国家公园获取欧盟专项拨款和技术支持提供了保障。

1.3 组织结构

1.3.1 运营机构及其跨州设置方案

国家公园由其同名机构负责运营⑥，并依据所在州国家公园法设决策部和事务部。国家公园机构为“非营利有限责任机构”，是由州政府负责组建、现代化管理的机构。跨州国家公园的机构有2种设置方案，一种是设单机构，跨州运营，其代表为多瑙河湿地；另一种是分州设机构，再设跨州统筹机构，其代表为NPHT(图3)。

1)NPHT各州的国家公园机构。

根据NPHT各州的国家公园法，其运营机构登记名称为高陶恩国家公园基金会，决策部称国家公园理事会，事务部称国家公园管理处[5-7]。具体地：理事会负责本园的年度工作报告、预算结算和资助方针的发布，并就涉及本园的措施进行表态，审议涉及本园的法律和行政律令草案。由负责国家公园事务的州议员⑦主持，按照国家公园法中规定的人数，国家公园的主要利益相关者代表参与，参与者具体包括：

(1)州政府派遣的相关部门人员；

(2)国家公园涉及的各区⑧代表；

(3)国家公园涉及的土地所有者代表；

图1 奥地利国家公园分布(改绘自维基百科公共文档)

图2 国家公园法律基础示意图(作者绘)

表1 奥地利国家公园概况一览表[1]

(4)联邦农林环境水务部官员和/或奥地利阿尔卑斯协会代表。

国家公园管理处下设教育、游客服务、自然地管理、Ranger、公共关系及科研等职能。由国家公园基金会负责人任主管。

2)NPHT的跨州机构。

NPHT的国家公园基金会为三州分设，其管理范围依州界划分，以适应各州国家公园法相对独立的实际情况。这一划分保证了事权清晰，但可能削弱整体性，因此，强化跨州合作的需求历来得到相当的重视。1994年三州和联邦签订的国家协约中，确定建立国家公园委员会，作为高陶恩国家公园的最高决策机构。

国家公园委员会实际是联邦环境司(下设于农林环境水务部)参与的三州国家公园理事会主席会⑨，成员仅4人。委员会发布国家公园的使命陈述，明确工作重点并确定跨州项目，有独立的预算(用于委员会事务和跨州项目)和事务机构(称为委员会秘书处)[6]。

此外，设国家公园主管会，为联邦环境司参与的NPHT各州国家公园主管会议。

1.3.2 联邦统一行动推进协会：NPA

联邦层面设公益协会性质的NPA(2011年7月正式成立)，其1年3次的会议由联邦农林环境水务部主持，各国家公园主管参与，会议内容为制定包括《战略》修编在内的共同行动计划及信息经验交流。NPA以《战略》为指导推进阶段重点项目在各园的实施[2]。

2 事务：实践和设想

国家公园的主要事务有6类，即自然地管理、科研、教育/游客情报、文化景观维育、区域发展和旅游：前4类核心事务由国家公园基金会主持，后2类延伸事务由基金会与相关项目协会或政府部门合作推进[5-7]。具体地，在替代性保护、科研发展、自然教育体系化和乡村发展等方面，国家公园的实践和规划设想具有一定的启发性，简介如下。

2.1 私有土地上的自然地管理：替代性保护

联邦国家公园的大部分土地为私人所有(如NPHT的私有土地比例达62%)[7]，因此除行政手段以外，自然地的管理一般还需要替代性保护的补充。替代性保护基于国家公园与特定土地的地权或物权所有者之间的协议，其形式包括收购、租约和所谓的“协议自然保护”。

替代性保护尤其是协议自然保护为多个州的国家公园法所承认和鼓励。NPHT所涉及的三州的国家公园法均有定义和规范协议自然保护的相关条文。协议自然保护一般针对特定生产建设活动，对其进行限定或限制[5-7]，一个典型案例是T州NPHT的外围区⑩的牧场与国家公园签订关于发展可持续牧业以换取“国家公园牧场认证”的协议，国家公园实际以其品牌价值交换了地方关于生产活动的环境友好性的保证[8]。

同时，协议自然保护的框架接受评估和持续优化：典型地，K州NPHT于2015年接受了农林环境水务部对其自2001年来签订的510项协议的评估，由于部分协议不符合欧盟对奥地利环境友好农业行动的资助条件，国家公园理事会作出了撤销部分冲突协议并为后续协议起草新框架的决定[9]，新框架已于2016年1月生效。

2.2 统一形象、兼容共享的科研发展

图3 NPHT的组织结构图(作者绘)

国家公园的科研活动着眼于推动自然保护和教育。《战略》对联邦各园科研发展作了以“统一形象、兼容共享”为主要内容的5年计划，具体包括[2]：

1)起草“奥地利国家公园科研使命”作为共同的使命陈述，全面设立国家公园科研奖；

2)在各园建立的高等动植物数据库清单，通过联邦层面统一标准实现数据的统一可获取性；

3)启动全国生态监控体系建设。

2.3 自然教育专业化和体系化

国家公园自然教育专业化的主要保障是自2010年开始的全联邦统一标准化Ranger(国家公园的导览人员)培训：由各国家公园轮流组织历时3年的联邦认证职业培训，其课程涵盖基本自然科学、讲解导览、地方特别课程、气象和急救等。除标准化的入职培训和认证之外，在职Ranger需要定期接受继续教育以保持认证的有效性。国家公园鼓励Ranger积极参与国际Ranger联盟[10]。

国家公园自然教育体系化的主要实践是伙伴校关系：例如，NPHT与特定区及区内特定中小学校签订三方协议，该校即成为NPHT的伙伴校，可冠国家公园名，NPHT为其派出一位Ranger，定期为学生授课(包括在国家公园内的野外教学)，在K州NPHT，伙伴校接受长达4年的Ranger授课周期，中小学课程设置不同，课程纳入学校教学计划。位于国家公园外的学校也可与国家公园建立伙伴校关系[9]。

2.4 争取外部支持的乡村发展

乡村发展是欧盟近年的主推事务，也是包含大范围农业区的国家公园扎根当地的要务。由于基金会在区域发展方面的技术和资金有限，国家公园相当重视和依赖从欧盟和联邦的乡村发展项目中获得的信息和支持，最为主要的是争取LEADER项目的支持⑪。《战略》还提出至2015年达到国家公园地区LEADER项目全覆盖的目标，这一目标暂时还没有实现。目前NPHT的LEADER项目区仅覆盖了其在S州内所涉的21个区[11]。

表2 NPHT某州部分2015年经费预算构成[8]

3 支持：拨款和赞助

国家公园的规划、建设和管理所需经费原则上由联邦和州均摊，具体来源在各州国家公园法中确定。例如S州国家公园法中规定其基金会经费来源于[5]：

1)州拨款；

2)联邦拨款；

3)国家公园的经济活动收益；

4)赞助和其他形式的拨款或收益；

5)经费利息和基金会其他财物的增值收益；

6)经州政府许可的基金会债权收益；

7)罚款⑫。

国家公园基金会享受免除州内各项税费的待遇。

表2展示了国家公园经费的典型构成(各年经费构成有一定变动但基本稳定)，可见，拨款在其中占比最高，超过8成。

作为拨款的主要补充之一，赞助来源经费所占比例不高，但因为通常还伴随赞助方的技术力量到位而比较重要。NPHT有比较成熟的赞助机制，即通过公益协会“高陶恩国家公园之友”(以下简称Tauernfreund)以项目为单位来组织赞助活动。Tauernfreund成立于1993年，以支持NPHT的发展为目标，由作为赞助方的私营企业和个人组成。Tauernfreund成员除提供资金外，往往还参与项目全程以进一步提供可能的技术支持[9]。2015年度Tauernfreund的重要赞助项目有近20项，经费总额€500 000(其中跨州项目经费纳入国家公园委员会预算，在各州基金会预算中不体现)，主要集中在自然教育和自然地维育方面[12]。

Tauernfreund式赞助机制是NPA比较推荐的辅助支持方案，但尚未在联邦层面普及。Tauernfreund也是《战略》所计划建立的NPA之友的原型。根据《战略》，作为NPA赞助者协会的NPA之友可以为国家公园联邦层面的统一行动提供直接支持[2](而现阶段NPA的经费仍来源于各国家公园的会费性缴款)。

4 体制特点

4.1 地方管理为主，联邦协调为辅

1)国家公园依据所在州的法律进行建设和管理，并通过联邦-州协议或欧盟条约，保障上层的自然保护意志最终落实到州级法律。

2)国家公园机构是地方机构，联邦向国家公园机构各会(例如NPHT的理事会、委员会和主管会)派出代表，但该代表一般不担任主席。

3)与法定的各国家公园机构不同，联邦层面的协调组织(NPA)不是法定组织。NPA依靠其成员设置(联邦主持，各国家公园负责人参与)保证其行动计划在各园得到执行。

4.2 政府组织、多方决策

国家公园机构由州政府组建，经费主要来自2级政府拨款，且免交地方税费；而国家公园机构的决策则来自容纳多方声音的理事会——其成员除了州和联邦代表，还包括国家公园内各区、土地所有者、相关公益协会等的代表。在这一设置下的国家公园是一个政府组织、多方决策的公益机构。

4.3 以非政府组织为重要补充

非政府组织是国家公园机构的重要补充，NPA、Tauernfreund等公益协会在推动联邦统一行动、经验交流、促进赞助项目等方面发挥着重要作用。

5 参考和局限性

5.1 国家公园实践的参考

联邦国家公园在替代性保护、自然教育及经费和赞助等方面的经验，为中国的景区特别是国家公园体制建设提供了参考。

5.1.1 替代性保护

通过一定的体制设计，对替代性保护进行规范性约束并为之提供实施保障。

1)以国家公园法为支撑和规范——在国家公园法中，对替代性保护的类型、协议方、协议内容、解除协议的情况等均有规定，使其实践有法可依。

2)国家公园机构有独立法人性质——替代性保护是基于经济协议的，不是政府行为；作为协议甲方的国家公园机构具有独立法人资格，使协议成为可能。

3)协议执行受相关部门监督——国家公园机构和联邦农林环境水务部的评估和监管为协议提供了比较有效的实施保障。

5.1.2 自然教育

联邦国家公园自然教育的专业化工作是比较成熟的，相比之下，我国景区的导览活动仍以观光导游型为主，如有自然教育活动，一般均由“绿协”一类组织发起，还没有形成以景区为主力的自然教育体制，离自然教育从业者的标准化培训和统一认证就更远。

而在自然教育体系化方面，国家公园的伙伴校实践也值得借鉴：中小学自然教育课程的完善，不仅符合素质教育理念，也有助于培养学童对国家公园的认同感，从而长远地塑造和丰富国民的民族情怀。

5.1.3 经费和赞助

国家公园的运维在很大程度上依赖于各级拨款，此外还享受州内税费免除，这表明其对于国家和社会的意义得到了充分认可：国家公园是国家形象的代表，是国民获取知识和休憩的场所，具有极高的自然和文化价值，其经济活动收益远不足以体现其实际价值。在国家公园方面的公共开支保障了国家公园各项事务的正常推进。相比之下，我国部分景区进行企业式经营，自负盈亏并需要纳税，其自然文化价值的实现难免受到影响。

国家公园事务的拓展有赖于其系统化的赞助活动，赞助体制增强了国家公园与社会各方的联系，保护自然、提升赞助方企业形象、推动就业，可谓一举多得，对这一体制的研究将为解决我国景区为发展牺牲资源的困境提供一些思路。

5.2 国家公园实践的局限性

联邦国家公园建设至今，体制不断完善，但仍有一些短期无法超越的局限性，例如，在乡村发展事务中，国家公园尽力争取对接相关平台，一个比较理想的状态是，项目支持乡村在国家公园事务框架下实践可持续农业，发展乡村旅游；但实际操作中，由于乡村发展的着眼点与国家公园保护目标不尽一致，真正实现多区叠加、无缝衔接、优惠尽享有一定的难度；另外，联邦国家公园的机构是去中心化的，这一体制特点决定了国家公园的统一形象工作比较滞后，国家公园基本实现了地方认同，但与民族认同之间仍有一定距离。

注释：

① 除福拉尔贝格州(Vorarlberg)之外，奥地利其他8个州均有国家公园相关法律，以下均简称国家公园法。各州国家公园法由于涉及对象不一而名称不一，如T州的相关法律名为《蒂罗尔州高陶恩国家公园法》，K州的相关法律则名为《克恩顿州国家公园和生物圈公园法》。

② 例如，2015年新修订发布的S州国家公园法在《总则》中将国家公园定义为符合IUCN国家公园类型保护地标准(及其他数项标准)的保护区域，并规定相关指标的达成措施须纳入《国家公园管理规划》。

③ 联邦实际无宪法，仅有一系列宪法性法律(Verfassungsgesetze)，本文将其总称为“联邦宪法”。

④ 关于国家公园是否适用所在州的自然保护法，各州规定不一： S州国家公园(2015年修订版)法对此的回答是“否”，而T州国家公园法(现行为1991年版)对此则回答“是”。一般地，国家公园法的完备程度决定了其独立程度。

⑤ 正式名称为依据联邦宪法第15条a款的协约，一般写作Vereinbarungengemäß Art.15a B-VG。

⑥ 国家公园的行政主体为所在州政府。

⑦ 州议员(Landesrat)为州政府领导班子成员，可近似理解为“分管副州长”。

⑧ 区(Gemeinde)是奥地利最低自治行政区划级，也译为自治州。

⑨ 协约规定国家公园委员会由联邦环境部部长和各州负责国家公园事务的州议员共4人组成，后者即前述各州国家公园理事会主席。

⑩ 外围区(Außenzone)是国家公园的区划之一。国家公园一般划分为核心区(Kernzone)、外围区和特别保护区(Sonderschutzgebiet)。

⑪LEADER是欧盟开展的一项乡村发展赞助计划，始于1991年，2007年被纳入欧盟共同农业政策(CAP)，成为欧盟乡村发展基金的一项事务。LEADER鼓励乡村创新发展，应对人口、基础设施、就业等多方面挑战，并通过多渠道融资向乡村发展项目提供支持。除LEADER之外，欧盟乡村发展基金的其他项目及地方21世纪议程也是国家公园乡村发展事务的重要支持。

⑫根据国家公园法，对违反该法行为所处的罚款纳入国家公园经费。