美国减税政策的动因、制约因素及对中国的影响

2018-11-08曹晶

中共太原市委党校学报 2018年5期

曹晶

（中共上海市黄浦区委党校，上海 200023）

美国总统特朗普上台后的减税政策幅度之大、范围之广，让更早就开始实施降费减税政策的中国还是有些意外。作为世界最大经济体，美国减税政策不仅是应对国内经济疲软的一项重大举措，也理解为应对国际秩序新变化的一次重大的政策调整；不仅对美国本国经济带来重大影响，也必然在国际税收等体系中引发一系列传导效应。

一、美国减税政策的动因

（一）金融危机冲击巨大，生产要素供给结构不支持经济持续恢复

美国经济在2004年达到了进入21世纪以来的历史的最高点后，随着美联储从2004年6月起两年17次加息，利率从1%升为5.25%，长期房地产抵押贷款利率升至6.8%，利率调高直接打击了房地产，最终打击了美国GDP的增长，引爆了2007年次贷危机。2008年又进一步引发金融危机，致使美国GDP开始出现负增长，2009年美国GDP增长率跌至-2.8%，达到了自1946年以来的最大降幅。美国政府尽管采取一系列救市措施，使得美国经济在2009年以后开始有所反弹，但随后进入持续波动，增长乏力的阶段。从经济总量构成看，2008年、2009年消费增长率为负，消费出现萎缩，随后有所恢复，但依然没有超过2004年的水平，且增长速度在2016年同比又有所下降。投资在2009年跌至最低点，在宽松货币政策刺激下，2010年出现反弹，随后又呈现波浪式下跌态势。进出口贸易方面，在2007年前贸易赤字持续增加，到了2008年，受金融危机影响，出现断崖式下降，并在2009年达到最低，随后贸易赤字大幅下降，经济结构在一定程度上实现了外需向内需转变，但在2010年贸易赤字降到极值后又开始扩大。综合看其发展状况，美国的救市政策仅在短期内对就业和经济增长起到一定的提振作用，但并没有消除次贷危机对美国经济体系的重大冲击损害，美国经济存在再次下探的危险。

从生产要素角度看，根据宏观生产函数，一国产值主要由劳动力、资本和科技进步要素决定。具体看，资本要素方面，近几年资本一直在缓慢回流美国，这主要是由于资金出于安全性考虑以及其他经济体获利能力下降影响，回流的资本主要留在金融市场，而流入实体经济的资本不多。技术进步方面，技术水平一直沿着稳定的轨迹发展，这从美国的全要素生产率持续呈线性增长中可以得到证实。劳动力供给方面，2016年底，美国65岁以上人口已经占到了总人口的15.2%，远超国际上7%的标准，美国自2010年起，战后生育高峰期出生的7800多万美国人将陆续退休，他们将成为规模较大的消费群体，进一步加剧美国劳动力参与率持续下降，美国2015年的人均寿命是78.5岁，意味着未来15年美国将减少4800万人口，要保持现有的人口规模，美国需要每年保持1%的人口增长率，而美国2016年人口增长率只有0.69%,；从人口增量看，美国2015年新增人口228.6万，而其中105.1万是移民，移民是补充美国劳动力的重要政策工具和手段，在劳动生产率提速不变情况下，美国的劳动力生产要素供给不足，且从美国劳动生产力走势看呈现凸形，增速已经下降。这些要素的供给情况，都反映出美国短期内重回新经济的增长路径很难。

（二）全球安全战略让美国问题连连，财政赤字持续扩大

功能财政的思想让美国政府绝大部分年份都是“寅吃卯粮”的模式，仅在1998-2001年期间经济的持续增长让美国财政还出现了持续的盈余，这也导致2001年美国对外经济和军事援助总额占财政收入的比重也是历史最低，但这种模式需要的前提就是必须保证经济持续稳定增长。小布什总统主政后，美国重回全球安全战略，在国家安全政策和对外交往中遵循“美国利益至上”和“以实力求和平”两大原则，在对待恐怖主义和谋求核武器、大规模杀伤性武器的不友好国家采取先发制人的打击政策，在全球地缘战略格局上以更具进攻性的军事部署为基础，采用强硬和保守的态度追求美国的国家利益。全球战略的转变导致美国对外援助支出大幅增加，也让美国遇到的国际问题接连不断。“9.11事件”、美国发动阿富汗战争，2003年又发动伊拉克战争，对外军事援助增幅也达到了自1979年以来的最高。到2008年美国次贷危机引起金融危机，2010-2011年起又引发欧债危机，使得2009年美国财政赤字占GDP的比重达到了10%，为1965年后最高值，在随后的两年中又保持着9%的高位，尽管近几年有所下降，但2016年赤字率依然达到了《马约》规定的赤字率3%，同时，根据OECD数据，美国2016年总债务占GDP的比重高达127%，全球排在第五位，财政压力几近极限，美国政府闹出的政府要关门闹剧也可以得到印证。

国际方面，美国为了维持在国际社会的主导地位，需要持续对外援助，援助规模不得不继续走高，进一步增加财政赤字压力。从对外援助情况看，“9.11事件”以后，对外援助占联邦支出的比重在增加，目前维持在13%以上的水平（参见下图）。

数据来源：wind资讯

（三）量化宽松货币政策短期微效、长期失败

2008年金融危机后，接近于零的利率水平基本可以判定美国陷入了的流动性陷阱。以联储主席伯南克为代表的经济学家认为，当经济体系陷入零利率或低利率流动性陷阱之时，尽管中央银行无法持续降低名义利率，却可以继续购买政府债券和其他长期债券，继续为经济体系注入流动性或基础货币，以防止经济体系陷入长期通缩，这就是量化宽松货币政策（QE，quantitativeeasing）最重要的理论依据。QE政策的目标定位为实现就业最大化和价格稳定，进而刺激经济增长。为此，美联储推出了三轮量化宽松政策，累计向市场注入4万亿左右的美元资金，其中大量资金用于购买美国的国债和MBS。购买美国国债以稳定国债价格，吸引投资者，同时可以释放商业银行流动性，在低利率刺激下，希望资金流入实体经济，然而事与愿违，资金大部分留滞在金融市场，而非投资实体经济，导致了国内存款机构的准备金总额从2008年底的等大约0.5万亿美元攀升至2014年底的超过2.5万亿美元；大量购买MBS债券，其目的是希望“从哪里跌倒就从哪来站起来”，希望扶救MBS债券市场，刺激房地产市场，提高房地产价格上升预期，让居民更加有信心购买房产，产生财富效应，让消费者敢于消费，刺激GDP的增长，让企业增加资本支出，雇佣更多的员工，降低失业率。短期内，对刺激美国经济复苏、促进就业、解决金融市场流动性短缺避免更多的金融机构倒闭，提振市场信心起到了一定的作用，但却造成大宗商品物价上涨，美元汇率疲软，利率传到机制逐步不敏感，资金依然在虚转，银行体系融资渠道受阻，形成资金“堰塞湖”，商业银行增加的资金并没有多少资金进入消费和实体经济投资领域。从长期看，没有让美国经济恢复到持续经济增长路径或为后续发展奠定基础，美国实体经济复苏依然疲弱，经济增速下降趋势明显。因此说，美国量化宽松货币政策从长期看是失败的，根本原因在于美国长期信奉新自由主义，没有理解计划和市场各自发挥优势的场合和互补机制。

（四）实体经济萎缩，社会财富过度集中削弱经济整体抗风险能力

美国实体经济萎缩表面上是整个金融高度发展导致经济脱实向虚引起，但本质原因在于国际贸易定价机制、不合理的收入分配机制和美国贫富集中度过大造成。在不合理的国际分工体制下，美国通过资本、技术和贸易定价垄断优势，为实体企业攫取了巨大利润，但要保持这种持续的获利能力，需要国际秩序环境保持不变，然而随着发展中国家的崛起，原有的国际市场竞争格局被逐步打破，美国实体企业获利能力下降，市场份额降低甚至被取代，遂使国内的实体经济逐步出现萎缩。而实体经济又吸纳了美国大部分的劳动力，非农私人部门中，服务业吸纳的劳动力在劳动力总数中超过80%，生产性行业吸纳的劳动力在16%左右。在实体经济工作的劳动者大部分属于中产及以下家庭，房地产投资成为在美国中产阶级及以下家庭资产组中的主体，家庭拥有的财富以自用住宅为主，且赚钱主要用于还债，而最富有家庭（占美国家庭的0.1%）则主要以股票等金融资产为主，房地产投资占比很小。在这种家庭投资结构下，加息政策直接抑制了房地产价格上涨并进而导致房价下跌，实体经济的萎缩又使得劳动者收入变得不稳定性，造成美国很多家庭无力支持按揭房贷而出现违约，最终引发次贷危机。因此，次贷危机发生后，美国90%的底层家庭财富占总财富的比重迅速下降，而在这个过程中，最富有家庭资产占比进一步提升，其家庭拥有财富已经和占人口90%的家庭不相上下。贫富差距过大，社会财富大量集中在少数人手中造成美国社会经济整体抗风性能力大大减弱，这样的社会财富结构为美国开展大幅减税政策提供了基础，这也是无论采用量化宽松的货币政策还是减税的财政政策，其政策着力点都是放在美国普通家庭的原因。

（五）中美差距迅速缩小增加了美国的竞争压力

同样是应对2008年金融危机，同样是4万亿资金救市，美国主要采用了货币政策工具，希望通过释放流动性解决金融危机，最终错失长期发展调整机会，以失败告终；而中国则选择了财政政策工具，通过政府投资手段解决，中国的4万亿投资因为投向了大量的基础设施项目，在扭转经济迅速下滑的同时，为后续的经济发展奠定了良好的基础。正是美国政府的政策失误，是美国失去的十年，美国在全球地位走向了衰退，给了中国十年持续追赶的机会，中美差距持续缩小。以2016年为例，美国GDP增长率为1.5%，当年中国只需要2.26%的增长率就可以覆盖美国的经济增长规模，而当年中国的增长率弹性为2.36，即以这一倍数的速度追赶，中美两国的GDP总量在迅速缩小。

数据来源：根据wind数据计算

这十年期间，尽管美国对外援助金额没有受到两次金融危机的影响而大幅下降，但进一步降低了美国在国际社会上的主导地位，美国被中国迅速追赶，中国在国际上的影响力逐步提高，中国的对外援助规模不断增加，未来几年可能超过美国成为最大国际发展援助国，根据美国AidData研究项目数据，从2000年到2014年中国为140个国家的发展提供了3544亿美元，美国同期花费3940亿美元，受援国超过180个，中国的追赶将不可避免的成为美国的主要竞争对手。

美国要想保持两国经济差距不缩小，既要保持经济的一定增长速度，又要动用汇率工具，促使美元升值。以2017年的数据为基础，中国按照6.9%增速计算的中国GDP增量是5072亿元，通过压力测试可以看出，在汇率保持不变的情况下，美国的GDP增长率需要达到4.5%以上才基本可以与中国的发展速度保持同步，或者大幅提高美元汇率，才能减缓中国的追赶速度。如果美元贬值，则美国需要更高的增速方可避免缩小，汇率工具也将是美国政府维持世界主导地位需要使用的政策工具之一。

注：测试的基础数据为，2017年底美国GDP总量为17.09万亿美元，美元兑人民币汇率6.53元，中国GDP增长率6.9就%。

二、美国推行减税政策的其他政策制约因素

特朗普总统上台意味着美国政府长期奉行的新自由主义开始弱化，美国将重拾凯恩斯主义的一些做法。就目前美国推行的激进减税政策看，要推进美国经济的持续复苏，除减税政策外，美国将会推出内外政策的配套组合措施，可能实施的政策包括扩张性财政政策，收入分配政策、利率政策；对外实施汇率政策、国际能源价格政策、对外援助政策等，进而提高减税政策的效果，但一些政策的推行力度受政策间彼此制约和抵消的影响较大。

（一）减税政策与扩大财政支出的矛盾

美国减税政策的实质是一种帕累托改进措施，从减税政策措施看，主要是对企业降低公司税，对个人提高税收起征点，简化和降低个人所所得税税率。减税目标很明显，就是寄希望通过减税来减轻企业和个人税负、降低成本、振兴经济、扩大就业。根据美国国会联合税收委员会报告，此次税改会使联邦收入在10年内约减少1.5万亿美元，其中个人所得税减税9290亿美元，企业所得税净减税5610亿美元，遗产税减税100亿美元。就减税效果上，尽管有很多学者指责本次减税法案让最富有的纳税人得到最大的削减，消减幅度接近税后收入的19%，而中等收入家庭只有相当于税后收入的4.9%，减税受益更多地被高收入群体和大利益集团所分享。从理论上讲，对富人来说减税会转化为储蓄，进而又转化为投资，带来更多收益；对绝大部分普通家庭来说减税会转化为消费，带来的效用更高，无论是投资和消费都会增加社会总产出，税改的成功将是一个大概率事件。

但减税是以增加财政赤字、增加政府债务、减少社会福利为代价。如果减税不能达到预期，税基的扩大所增加的税收不能快速回补减税的力度，长期下去将进一步增加美国的财政压力，财政赤字问题进一步恶化，进而影响到美国的国家主权信用，引起金融市场波动。此外，要想刺激经济持续性，还需要扩大财政支出，增加基础设施建设投资，这无疑又进一步恶化的财政状况，需要增加税收支持，而在此情况下又进一步减税政策无疑制约了财政支出的扩张力度，政策矛盾突出。

（二）加息吸引资本回流的同时抑制了实体经济投资

要保证资本能够源源不断的回流美国，支撑美国的庞大金融市场稳定，保证国债发售，这就又需要通过加息的方式吸引资本流入，加息也可以抑制刺激经济政策可能引发的通货膨胀。但也抑制了资本对实体经济的投资，减税刺激美国实体经济增长，但在税收乘数较低时候，可能导致总税收的减少，这又影响到美国国债的还本付息和国债扩张能力；同时，加息在刺激资本流入美国国内的同时，也增加了美国资金成本，加重美国的债务负担，如何实现减税和加息两个政策工具的平衡是美国需要研究的课题，但如果持续加息，政策失误的可能比较大，从目前的政策态势看，美联储内部就是否继续加息问题已经存在分歧。

（三）通过控制能源价格等手段提高国际竞争力，但操作难度较大

美国要想持续恢复经济增长，提高在国际市场的竞争优势，除了扩大对外贸易，不断提高技术水平，降低自身成本，设置市场准入的贸易障碍等手段外，还有提高竞争对手的成本来削弱竞争力。从目前的竞争国看，中美之间不可避免地成为主要竞争关系，从目前两国石油采购情况看，在石油产量、进口量均高于中国的情况下，美国进口石油价格却远低于中国，根据美国统计局数字，2015年美国进口石油26.62亿桶。同期中国进口原油24.16亿桶，中国购买石油花费达到2000亿美元，而美国比中国买的石油多，但是花费只有中国一半左右。因此，对美国来讲，在中国国内原油进口依赖度达到70%左右的情况下，提高石油价格可以很大程度上削弱中国的竞争力，但中国进口的石油渠道也逐步转向俄罗斯、伊朗等伙伴国，并通过推出石油人民币期货市场平抑油价，因此未来美国通过石油美元操控能源价格的难度比较大。

（四）减税政策引发世界减税浪潮，抵消减税效果

从历史看，历次美国减税都在世界产生减税潮流，对全球主要国家的税收体系产生影响，引发减税竞争。这由世界经济的竞争及美国的龙头引领作用决定的。例如里根时期推行减税政策后，撒切尔夫人执政的英国也采取了供给侧管理式的减税，个人所得税、企业税负以及与投资相关的税负都有不同程度的降低。而此次特朗普政府宣布大规模税改，也已引发了世界性的减税浪潮，英国、法国、德国等发达国家纷纷宣布下调企业所得税，英国2018年的预算案计划削减印花税以刺激房地产市场，法国2018年预算案则计划减税108亿欧元，中国也将进一步提高减税的力度和节奏，这在很大程度上都会抵消美国减税效果。

三、美国减税对中国带来的影响

（一）增加中国的减税压力和加快减税节奏

美国减税政策作为一种长期政策，可能打乱中国现有的减税力度和节奏。但如果只为了对冲美国减税的影响而盲目地被动降低税率，将可能给中国现有的经济造成很大的冲击。若短期内大幅降低税率，导致地方政府的税收收入迅速下降，影响地方政府的大规模债务本息的按时偿还，据中经未来产业研究院发布的《2017中国政府融资平台运作模式与风险管控研究报告》显示，截至2016年末，中国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计的中国政府债务27.33万亿元，而同期全国一般公共预算收入15.96万亿元，其中13.04万亿来自税收收入，若按照7%计算这些债务成本，2016年将近2万亿的利息支出，再考虑到每年到期偿还的债务，政府的偿债压力很大。大幅减税不仅影响到本期债务的偿还，还影响到下期地方政府的融资规模，导致地方政府的投资下降，进一步减弱了政府对经济的控制能力，这对中国“一带一路”倡议的推进进度和力度势必会造成一定抵减，最终影响到中国迈向国际强国进程。

（二）加速中国资本外流

根据特朗普减税法案，美国的企业所得税从目前的35%降到21%的水平；税改还鼓励美国公司把海外利润带回美国。这意味着，由于美国更低的税负环境，更透明的政商关系，以及对冲人民币可能贬值的影响，将驱使美国在海外的留存利润大规模回到国内，刺激美国企业撤离中国市场,这对我国的国际收支、外汇储备、人民币汇率都会产生较大的潜在冲击，引发中国资本流出。事实上，中国的资本流出从2014年起持续流出，往年流入中国的资本，有很大比例的资本没有进入实体企业，而是进入了中国房地产和政府融资平台两个池子，这些资金一旦短期大规模撤离，势必给这个两个池子带来冲击，影响中国的经济安全。

（三）影响人民币汇率国际化进度和地位

美国资本回流势必影响中国的资本外流，人民币将面临贬值的巨大压力，对国内将导致人民币货币供应量下降，引发经济的紧缩，造成国内资金市场紧张；对外将影响到人民币发挥国际货币的计价、结算和储备等功能，减缓人民币国际化进程，使得人民币很难获得较高的国际地位。此外，中国在推进“一带一路”建设，中国对此会与沿线国家合作投建大量的建设项目，而人民币的贬值或剧烈波动势必影响这些合作项目的落地和开发，合作国可能更多选择美元等币值稳定的货币作为计价基础，这对“一带一路”建设将产生不利影响。

（四）提高美国企业竞争优势，削弱中国的国际竞争力

美国的减税政策会引发其他国家特别是发达国家也会进入减税行列。如果主要发达国家都进行相应的减税政策，势必促进很多企业回流甚至引入外商投资，降低本国企业的成本，提高本国企业的竞争力，到时中国的产品在国际上竞争将更加激烈，势必对中国的出口贸易产生冲击，甚至出现大幅的贸易逆差，这样又会导致中国贸易项下的资金流出，长期持续下去势必对中国的经济发展不利。从另一个角度说，也不利于中国的“一带一路”倡议的推进，在沿线国家相应投资扶持发展的产业，初期本身的竞争力就比较弱，若再遇到欧美发达国家制造业回归导致的竞争力大幅提升，也势必阻碍“一带一路”建设推进。

四、中国对策

（一）根据国情稳步实施减税计划

中国的国情决定了中国无论是中央政府还是地方政府不能关门，也不能出现债务违约，维护政府的公信力至关重要。因此在减税政策方面，要立足实际，根据政府的整体债务情况和融资能力，在考虑美国减税影响的外生因素后，科学测度减税空间及效果，实行结构性减税，大幅降低中国中小企业和中产阶级及以下个税税收负担，增加企业活力和个人消费活力，大力调节过高企业和个人收入，避免财富过度集中，缩小贫富差距。同时，要加强地方债务管理，调整审批项目的方向，针对目前地方政府的显性、隐性债务过重、财政自给率低的情况，继续加大地方政府项目审批控制力度，原则上对一般项目可以不再审批，对于市场化的盈利项目可以允许转让出售，缩小地方政府债务规模，避免出现地方政府债务危机。

（二）积极引入民间投资代替政府投资

自2008年金融危机后，中国政府投资占比一直比较高，通过政府投资平台投建的基础设施项目大部分呈投资规模大、投资收益低甚至无收益、回收期长的特点，而目前需要投建的大规模基建项目已基本完成。因此迫切需要民间投资接续政府投资，减少政府投资对民间投资的挤出效应，减少政府对民间在资源使用上的替代效应，充分发挥民间投资带来的市场活力，刺激实体经济发展，进而带动国民经济实现转型发展。

（三）积极利用国外资本市场融资功能，建立境外融资渠道监管体系

近年中国境外融资快速增长，据彭博数据显示，2017年共有2157只中资美元债完成发行，融资总额高达3139亿美元，债券数目和发行量分别是2016年的2.43倍和6.23倍。在这样的发展趋势下，要积极研究拓展地方政府平台企业、国企和民企等境外融资渠道，更好利用国外资本市场的融资功能，并建立完善的境外融资监管体系，这样既可以减少外商直接投资回流对中国经济和金融的冲击，也可以有效缓解未来政府和企业的偿债压力。

（四）保持汇率稳定，积极推进人民币国际化

保持汇率稳定,避免人民币贬值或宽幅波动，是实现中国持续缩小差距并赶超美国的重要保证，是人民币获得国际化地位的前提条件，是加速推进“一带一路”建设的有效手段。对此，需要深化有管理的浮动汇率制，建立和完善国际资本流动渠道监管体系，对出入境的国外资金要明确区分贸易帐户和资本账户两种属性和用途，对大规模投机性资金流动要通过设置税种等方式进行管控，避免境外资金扰乱我国的金融市场秩序，保持汇率稳定。

（五）用“厚往薄来”思想积极推进“一带一路”建设

“一带一路”是进一步开拓国际市场的重要手段，是实现中国梦的主要抓手之一，要在不同发展水平、不同宗教文化的国家和地区推进“一带一路”共建计划，在坚持现有的“共商、共建、共享”的原则下，还要本着“绥之以德、厚往薄来”的外交思想，立足长远，让利于邦，让沿线国家真正获得实惠，消除疑虑，实现沿线国家的共同发展、共同富裕，进而促进沿线国家的和平和稳定，进而提高中国的国际声望。