节能减排的就业结构优化效应：一个文献综述

申 萌，王 叶

(1.首都经济贸易大学 经济学院，北京 100070； 2.北京师范大学 经济与工商管理学院，北京 100875)

一、问题提出

自1992年中国社会主义市场经济制度确立以来，中国的工业部门一直保持着平稳较快的增长，成为中国经济增长的引擎。然而，高增长的背后是高能耗、高污染行业的过快增长，1993—2014年，以标准煤来衡量的能源消耗量年均增长率约为5.5%*作者计算。1993—2009年工业增加值和来源为《中国工业经济统计年鉴》，2009—2014年依靠“工业增加值=工业总产值-中间投入+增值税”的公式估算得来。1993—2014年工业品出厂价格指数来源为《中国工业经济统计年鉴》。。自2002年以来，单位GDP能耗经过长期下降阶段后重新上升[1]。中国的工业发展具有明显的“粗放式增长”特征，具体表现为高投入、高能耗、高污染以及低效率的产业结构[2]，使得中国超越美国成为世界上能源消耗最多的国家，同时也成为世界上二氧化碳、二氧化硫等污染物排放量最高的国家。同时，中国进入了重工业快速发展的阶段，电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁等产业开始出现产能过剩的现象，进而导致严重的环境问题。这不仅威胁着中国工业部门的可持续发展，而且也给中国经济的高质量发展造成了巨大阻碍。因此，政府出台了一系列以“节能减排”为目标的产业结构调整政策，以诱导产业合理化发展。相对于发达国家以污染物排放总量控制为主的规制政策，中国的节能减排政策更注重单位GDP能耗或碳排放强度等指标的降低，如《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》中规定单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%；《“十三五”节能减排综合工作方案》中规定：“到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%”。政策的制定具有环境保护和产业结构调整的双重目标。在全球金融危机发生之前，由于工业部门的快速增长，各地曾出现不同程度的用电紧张，节能减排政策更侧重于调整产业结构；而经济步入“新常态”以来，雾霾的频繁出现已经成为社会热点问题，为此节能减排加入了大气污染治理的新含义。陈硕和陈婷(2014)研究发现，有害气体排放量的增加明显降低了居民的健康水平，随着二氧化硫排放量的增加，死于呼吸系统疾病及肺癌的人数呈现出明显的上升趋势[3]。节能减排政策的规制对象逐渐以污染物浓度为主，更侧重于环境保护的政策目标，规制力度也有所上升。

随着中国环境问题日益凸显，应对气候变化压力日益增加，环境规制政策必将成为长时间内影响产业经济的重要因素，政策实施过程中产生环境效应的同时也产生了社会效应，如对就业的影响。自20世纪70年代发达国家实施严格的环境规制政策以来，环境规制实施过程中引发的就业效应引起了大量学者的关注，因研究背景、研究方法以及侧重点不同，就这一问题尚未达成共识。环境规制在改善环境的同时，对受规制行业、地区的劳动力需求究竟会产生什么样的影响？整体来看，现有研究可以分成三个意见不同的层次：(1)双重红利层次，即环境规制的就业创造效应高于就业缩减效应，改善环境质量(第一红利)的同时会促进就业的增长(第二红利)；(2)就业结构优化层次，即政策的就业创造效应与就业缩减效应大致相抵，但就业结构更清洁化；(3)就业破环层次，即政策的就业创造效应并不显著。

本文通过系统梳理现有文献，试图对以下两个问题作出解释：第一，实证文献得到不一致结论的原因是什么？第二，什么样的政策工具更有利于实现双重红利效应，或出现就业破环的可能性更低？

二、节能减排政策的“双重红利”效应

自20世纪70年代发达国家实施严格的环境规制政策以来，关于环境规制是否会产生负面就业效应一直颇具争议。皮尔斯(Pearce，1991)认为可以通过碳税降低税率扭曲水平，从而间接增加社会福利，且在改善环境质量(第一红利)的同时促进就业或投资的增长(第二红利)，率先提出环境税“双重红利”效应[4]。这一结论与“波特假说”中关于环境政策对环境和企业技术水平的双重促进效应相得益彰[5-6]。总体来看，实证结果大致分为三类，第一类支持双重红利假说；第二类认为减排对就业影响不显著；第三类认为减排将造成失业。

有相当一部分学者支持双重红利假说。卡拉罗等(Carraro et al.，1996)采用一般均衡模型模拟了欧洲碳税税收效应后发现，在征收碳税的同时减少对所得税的征收，环境质量改善和就业增加的政策目标是可以兼得的[7]。施耐德(Schneider，1997)认为污染税在改善环境质量的同时，减轻了失业[8]；伯曼和布伊(Berman & Bui，2001)同样发现美国针对空气质量的规制政策不仅没有导致就业的减少反而有轻微的促进作用[9]；泰克达(Takeda，2007)则利用CGE模型，模拟分析了征收碳税的同时减少个人收入税、资本税、企业所得税、消费税或直接返还居民等情景，结果均能实现一定的双重红利[10]；贝兹杰克和温德林(Bezdek & Wendling，2008)认为，环境保护的投资既会增加就业，也会导致一些失业，但总的来说促进了就业，严格的环境规制并没有减少就业岗位[11]；法恩和奎恩德克(Fahn & Kverndokk，2009)在针对西班牙的模拟研究中发现碳许可交易机制的引入有效降低了失业率[12]。张剑英等(2011)构建CGE模型模拟分析碳税征收对中国就业的影响后发现，总体而言，环境规制对中国的就业产生积极的影响[13]。陈媛媛(2011)对工业行业进一步细分验证了劳动与污染品为总替代品，也支持了双重红利假说[14]。

关于双重红利的形成机制，博斯克特(Bosquet，2000)[15]认为征收碳税的本质在于将税负从针对如资本和劳动的生产要素转为污染排放和资源消耗，从而减少税收扭曲，促进生产和就业。科普兰和泰勒(Copeland & Taylor，2003)进一步指出，当税负使污染成本上升时，企业会使用其他生产要素对其进行替代，如劳动，进而促使就业增加[16]。

也有学者对双重红利假说提出质疑，认为规制政策对就业影响有限。布鲁内洛(Brunello，1996)认为环境税改革会对充分竞争的劳动力市场的就业存在拉动作用，但是当就业增加时，环境污染又会加重，环保与就业之间的矛盾很难找到平衡点，双重红利很难实现[17]。比奥伦等(Biorn et al.，1998)对挪威3个制造业部门的研究发现，对于造纸和钢铁行业，强规制下企业更倾向于增加就业，但对化学行业的就业并没有产生显著的影响[18]。摩根斯顿等(Morgenstern et al.，2002)对造纸、石油和钢铁行业进行分析，结果表明环境治理投入每增加100万美元，会净增加1.5个就业岗位，就业促进效应微乎其微[19]。沃克(Walker，2011)则通过1990年美国清洁空气法案修正案对污染行业的影响分析，发现就业缩减效应显著，但在不同行业间存在很大差异[20]。博塞洛和卡拉罗(Bosello & Carraro，2001)认为需要规制政策满足一系列限制性条件才能实现双重红利效应[21]。还有学者认为环境规制很难同时实现更好环境质量和更多的就业机会的政策目标，环境规制会增加失业，如格里斯通(Greenstone，1997)利用美国企业的数据研究发现，清洁空气法(修订版)的实施造成空气质量非达标州县损失了约5.9万个工作机会[22]。

尽管双重红利假说的实证结论并不一致，但整体来看，大多数学者的研究结论或支持双重红利假说，或认为对就业影响并不显著，认为节能减排造成大面积失业的文献比较少见。

三、节能减排政策对就业影响的异质性来源

国外文献关于双重红利假说的实证检验大多针对特定的规制政策，由于政策规制力度、实施环境、经济发展水平等因素的异质性，政策效果不统一是必然结果。减排规制所带来的就业影响可以分解为一个负的规模效应和一个不确定的替代效应，从而导致加总的就业效应是不确定的。

王勇等(2013)研究发现环境规制强度与工业行业就业存在U型关系。他们基于中国2003—2010年38个工业行业的面板数据，将污染视作一种生产要素引入生产函数，环境规制强度增加使得污染成本上升，一方面会使得一些企业难以为继退出市场，降低行业对就业的容纳能力；另一方面，生存下来的企业会选择投入更多的劳动力以进行生产要素的替代，同时污染减排活动的进行也需要劳动力的投入。当环境规制上升到一定程度时，企业会不断改进生产技术，进而增加就业[23]。陈超等(2014)基于2003—2011年中国30个省的面板数据，利用分位数回归探讨了环境规制对区域就业的影响，发现当不考虑环境规制二次项时，其对区域就业存在显著的正向作用，且随着分位数的增加，促进作用先增后降；考虑环境规制二次项时，环境规制与区域就业呈现U型的非线性关系[24]，支持了王勇等(2013)的研究结果。规制强度对就业的非线性影响是政策异质性的一个可能来源。

政策实施客体的经济发展水平也是造成政策异质性的一个原因。陆旸(2011)对中国的“就业双重红利”问题模拟分析后发现，发达国家通过征收碳税改变税收扭曲进而获得“双重红利”的经验事实并不适用于中国，碳税的征收对两部门的产出和就业影响均不显著[25]。闫文娟等(2012)则从产业结构的角度探讨了减排规制与就业之间的复杂关系，结果发现在第三产业比较发达的地区，规制政策可以有效地提高就业水平，而其他地区则不存在促进效应[26]。李梦洁和杜威剑(2014)进一步证实了环境规制与就业之间的U型关系，即跨过了U型曲线的拐点后，随着环境规制强度的增加，就业也会相应增加，就可以实现环境规制与就业的双重红利。现阶段，中国平均环境规制强度还不够高，依然处于U型曲线左侧；分地区看，东部地区已经跨过拐点实现了双重红利效应，而中、西部地区分别处于拐点的附近、左侧[27]。

经过了超过二十年的争论与实证检验，双重红利假说并没有统一的结论，这与波特假说面临的各方争论局面类似*关于波特假说面临争议的讨论参见安贝克等(Ambec et al.，2010)[28]。，但二者并不等价。当波特假说不成立时，即环境规制对企业生产造成负面影响，双重红利效应依然可能成立。波特和梵德林德(Porter & van der Linde，1995)就从规制政策实施过程中的劳动力需求的角度解释了“双重红利效应”，规制进行本身也需要劳动力的参与，因此会增加对劳动力的需求[6]。更进一步地，企业对节能减排的需求会促使新的清洁部门产生，从而增加劳动力的投入。规制政策所带来的就业影响取决于对污染部门就业破环(job destruction)和清洁部门就业创造(job creation)的权衡。首先，当清洁部门的就业创造大于污染部门的就业破环时，将表现出双重红利效应；其次，当二者大致相抵时，就业将从污染部门转向清洁部门，表现为就业结构优化效应；最后，当污染部门的就业破坏大于情节部门的就业创造时，整体将表现为就业破坏效应。

四、中国规制政策的就业破坏效应

从国外学者的实证结果来看，尽管存在政策效果的异质性，但整体上影响程度有限，并不构成失业的决定性因素，甚至对就业有轻微的促进作用，整体上有利于就业结构的优化。究其原因，制造业部门每年就业破坏后再创造的规模很大，就业破坏和就业创造的规模一般在10%以上*就业破坏和就业创造规模在不同国家或行业间也存在异质性。戴维斯和霍尔蒂万格(Davis & Haltiwanger，1992)对美国制造业部门进行了研究[29]，马弘等(2013)则对中国制造业部门进行了研究[30]，大多行业的就业转移规模都在10%以上。。而节能减排所造成的影响就显得很小，如环境政策仅对美国1987—1990年的失业产生了0.1%的解释力，仅有4家公司因此而倒闭[31]。由环境规制所引致的大量关停和解雇是被放大化的，这是因为由环境规制本身所新增的就业机会往往容易被人们忽视。换言之，比起环境规制造成就业岗位的减少数量，环境规制创造的就业岗位更多；或者说，就业创造效应大于就业破坏效应[32]。并且，随着环境规制政策更加科学合理，环境规制体系的完善，环保产业将成为创造就业的主要行业。因此，整体而言，欧洲的规制政策对就业的负面影响是有限的，主要表现为双重红利效应或就业结构优化效应。

然而，相比于欧洲多以税收或市场为基础的规制政策，中国节能减排存在行政性干预过多、指标分配“一刀切”、政策执行不合理等问题。如湖南省2004年公布执行差别电价的企业共有320家，截至2007年8月关停并转的已达到148家，这与西方的规制政策效果形成了鲜明的对比[33-34]。

历史上，中国的环境规制政策存在“行政干预过多，市场手段不足”的问题[35]，而节能减排政策依然存在这一问题[36-37]。例如，山西省为淘汰落后产能促进产业优化升级，于2008年采取了“六停强制”政策，具体包括停水、停电、停气、停运、停贷和停证[38]。陈家建和张琼文(2015)通过社会调研的方法发现地方政府在公共政策执行过程中消极执行和运动式执行交替出现，造成政策的波动性，使得政策在长期无效[39]。

由于政策的行政性倾向，导致政策持续性不强。科斯特卡和霍布斯(Kostka & Hobbs，2012)发现地方政府规制力度和减排意愿取决于中央政府的施压力度，即中央政府高度重视环境规制，施压力度较大时，地方政府规制政策执行力度就会加强，政府和企业节能减排意愿相应增强，反之，地方政府环境规制力度就会下降，减排意愿减弱[40]，地方政府官员会更倾向于优先发展GDP而忽视环境问题[41]。节能减排政策因此而持续性不足，客观影响了政策有效性。张生玲和李跃(2016)则发现雾霾治理政策与舆论有关，当雾霾严重而产生舆论压力时政府将加大规制力度；相反，如果失业增加而产生舆论压力时政府又将减轻规制力度[42]。地方政府节能减排意愿不强造成政策效果不显著。

除了行政性倾向之外，节能减排没有综合考虑到地区就业结构特征，故而存在不平衡冲击问题，使得一些地区规制意愿较弱且很难有动力和能力去完成节能减排任务。以河北省“6643”工程为例，2013—2017年，压减钢铁6 000万吨、水泥6 100万吨、标煤消费量减少4 000万吨、淘汰3 600万重量箱平板玻璃落后产能；其中钢铁行业是河北省支柱产业，属于典型高耗能行业的黑色金属压延业占全省工业总产值比重的27.4%，在各县中其就业占工业部门总和的11.5%*根据河北省2013年143个县数据的简单平均。数据来源为2013年全国经济普查数据。。

五、具有就业结构优化效应的节能减排政策

传统的环境规制政策是为了解决公共品市场失灵而进行的政府干预行为，主要可以分成以庇古税为理论基础的针对环境污染的污染税、补贴或排污费等价格规制政策，或以科斯产权理论为基础的排放权交易政策等[43]。然而，相比于传统环境规制政策，中国的节能减排问题更加复杂。首先，中国能源密集型行业产能明显过剩。和传统环境规制面临的公共品问题不同，中国产能过剩的原因主要来源于资源品价格非市场化和长期价格偏低。因此，中国的经济类调节政策除传统环境规制手段外，还包括类似差别电价政策等对能源价格的修正政策。在2005年前后，中国先后制定了一系列节能减排政策。按照规制手段分类，中国的节能减排政策可以分为以“关停并转”为代表的行政手段；以出口退税率调整、差别电价政策等为代表的经济规制手段；和以“千家企业节能行动”“十大重点节能工程”等为代表的经济鼓励政策[44]。

由于中国节能减排政策中行政手段偏多、政策持续性不强、地区间冲击非平衡等问题，政策对就业更倾向于产生就业破坏效应，而对清洁部门的就业创造效应不强。在中国已实施的一系列节能减排政策中，政策工具大致可分为行政-命令、法律条文、自愿节能行动、价格规制和数量规制这五类。除了行政-命令和法律条文之外，其他的政策是通过补贴、税收和市场的方式改变污染企业行为，更具有市场化的特点。由于数据可得性的限制，只有少数文献关注了具体环境政策。本部分通过文献法对中国相对成熟的、执行期超过五年的节能减排政策进行梳理和总结，并对政策的节能减排效果和其产业结构调整影响进行探讨。表1归纳了部分对具体政策分析的文献。

表1 节能减排政策的就业影响

注：①“关停并转”是一系列行政-命令政策的统称，如河北省“6643工程”、《产业结构调整目录》中的淘汰类等。②能源补贴调整时间按照《国务院决定修改中国资源税暂行条例》执行时间计算，此次改革为石油和天然气。2014年10月9日，财政部发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》，自2014年12月1日起实施煤炭资源税从价计征改革。③自2002年起在山东、山西、江苏、河南四省，上海、柳州、天津三市实行SO2排放总量控制并开展排污交易示点，后来追加中国华能集团公司作为SO2排放权交易示范单位，形成“4+3+1”的模式。④2013—2015年北京、天津、上海、重庆、深圳、广东、湖北七个省市碳交易试点相继启动，全国统一碳市场在2017年底正式启动。⑤篇幅所限，仅列出部分相关政策法规。

资料来源：作者整理所得。

相较于西方学者多利用微观数据，通过准自然实验的方法对具体政策的研究，中国学者利用微观企业数据的研究不多，从而无法对减排政策的就业结构影响做出精确的定量分析。但整体来看，市场化的规制政策的就业结构优化效应优于行政-命令政策。申萌等(2015)发现2007年前的差别电价政策造成了失业现象[46]，而2007年后的差别电价政策所造成的失业现象消失，取而代之的是小幅的就业增加[44-45]。2007年之前差别电价政策执行主体主要是地方政府，相对缺乏顶层设计且政策工具主要以关停并转为主；2007年，国家发展和改革委员会公布了10 249家高耗能企业，政策实施对象明确，且政策工具主要以调高电价的经济政策为主，政策效果明显提高。

六、结论与政策建议

节能减排作为供给侧结构性改革的重要抓手，具有调整产业结构、淘汰落后产能、促进经济与环境和谐发展等作用。本文对现有关于节能减排与就业的文献进行了梳理。尽管相关文献实证结果并不统一，但普遍认为基于市场化工具的节能减排政策不会造成大面积失业，还在一定程度上促进就业。节能减排对污染部门造成就业破坏效应，而对清洁部门具有就业创造效应。减排规制的就业破坏效应与就业创造效应大致相等，表现为就业结构优化效应。

然而，减排的双重红利效应不能简单适用于中国情况。在政策工具选择上，地方政府往往选择有更大自由度的行政-命令政策，而较少使用以改变企业行为为目的的价格规制或数量规制政策。行政政策相对经济政策而言虽然看似见效更快，但容易出现反复且更倾向于就业破坏效应。总体来看，价格规制和数量规制等节能减排政策可以促进就业结构清洁化。节能的商品化是目前的一个国际化趋势；而市场化后，节能成本可达到最优化。

节能减排政策在不同地区和不同行业实施时存在政策效果的异质性。要兼顾就业和减排目标，重点在于选择匹配各地区发展水平和就业结构的规制政策。不同地区所处经济发展阶段不同，在受到环境规制的外界冲击时，应对方式不同，自然就导致了环境规制对就业的影响会不同。为协调各地的就业与减排的关系，就需要避免“一刀切”的政策设计。在经济较为发达的中东部地区，环境规制有利于就业创造，从而在环境改善的同时促进就业。而对于西部地区经济落后，环境规制会造成一部分失业，应予以补贴，减轻受规制的企业的内外部压力。

中国节能减排政策的核心问题来源于资源品价格非市场化。政府政策无法完全替代市场，很难找到合理的资源品价格。由于中国资源品价格的长期低估，造成了扭曲的比较优势，大量的低端高耗能产品的出口不仅污染了环境，也不利于产业的转型升级。而事实上，节能减排政策在不同地区的非平衡冲击可能加剧这种扭曲效应。节能减排政策在一定程度上能够缓解中国工业部门的高耗能问题，但最终无法完全解决，还需要市场化手段的介入，从而促进产业结构升级。就业结构是产业结构变化的重要指标，如果环境政策能够促进产业结构升级，就会使“污染密集产业”就业占比下降，而其他产业就业占比上升，最终得以实现双重红利效应。

作为国内外的热点问题，国内关于就业与减排关系的研究还有一些不足。首先，国内学者利用企业数据对具体政策的研究不多，大多以规制力度在不同地区和行业上的分布作为变量，研究规制力度与地区或行业就业的关系，忽略了政策细节，从而无法对减排政策影响做出精确的定量分析。其次，现有研究并没有区分污染部门的就业破坏效应和清洁部门的就业创造效应，而是笼统考察了整体效应，而分部门的检验可以成为未来的研究方向。