国家级新区发展针对“软肋”开出药方

文/邓大洪

国家级新区虽然取得了快速发展，但在发展中也遇到一系列问题，国家发改委党组成员、副主任林念修近日在由国家发改委组织召开的“第四次国家级新区工作经验交流会暨新区工作推动会”上明确指出，努力创造高质量发展阶段的新区质量，在标准上更高一层、在时间上先行一步、在路径上更优一些。一些专家学者及权威人士积极献言献策，提出了自己的看法。

存在五大“软肋”

在充分肯定国家级新区发展成绩的同时，也应看到新区发展存在的一些软肋。综合我国国家级高新区发展的现状及相关机构人士的观点，我国国家级高新区存在的软肋如下：

一是新区产业转型任务艰巨。从新区比较来看，大部分新区的三次产业结构仍以第二产业为主，现代服务业发展相对滞后，对产业转型升级、聚集发展具有示范带动作用的重大项目相对不足。从加工制造业内部看，依托产业技术创新加快推动传统产业转型升级和新兴产业培育的任务依然艰巨，一些新区高耗能、中低端技术产业占比较大，高端新兴制造业体量不大，经济新增长点仍处于培育阶段，难以形成强大的竞争力及辐射带动力。部分新区四区功能单一、产业集聚程度不高，特别是前期发展基础相对薄弱的新区面临着吸引产业落户与科学确定产业定位的双重压力。

天津滨海-中关村科技园

二是新区功能特色彰显不足。从主导产业选择来看，不少新区及内部园区还没有能力从区域协调发展的高度，立足本地市场、资源优势来确定产业发展方向，往往热衷于发展各类热门项目，缺乏对产业链的系统研究，从而造成新区间、新区内园区间产业结构趋同，优势和特色难以显现。部分新区虽然有较大规模的同类企业群，但产业发展和项目选择仍存在很大程度的随意性与被动性。一些新区在竞相培育新兴产业时，产业定位不明确、特色不明显，存在“一哄而上”的现象。从新区建设情况看，有的新区存在城市建设定位过高，对所依托的主城市或传统城市的历史和现实条件、地域文化和区域特色衔接体现不足，“千城一面”的现象严重。

三是产城、区域融合发展有待提升。一方面，由于部分新区选址在老城区以外，产业园区、开发区功能配套不足，城市生活服务功能配套建设上相对滞后于产业功能，职住分离现象依然存在，产城融合发展水平仍需提升。另一方面，由于新区更大意义上属于经济功能区，虽然在新区设立时均尽可能与行政区划相协调，但除了浦东、滨海新区已成为一级政府外，大多数新区与行政区存在交叉的情况，这在促进资源突破行政区划界限使其更大范围内优化配置的同时，也给新区管理带来了较大挑战，特别是有的新区地跨不同的地市行政区，士地、财政、城市管理等体制的不顺畅，一定程度上影响了新区开发建设效率，增加了发展推进速度，即便是已经批准为行政区的新区，如滨海新区与天津港的互动融合发展仍是其建设发展需要解决的重要任务。

四是创新性不够。面临适应经济新常态的要求，率先落实党中央提出的新发展理念、率先推进“双创”等，新区还需要付出更大的努力。比如，部分新区行政管理理念，体制和管理方式还不到位，对微观经济运行干预过多、重权力轻责任的观念仍然存在，行政管理不够创新。有的新区社会管理和公共服务职能比较薄弱，重管理轻服务的传统与现实需求极不匹配，服务效能创新不够。有的新区设立后，仍按原有组织机构管理，区块间相割裂、各自为政，新区与行政区行政职责界定模糊，管理架构创新不够。另外，个别新区在开发建设过程中仍采取全而铺开、遍地开花式的开发模式，对开发时序和项目布局地把据不够合理，土地集约利用率不高，开发建设与生态环境保护协调不足，基础设施重复建设，投资效率低下，发展模式创新不够。

五是新城建设与周边区域发展脱节。 “外部资源+特殊政策+异地市场”的开发区模式容易与周边区域发展相脱节，且产业园区、开发区缺乏功能配套，难以成为推动区域整体发展的引擎。

补钙处方

治病应找到病因，综合各方意见，导致上述问题的主要原因有三：

一是规划体系内在产城分割。规划体系，包括城乡规划、产业规划、土地规划、国民经济和社会发展规划、生态规划、园区规划等，在工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，工作机制衔接不畅，存在不同步、不同向的现象。

二是行政干预介入微观运行。政府对产业、人口、资金、土地等的不当干预，扭曲了资源配置，导致要素聚集及产业发展偏离最优路径，效率低下，债务与金融风险累积；公共服务集中在大城市，使得人口、产业过于向大城市集中，新城往往缺乏公共服务配套。

三是新城扩张缺乏制度、产业支撑与科学依据。土地、户籍、社会保障制度改革滞后、要素市场扭曲，以及产业结构不合理导致新城扩张缺乏制度与产业支撑。

社会学者薄文广 、殷广卫为我国国家级新区存在的问题开出了四大处方：

一是强化中央政府对国家级新区的顶层设计。在新常态下，国家经济发展日益由依靠要素大规模投入的传统老路转向依赖技术创新的新路，采用大规模的设立国家级新区的方式是否依然有效值得深思。因此，国家应从源头上进行把控，强化对各地区规划申请的科学性和严谨性的考察，严控贪大求全，适当减缓甚至停批国家级新区的设置。

二是地方政府积极融入国家发展，创新利用好先行先试的优势。在目前的社会背景下，政府对某些区域不会进行大量的、持续的项目和资金的“硬”支持，而更多的是允许地方政府先行先试。因此，获批新区地方政府应当主动发挥地方政府能动性，积极融入国家发展战略，而不是被动地等待中央政府的眷顾。

三是根据发展特征和定位，构建适合自身的管理体制。由于获批新区几乎都远离主城区，而且发展基础较为单薄，为了把发展潜力更好地转化为发展成果，许多新区都构建了精简高效的管理体制，并把主要精力都放在经济发展上。国家级新区的管理体制并没有一个统一模式，而即使是目前发展最充分的上海浦东新区与天津滨海新区的管理体制也都经历了由领导小组(开发办公室)——新区开发管理委员会——建制政府的演变路径。无论是哪一种模式，几乎都涉及到行政区和功能区以及及功能区与新区职能部门之间的利益协调，因此新区在建立一级地方政府后应统筹安排财政和工资待遇，而不能长期无视同岗不同酬的存在。因为从长期来看，决定地方政府在经济发展中作用大小的也正是管理体制的高效运行与否。

四是积极探索区域开发和治理新模式。新区开发是一项系统工程，需要相关部门的通力合作来发挥各自优势，而当前，新区开发主要集中在央地两级地方政府特别是地方政府上。相对而言，企业、公众和社会组织参与程度还不够。当前新区开发中改革创新的举措普遍存在为企业“端菜”的多、允许企业“点菜”的少，大部分制度创新都是政府部门根据自身职能主动提出的改革创新举措，而针对企业需求和企业痛点的改革举措相对不足，改革举措的针对性及实效性还有待进一步提高。

国家发改委国家信息中心高级经济师宋瑞礼也表示：“国家级新区发展还应注重立足当地、错位发展和改革驱动。”首先，国家级新区的发展要吸收利用好当地的产业、人才、资金和生态资源，确保实现有基础的发展。其二，依据区域发展定位、经济发展阶段和未来经济发展趋势，推动新区发展目标差异化，确保实现有秩序的发展。第三，要深化行政审批制度改革，提高行政服务效能，改善营商环境，激发经济增长的内在活力和动力，以确保实现有后劲的发展。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心王志刚认为，在国家级新区规划中要尽可能减少恶性竞争，政府更多通过提升公共服务质量与效率来吸引企业，这就需要政府提高治理能力，更多地利用市场的力量来改进公共服务。

“可以适当加大对新区建设的金融扶持力度，但需要控制规模和力度。切忌一味地强调从行政方面赋予其资源的集聚，而更多需要发挥其自生能力，发挥其特色优势，自发形成竞争优势，自发集聚资源。”厦门大学宏观经济研究中心副教授王燕武说。