工伤保险应有大作为

■文／陈仰东

从覆盖人数和基金规模看，工伤保险排在养老、医疗、失业保险之后，因此，有人将其称为“小险种”。“小险种”作用可不小。作为国家设立的一项社会保险制度，对于维护劳动者权益，保持社会稳定，促进经济发展与社会进步，具有十分重要的意义。

党的十九大报告提出完善工伤保险制度。笔者认为，应该对照发展目标，精准找到差距，科学分析原因，切实采取措施，聚焦扩面、治理、立法，更好地发挥工伤保险制度功能，让“小险种”有大作为。

实现职业人群全覆盖是完善工伤保险制度最紧迫的任务。通过实施全民参保登记计划，参保率有了很大提高，但仍然有较大比例的人群尤其是农民工未能全部纳入。这样，不仅当下职业伤害风险不能及时得到化解，而且由于职业病潜伏期较长，很有可能演变成历史遗留问题而成为社会痛点。为维护农民工等劳动者的合法权益不受侵害，必须依法实现职业人群全覆盖，这是贯彻落实以人民为中心的发展思想的大问题，丝毫含糊不得。

全面提升工伤保险治理水平是完善制度实现创新的一篇大文章。首先，尽快实行省级统筹。我国产业结构的地域特点明显，需要转型的传统产业往往费率高、负担重，而新兴服务业不仅劳动力结构年轻，职业伤害风险也低。提高统筹层次，尽快实行省级统筹，是平衡风险负担，助力转型升级，保障制度可持续的必然选择。其次，进一步完善支付和监管制度。不夸张地说，就业务流程多环节和参与主体多元化而言，工伤保险是治理难度极大的险种。试想，基金征收需要基于考核重新核定费率，工伤救治需要目录管理和定点协议管理，需要为购买医疗服务和药品、器材、服务设施而选择支付方式和标准，需要防范过度医疗、骗保欺诈等侵吞基金行为发生。此外，还要及时分清工伤非工伤界限，并对医疗终结的工伤患者评定伤残等级，以确定不同待遇。显然，工伤的处理过程比单纯的治疗过程更为复杂，需要进一步完善支付和监管制度，通过治理创新取得突破。最后，提高工伤认定规范性。要总结不同行政诉讼案例的经验教训。

工伤立法首先需要正确界定工伤保险的制度功能，认清预防、补偿、康复三者关系，不要让工伤保险承载基本功能之外不该承担的责任。必须指出，事故预防首先是用人单位的责任。自然，工伤保险制度应该贯彻预防为主方针。实际上，对工伤事故损失大的用人单位实行较高的费率即浮动费率机制本身就是促进用人单位降低事故风险的一种预防机制。工伤待遇里也包含了工伤康复的费用。当然，预防和康复都需要进一步加强和提高效率，既不能把现行的工伤保险制度确定为只是补偿，也要警惕不恰当地向外延伸，承担应由企业和社会承担的功能。

陈仰东

工伤立法还需要界定工伤保险责任边界。在传统职业环境下，“工作场所”和“工作有关”因相对封闭而简单清晰。随着工伤保险责任外延以保障参保人更多权益，“工作场所”和“工作有关”变得越来越难以界定，责任边界模糊化，职业事故风险与社会意外风险交叉混淆，造成执行难，因此呼吁细化规则的要求日益强烈。作为行为规范的法律，要注意实践可行。社会保险法确立的工伤保险先行支付条款，用意是维护工伤者权益不受侵害，但由于授权不充分，经办机构不具有必要的追偿手段，缺乏操作性，某种程度上也损害了工伤保险的权利义务关系。工伤保险待遇与民事第三人责任赔偿竞合是另一个突出问题。我国有多部法律涉及，而社会保险法和工伤保险条例却缺乏明确规定，从而造成司法实践的混乱，需要借鉴经验，从工伤保险制度的公平性出发作出规范。■