新农保在农村居民养老中的支撑效应调查研究

陈少艾

摘 要：近年来，随着中国社会工业化、城市化的快速发展，城乡二元经济结构逐渐被打破，在农村的改革和发展过程中，农村社会居民的养老保险问题显得尤为重要，2009年在全国范围内试点的新型农村社会养老保险制度是一项具有划时代意义的政策。着眼于农村社会养老保险对社会发展的重要性，以新型农村社会养老保险政策的实施效果为实践，开展社会治理调研实践，对农村社会养老保险制度的完善和创新进行深入思考。

关键词：新农保；居民养老；农村

1.我国农村社会养老保险发展状况

1.1农村社会养老保险政策发展阶段

我国为了解决农民的养老问题，从二十世纪八十年代中期就开始在农村探索建立社会养老保险制度。中国农村养老保险主要历经三个阶段，即以农民家庭保障为主体的传统型养老保障制度阶段；以集体保障为主体的社会养老保障制度阶段；以个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度阶段。

1.2新型农村社会养老保险的推行

推行新农保的原因

（1）城市化进程加快，农村青壮年人口流失严重，加上计划生育的推行，我国农村家庭结构发生了改变，目前我国农村老年人口已超过一亿，农村人口老龄化程度已经超过城市，农村养老的需求加强。

（2）城市化建设过程中，一方面造成农村土地减少，人多地少的矛盾日益严重，另一方面解放了农村劳动力，年轻人外出务工，无法顾及农村老人的生活，传统的养老资源，如土地养老、家庭养老当前已经不足以作为老年生活保障。

（3）我国农村生产力低下，农民收入有限，强调个人和集体责任的养老保险筹资模式使政府责任缺失，依靠农民个人缴纳、缺乏国家财政支持，使农村养老保险基金面临筹资的困难。

（4）农村养老保险法律体制不健全，原先费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，因此具有很大的不稳定性。

1.3新农保的进步之处

与老农保相比，新农保采用了基础养老金和个人账户相结合的模式，中央财政保证最低限度的基本养老金，地方财政对农民的缴费进行适当的补贴，政府承担了更大的责任。国家根据经济发展和物价变动等情况适时调整缴费档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次，农村居民自主选择档次缴费，多缴多得，农民关于缴费档次的选择更加多样、灵活。

在基金管理和監督方面，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，各级人力资源社会保障部门履行监管职责，完善了管理规章制度，新农保在法律效力方面有了很大的提升。

2.南京市横溪街道新农保实施概况

2.1横溪街道简介

根据课题的研究内容，我们选择在南京市江宁区横溪街道所辖农村开展我们的调研活动。横溪街道位于江宁区西南部，辖11个村，共有658个村民小组。2016年末全街户籍户数29742户，户籍人口77627人，2016年，街道实现公共财政预算收入2亿元，农民人均纯收入26486元。

江苏省作为老农保发源地，是全国新农保的试验区，2010年底率先实现了新农保制度的全覆盖，并且截至2015年，在“新农保”制度的基础上，全省已经基本建立起全覆盖的统一的城乡居民社会养老保险制度，实现了城乡一体化。目前横溪街道也基本实现了居民养老保险城乡统筹。

2.2横溪街道新农保制度

（1）基本制度概况

横溪街道新农保的基本政策按照江宁区政府所颁发的文件来实施，我们浏览了江宁区人力资源和社会保障官网，根据2015年江宁区城乡居民社会养老保险缴费标准通知，当地个人缴费标准已经调整为900-2500元/年六个档次，调整后，城乡居民基础养老金月增加75元，增幅达27.3%，进一步落实了居民参保“多缴多得”的基本原则，彰显了区政府在提升民生基本保障水平、实现共同富裕的决心。

（2）参保情况

横溪劳保所积极引导适龄农村居民参保缴费，提高参保率，规范业务管理，强化信息化管理，切实把惠及广大农民群众的民生工程办好、做实，扎实推进新型农村社会养老保险工作。横溪街道的参保情况如下：

（1）参保率：目前横溪街道农村居民参保率达99.3%，农村居民参保人数达3.3万人，参保户数达1.3万户。

（2）待遇：2015年1月起，江宁区城乡居民基础养老金调整为60-99周岁人员350元/月， 100周岁以上人员575元/月，政府年缴费补贴标准220元/人。一次性丧葬补助补助金不分年龄档次统一调整为2750元。

（3）续保率：横溪劳保所认真做好新农保续保工作，加强宣传和督察力度，保证了参保率和续保率的稳定，年续保率达98%以上。

3.新农保制度的优缺点分析

3.1该政策的优点

（1）有利于保障农民权益，维护公平正义

在城乡的二元经济结构下，农村老龄化严重，养老压力大，同时，农民又难以和城市居民一样享受到政府提供的社会福利，新农保的实施，充分发挥了养老保险的调节分配功能，保证国民收入在一定范围内的公正性。

（2）有利应对农村老龄化问题，减轻家庭养老负担

近年来，我国老龄化趋势日益加快，农村老龄化问题日益突出，同时，由于计划生育等国家政策，农村家庭小型化空巢化现象普遍，家庭缺乏劳动力，土地受益下降，老人收入来源有限，家庭养老功能不断下降，加大农村养老风险。新农保的实施，为老年人提供一定程度的生活保障，有力缓解了家庭负担，改善家庭生活。

3.2该政策的弊端

（1）部分险种间尚未完全实现有效衔接，重复参保问题严重

新农保、城居保和城乡居保三项社会养老保险覆盖人群不同，相互间缺乏明确的转换办法，参保人身份发生变化，原有的保险就做废，只能重新参加新的险种，造成重复参保问题。根据国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果公告》，截至2011年底，全国有2. 24万人重复参加新农保、城居保和城乡居保三项社会养老保险，导致财政多补贴289. 57万元，造成财政上的浪费。

（2）新农保可能会加大收入差距

新农保实施的目的在于减轻农民养老负担，提高农民生活水平，缩小城乡差距。国家在补助上也对中西部地区进行倾斜，由于新农保基本上以县市为单位进行统筹，在中央政府确定的基本原则和最低标准之上，各地根据自身情况确定具体实施方案。由于各地区经济发展水平和政府财政能力差异，不同县市在基础养老金、个人账户补贴、缴费档次、个人账户计发系数，甚至是领取待遇年龄方面都可能存在不同规定。因此，各地区在待遇上会有明显的差距。就如我们在实践中发现，南京新农保一般为1000元/年，月领取最低在350元，而一路之隔的安徽地区，农民只交100元/年，每个月更只能拿到80元左右。进一步加大了地区差距。

4.对策及建议

4.1对该政策的建议

（1）扩大参保的范围，让更多乡村群体享受新农保政策。现在新农保政策的适用对象主要是具有本地农村户籍的居民，但从调查结果显示，许多长期居住在本地的居民难以拿到本地的户籍，从而无法享受新农保政策。对于这一特殊人群，建议扩大参保范围，让长期生活在异地的农民群众也能享受新农保政策。

（2）增加新农保的缴费档次，满足不同层次的需要。不同收入的农民对养老保障需求不同，承受的能力也不同，缴费档次应该因地制宜，灵活多样，让农民有更多可以选择的空间。在保证国家规定的100元起步档次的前提之下，应提高最大的缴费档次，这不仅能使参保人员的参保积极性提高，更能体现出新农保政策灵活的特性。

4.2对政府的建议

（1）强化政策宣傳，鼓励农民参保。从调查结果显示，有一部分农民不了解、甚至没有听说过新农保政策，这说明政府没有加大宣传的力度，也没有找到宣传内容的侧重点，影响了政策的推广和参保率的提高。对此，政府应加大宣传的力度，同时发动各村村委会对政策进行进一步推广及普及性宣传，让村民们能从邻居及政府两个渠道得到关于新农保的信息。

（2）明确新农保的定位，变捆绑缴费为激励参保。由于农民对捆绑政策不太了解，对新农保政策产生了一些误解。因此，政府和部门要进一步做好解释和宣传工作，同时对捆绑政策进行一定的调整。一是要明确新农保政策的定位，新农保是一项福利性政策，可以鼓励子女参保，但不应强制参保。二是对子女参保开展一些激励政策，如可以宣传“参保就是敬老”、“缴费就是养老”等等，还可以通过评选“五好家庭”等方式激励子女参保，挺高参保率。

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（作者单位：河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）