法治背景下村规民约的制定现状及对策研究

徐微 邓志军

摘 要 全面依法治国背景下，农村的法治关系着我国的社会发展和长治久安，村规民约作为一种村民自我管理、自我约束的有效手段，在维护基层群众民主权利、提升农村基层社会治理水平中发挥着独特作用。据调研，有些村规民约在制定过程中缺乏规范性和严谨性，甚至存在违法性，因而不利于村民自治工作。因此本文拟分析村规民约制定过程中存在的突出问题， 并就如何规范制定村规民约提些具体建议。

关键词 村规民约 制定 修改 规范 严谨

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2018.09.062

Abstract Under the background of comprehensive rule of law， the rule of law in rural areas is related to the social development and long-term stability of our country. As an effective means of self-management and self-restraint of villagers， the rules and regulations of villages play a unique role in safeguarding the democratic rights of grassroots people and improving the level of rural grass-roots social governance. According to research， some village rules and regulations in the process of formulation of normative and strict， or even illegal， which is not conducive to the work of villagers autonomy. Therefore， this paper intends to analyze the outstanding problems in the process of making village rules and regulations， and put forward some concrete suggestions on how to formulate village rules and regulations.

Keywords village regulations； development； modifications； normative； rigorous

1 村規民约与法治

在2017年10月18日中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上，中共中央总书记习近平代表第十八届中央委员会作报告时提出实施乡村振兴战略，强调“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，打造共建共治共享的社会治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这表明在法治国家、法治社会建设中，需要高度重视村规民约的价值，全面发挥村规民约的作用，在乡村治理中充分运用村规民约。

村规民约的实施不但促进了国家法律的实施，同时对自身农村社会建设管理也起很大推进作用，填补法治的“真空地带”，比如，邻里纠纷、婚姻纠纷等一些不道德行为都需要依靠村规民约等社会规范的支持。据调查，大部分由基层组织起草的村规民约凝聚了乡村智慧，在基层组织中得到广泛认同，在相当程度上能够反映这些人对生产、生活、行为、道德的认识，反映了村民的道德、伦理准则。

2 村规民约制定过程中存在的问题分析

村规民约是村民自治的重要民主管理制度，但目前， 村规民约在制定过程中还不同程度地存在缺乏规范性、严谨性和违法性等问题。

2.1 村规民约的制定主体不合法

村规民约是实行村务民主管理的重要形式之一，制定主体是村民会议。在调研中发现，在一些村庄存在乡镇政府代为制定村规民约，或者是村委会或党支部来制定村规民约的问题。甚至有些地方村主任或村支书在网上下载一份所谓的“村规民约”然后复制印刷就直接作为该村的村规民约，这种文本更多地是一种形式意义上的文本规范，脱离农村实际情况，没有吸收乡村既有的法治资源和习惯法传统。因为制定主体的不符合法律规定，因此制定出来的“村规民约”没有反映村民共同真实意愿，也不符合村庄的实际发展水平。

2.2 村规民约的制定程序缺乏严谨性

据调查，部分村规民约的制定程序缺乏严谨性：第一，村民会议形成虚设，表决和通过流于形式。部分村规民约只是在村民会议上宣读了一下，村民代表没有对村规民约展开充分讨论，很多村民代表不是自愿认同而是“别人举手我也举手 ”或者是“事不关己高高挂起”或者慑于权威做出违心表决。第二，由村委会干部制定村规民约，完全没召开村民会议。在调查中发现，部分村规民约由村主任制定，并没有进行表决，也没有依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改。第三，由乡镇或其他组织直接印发到村，村委会在村广播上宣读了一下，或者作为宣传材料粘贴在“村公务栏”，完全没有讨论表决程序。因为制定程序公开透明度不高，缺乏规范性、程序性和民主性，从而使村规民约失去了应有的民主性和广泛性，在一定程度上挫伤了广大村民参与民主决策的积极性。

2.3 村规民约的内容存在违法性与不合理性

首先，条款内容存在违法性。在调查中发现，普遍存在外嫁女和外来户少享受甚至不享受和村原住民同等待遇的规定：如参与集体利益分配中，剥夺外嫁妇女权益和限制外来人权益。在土地承包、集体组织收益分配等经济领域，侵犯农村妇女权益的情况普遍。

其次，处罚性条款和限制权力条款的不合法性。据调查，条款的不合法性主要体现在处罚性条款及限制村民权利条款上。例如《XX村计划生育公约》提倡晚婚、晚育，推行一对夫妻生育一个子女。生育第一胎是男孩的，将不再安排生育；生育第一胎为女孩的，想再生育一个孩子，由夫妻双方共同申请，获主管部门批准，可安排再生育一个子女。此规定与国家当时计划生育政策相违背，变相有歧视女孩的性质。例如《XXX村村规民约》规定“应参加查环查孕的育龄妇女必须参加村组织的季度的查环查孕。外出务工的，必须每季度寄回有效的查环查孕证明。每缺一次，处违约金100元。一年内连续缺三次以上者，处违约金2000～5000元，并在未核实隐瞒出生前，夫妻不得享受村所有福利待遇”。

在一定程序来说村规民约的惩戒性条款在优化村庄社会风气、维护村庄秩序，促进新农村建设等方面发挥了积极作用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”所以，制定惩戒性条款必须严谨化、合法化。

3 完善村规民约的具体对策

第一，加强乡镇人民政府的指导，建立村规民约的事先合法性审查机制。首先，乡镇人民政府应该对村规民约制定主体进行规范与确定。笔者认为村民会议的成员应当包括村民代表、妇女代表以及老年代表等，同时应当增加妇女代表的人数，因为在村规民约中普遍存在不平等条约。其次，乡镇政府结合包括村民及其代表、村居法律顾问等对制定程序上的监督、指导。村规民约制定和修改严格必须按照法定程序进行，在经过民主协商后，根据村民代表的真实意愿，注重民主协商，实行少数服從多数原则。然后，在村规民约条款内容上进行合理引导， 审查其与国家有关法律法规和政策是否吻合之后，再提交村民会议讨论表决，力求使村规民约的内容符合法律规定，只有主体合法、程序合法、内容合法的村规民约才能予以备案。

第二，建议由司法所建立事后审查和效果评估机制。在村规民约实施的过程中，需要有完备的定期检查制度和效果评估制度，由司法机关或第三方主体对实施情况展开检查和效果评估，评估结果作为村干部考核点之一。

第三，发挥村居法律顾问的实际效用。村居法律顾问主要承担三项工作职责，包括：为村居民提供免费法律咨询、参与村居矛盾纠纷的解决，协助规范村居的管理。村居法律顾问应当列席村规民约的制定和修改现场，进行现场指导，最后签名表示承担责任。

第四，合理借鉴“枫桥经验”。“枫桥经验”发源于浙江省诸暨市枫桥镇，是我国著名的社会治理经验。近年来，枫桥在村规民约建设上取得了长足的进步，已发展成“枫桥经验”的重要内容，“枫桥经验”也逐渐发展成融“自治、法治、德治”于一体的新型乡村治理体系。

在法治中国的大背景下必须对传统乡规民约加以改造和完善，使之可持续地发展，取其精华、去其糟粕，充分发挥村规民约的教化作用，挖掘其规范社会治理的现代价值。

参考文献

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