接轨上海、浙沪创新战略规划政策工具比较研究

王文倩 张迺英 李月娥

摘 要 以《浙江省科技创新“十三五”规划》和《上海市科技创新“十三五”规划》为研究蓝本，从创新战略规划政策工具、创新驱动发展阶段和实施主体三个视角，对浙沪创新战略规划政策工具作比较研究，进而对浙江接轨上海、协同创新发展进行探析。统计分析显示，浙沪“十三五”科技创新政策有趋同的一面，不少政策工具相似、相近或异曲同工；但由于浙沪科技创新水平与目标等差异，浙江创新战略规划政策工具应用也有一些短板、甚至空白，需要进一步补充与完善；在此基础上，提出全面接轨上海，浙江与上海科技协同创新发展的一些想法与对策。

关键词 政策工具 创新规划 接轨上海 创新驱动

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2018.09.061

Abstract Based on the "13th Five-Year Plan for Technological Innovation in Zhejiang Province" and the "13th Five-Year Plan" of Shanghai Science and Technology Innovation， the three perspectives of the policy tools for innovation strategic planning， innovation-driven development， and implementation A comparative study of Shanghai's innovative strategic planning policy tools will be conducted to analyze Zhejiang's integration with Shanghai. Statistical analysis shows that the "Thirteenth Five-Year Plan" technological innovation policies of Zhejiang and Shanghai have converged， and many policy tools are similar， similar or similar. However， due to differences in the level of science and technology innovation between Zhejiang and Shanghai， there are also some innovation and strategic planning policy tools in Zhejiang. Short boards and even blank spaces need to be further supplemented and improved； on this basis， some ideas and countermeasures that fully integrate the technological innovation and development of Shanghai， Zhejiang， and Shanghai are proposed

Keywords policy tools； innovative planning； connecting with Shanghai； innovation driven

0 引言

“十三五”期間是强化创新驱动，新旧驱动发展动力转化的关键时期；浙江省以“四个全面”战略为统领，以“八八战略”为总纲，全面实施创新驱动发展战略，于2016年7月25日发布了《浙江科技创新十三五规划》（以下简称浙江规划）。[1]上海市为更科学、更高标准地建设具有全球影响力的科技创新中心，使上海科技创新驱动处在国内外领先位置，[2]于2016年8月5日发布了《上海市科技创新“十三五”规划》（以下简称上海规划）。[3]浙江省“八八战略”第二条明确指出要“发挥浙江区位优势，主动接轨上海”；在浙江规划中写入了“对接上海全球科技创新中心建设”的政策内容；上海规划中也制定了“落实长三角区域一体化战略”。长三角区域合作办公室于今年正式成立，长三角一体化全面融合时代已经到来。由此，以上海规划与浙江规划的政策文本为研究蓝本，对浙沪创新战略规划的政策工具进行比较研究。全面接轨上海，推进战略对接、政策互通，使浙江真正融入具有全球影响力的上海科技创新中心，协同创新发展，提升浙江省区域创新能力水平，具有较强的现实意义和深远的历史价值。

1 研究内容及框架

浙沪科技创新“十三五”规划都是创新驱动发展战略规划，是省市创新驱动发展的战略设计、美好愿景和蓝图。本研究从创新战略规划政策工具、创新驱动发展阶段和实施主体三个方面，[4]对浙沪创新战略规划政策工具进行比较研究。具体创新战略规划文本分析框架见图1。

1.1 创新驱动发展政策工具

政策工具研究兴起于20世纪80年代，西方国家在经济政策、环境政策等领域涌现了较多涉及政策工具理论发展的经验性研究，Rothwell与Zegveld[5]就是其中的主要代表性人物。他们依据政策工具划分方法，将政策工具分为需求类、供给类和环境类三种类型。需求类政策，是指政府部门制定扩大创新产品市场需求规模，从而带动科技创新发展的政策；供应类政策，是指政府部门通过人力资源、研究开发、信息支持和公共服务保障等相关政策设计，推动科技创新；环境类政策，是指政府部门利用目标规划、金融税收、法规管制和策略性措施等相关政策为创新发展创造良好的环境。[6]这三种类型政策中的每一类又可划分为多个下位类具体政策工具。创新驱动发展的具体政策工具内容见表1。

1.2 创新驱动发展阶段

区域创新驱动发展系统是一种动态的、互动的模型，使一个地区能够通过基础研究、与应用研究相结合的技术开发、产业与商业化而实现经济增长。基础研究、技术开发、中间试验、工程化、产业化、产品试销和商业模式组成创新过程；而中间试验、工程化和产业化都是创新成果转化成产品的过程，产品试销和商业模式是为了把产品转化成商品。为了便于分析，我们把创新过程分为三个阶段：基础研究——技术开发——产业与商业化。

1.3 创新驱动发展实施主体

科技创新涉及政府、企业、科研院所和高等院校（院所高校）、社会组织、社会公众等多个创新驱动实施主体；各实施主体之间既有分工又有联系。政府掌握着丰富的创新资源，承担着重要的创新功能。如要建立知识产权保护制度，建立规范的市场竞争秩序，制定一些激励政策，分散和分担企业的创新风险，为企业创造市场等。企业在创新驱动发展中处于主体地位、具有主导作用，企业要成为创新投入的主体，创新决策的主体，创新效益的主体，以及创新利益的主体。院所高校是基础研究和技术开发的主力军。社会组织是科技创新驱动发展中的有生力量，特别是在科技成果转化过程中扮演着重要的作用。人民群众是推动历史发展的真正动力，“大众创新”才能形成丰富的创新文化，提高整个地区和国家的创新力。

2 浙沪创新战略规划政策工具编码及统计

2.1 政策文本编码

本文对研究蓝本分析时，《浙江省科技创新“十三五”规划》用字母Z表示，《上海市科技创新“十三五”规划》用字母S表示；按照“规划一部分一小点一自然段（或关键句）”进行取号。例如Z-1-4-1表示《浙江省科技创新“十三五”规划》第1部分第4点第1自然段内容；S-5-2-1表示《上海市科技創新“十三五”规划》第5部分第2点第1自然段内容。关键句主要考虑到少数自然段表达了几层意思，设计了几种政策工具，故有必要把它们分门别类。按照该原则，分别对浙沪科技创新“十三五”规划进行分类、编号，并除去无效政策工具条款；分类及汇总统计有效的政策工具条款数量，了解浙沪各自含有政策工具的类型、数量、占比等情况。然后进行政策工具比较分析，得出相关结论。

2.2 政策文本统计

上海作为长三角、长江经济带的领头羊、科技创新中心和全国科技创新的引导者之一，上海规划文本自然体量较大、创新驱动发展政策工具较为丰富、条数较多，上海规划共有政策工具条文125条。而浙江省是全面接轨上海、协同创新发展的一个省份，浙江规划的体量和政策工具条数自然就比上海的少，整个文本析出65条政策工具。在下面的统计比较中，我们既统计、比较政策工具条数，也考虑政策工具在各自整个范本中的比例；借以统计分析政策工具在各自规划中的重视程度等。浙沪各政策工具条数及比例汇见表2。

3 浙沪创新战略规划政策工具比较与接轨探析

上海规划围绕一个总目标“具有全球影响力的科技创新中心”和五个发展分目标，制定了五个方面的战略任务及配套政策制度，实现科技创新驱动发展。浙江规划总目标是达到“把创新目标锁定在全国第一方阵”，另把总目标分为七个分目标，制定了九个方面的战略任务及相关政策制度，努力争取接轨上海、协同创新，走在科技创新驱动发展的前沿。下面我们结合浙江和上海规划的相关统计数据，从创新战略规划政策工具、创新驱动发展阶段和实施主体三个方面来作比较与接轨分析。

3.1 融入上海、全面合理布局创新战略规划政策工具

3.1.1 浙沪创新战略规划供给、环境和需求三类政策工具比较分析

上海最青睐供给类政策工具，使用政策工具66条、占全部政策工具的52.8%，超过环境类加需求类政策工具之和。浙江供给类政策工具29条、占比为44.7%，与上海供给类政策工具相比少8.1%（见表3）。供给类中具体政策工具，人力资源和研究开发浙江要高于上海，信息支持基本持平；而公共服务浙江要比上海少14.4%，上海公共服务政策工具是其所有具体政策工具中使用最多的，47条、占比37.6%。公共服务是政府为科技创新驱动发展而提供的相关配套服务、设施、协调和保障。[7]上海规划公共服务政策工具重点关注：（1）完善科技创新设施和服务，如“科技创新设施和服务体系完善”（S-2-2-4）；（2）持续增强科技创新辐射带动力，“成为国内外科技成果发布和交易的重要平台”（S-2-2-5）；（3）发挥社会组织的协同服务作用，“更好地发挥社会组织在政府与市场间的桥梁纽带作用”（S-3-1-12）；（4）畅通科技成果转移转化链，“发挥各类科技成果转化服务机构作用”（S-3-2-11）；（5）加强科学普及，弘扬创新文化。如“提升科普公共服务的能力”（S-3-5-2）、“弘扬创新创业文化”（S-3-5-7）；（6）应对民生新需求，推进城市和谐发展，让市民切身感受到“医、食、住、行”的安心、便捷和可靠（S-6-1-2）、（S-6-2-4）、（S-6-3-1）、（S-6-4-1）等。浙江规划中有许多公共服务政策工具与上海规划公共服务政策工具是相近和相一致的，如加快科技成果产业化服务，“加快浙江知识产权交易中心建设”（Z-5-1-1）、“建立创业孵化链”（Z-5-3-1）。有一些是相互呼应与衔接的，上海提出了辐射长三角，浙江写入了接轨上海，“对接上海全球科技创新中心建设”（Z-3-5-1）。但也有一些方面是相对薄弱、空白的，如科普和创新文化建设，浙江规划创新文化有一条，科普建设基本上空白。

环境类政策工具上海54条、占全部政策工具的43.2%；浙江环境类33条、占50.7%。从条数上看，上海比浙江多21条；从占比上比较，浙江高于上海7.5个百分点（见表2），浙江在目标规划、法规管制和税收优惠具体政策工具上比例较高，如目标规划“若干领域创新成果进入国内领先、国际一流”（Z-1-3-1）；税收优惠“落实企业研发费用加计扣除”（Z-4-1-2）。但在金融扶持和策略性措施方面，上海要高于浙江；金融扶持上海有5条具体政策工具，浙江只有一条，高于浙江2.5个百分点；如上海“完善科技金融支撑体系”（S-3-2-7）。浙江和上海都使用了占整个范本三分之一左右的策略性措施政策工具；浙江所使用的具体政策工具中策略性措施是采用最多的。策略性措施上海有42条、浙江20条，在占比上，上海比浙江多2.8个百分点。浙沪有不少策略性措施异曲同工，有相似之处。如浙江“坚持把科技成果转化作为主攻方向”（Z-1-3-2）；上海“促进科技成果转移转化”（S-3-2-10）。浙江就如何发挥科技创新推动产业迈向中高端、增添发展新动能、拓展发展新空间、提高发展质量与效益制定了一些政策工具，如“开展重大科技攻关，发展创新引领型经济”（Z-2-2-1），推动新一代信息网络技术、新材料技术、智能绿色高端装备制造技术、清洁高效能源技术及节能环保技术、绿色智能交通技术、生态绿色高效安全的农业技术等发展。上海打造发展新动能，形成高端产业策源，布局脑科学、量子通信、材料基因组等科学研究任务，在上海形成国内领先的若干产业链。可有些政策工具是上海特有的，如“成为我国融入全球化创新的主导者”（S-3-4-5）、“凸显上海科技创新辐射带动能力”（S-3-4-3）。

浙沪需求类政策工具使用较低，浙江3条、占全部政策工具4.6%；上海5条，占全部政策工具的4%（见表2）。相比供给类和环境类政策工具而言，需求类政策工具使用很少，服务外包和贸易管制都没有采用，贸易管制的政策权限一般由国家控制，地方一般遵照执行。浙江政府采购1条、海外机构2条，如政府采购“建立健全使用创新产品的政府采购制度”、海外机构“利用海外科研基础条件加强国际科技合作”（Z-7-2-3）；上海政府采购2条、海外机构3条，如政府采购“加强政府采购首购订购等”（S-3-2-12），海外机构，支持 “设立海外研发机构”（S-3-1-10）。

3.1.2 上海创新战略规划政策工具对接

总的来说，浙沪创新战略规划政策工具有许多共同点。浙沪都使用了较多的供给类、环境类政策工具，二者相加都在95%左右，而采用需求类政策较少，各自都不到5%；浙沪都制定了各自占比20%～30%多的公共服务和策略性措施具体政策工具。浙沪创新战略规划政策工具有些相互呼应、协同发展。上海形成科创中心基本框架体系中发展分目标之一，就是科技创新辐射带动力持续增强，协同创新、共同发展。如提出了“推进长三角协同创新”；而浙江提出了主动“对接上海全球科技创新中心建设”。但也有一些方面，浙江规划还有完善和增强的空间：（1）应增加创新文化和科学普及政策工具。如上海规划提出了“加强科学普及，弘扬创新文化”，并设计了8条相关的政策工具促进上海科学普及、万众创新；而浙江規划科普建设内容零星分散、很少涉及，创新文化政策工具只有一条。创新文化涉及到一些深层次、关键性的问题，如人才的培养，领军人才的产生，企业家和企业家群体的形成，政府创新政策的文化背景及市场创新环境的形成和运作机制等等，这里面都包含着文化因素。浙江规划在科普和创新文化建设方面政策工具用得较少，有进一步提升和加强的空间。（2）让人民群众更多地共享创新成果。上海规划突出了科技创新服务于民生新需求的理念，让百姓更好地享受科技创新驱动发展的成果。浙江规划这方面集中表述较少，没有专门的政策工具；应让浙江人民有更多的由科技发展带来的获得感。（3）加大金融扶持科技创新驱动发展的力度，上海有5条金融扶持的具体政策工具，如实施“小微企业成长计划”；而浙江只有一条，可增补金融扶持政策工具。

3.2 借鉴上海、重视创新驱动发展阶段特点因时施策

3.2.1 创新驱动发展阶段政策工具比较分析

统计数据显示（见表3），浙沪各创新驱动发展阶段中产业与商业化政策工具使用最多，技术开发和基础研究浙沪各不相同。

2016 年全国区域创新能力综合排名上海第4名、浙江第5名，区域创新能力综合指标知识获取项上海第1名、浙江第7名；知识创造上海第3名，浙江第5名。[8]上海基础研究创新条件优越，上海高校、研究机构有很强的基础研究实力。上海规划中的基础研究政策工具主要是基础研究经费投入，如“基础研究经费支出占全社会研发经费支出比例达到10%左右”（S-2-2-6）；上海在成果转化和技术开发上使用了更多的政策工具；特别是“产业与商业化”，几乎占了8成，更重视科技创新驱动经济发展。浙江基础研究和技术开发占了3成，产业与商业化占了7成；浙江在基础研究上采用了一定数量的政策工具，如“加强基础研究前瞻布局”（Z-6-3-1）；把主攻方向也放在了“产业与商业化”，把科技成果转化作为重中之重。

3.2.2 上海创新驱动发展阶段政策工具设计的启示

借鉴上海创新驱动发展阶段政策工具设计，浙江可以得到如下启示：（1）浙江应规划全方位的“产业与商业化”阶段政策工具，重视高端产业和关注民众新需求。从表4中可见，虽然基础研究、技术开发、产业与商业化三个阶段中，第三阶段政策工具浙沪采用均较多；浙江23条、占比69.7%，上海43条、占比78.2%，但上海更加重视创新驱动发展“产业与商业化”阶段政策工具的使用，且上海该阶段政策工具内容丰富。如“强化科技成果转移转化机制和服务能力建设”、“加强创新产品、创新服务政府采购”；打造发展新动能，促进高端产业策源；应对民生新需求，创新更多服务百姓需要。（2）加强技术开发，全力建设浙江核心产业科学技术研究机构。“技术开发”阶段，浙江有3条政策工具、占比9.1%，上海有9条，占比16.4%。上海更加关注企业技术开发水平和能力建设，鼓励和支持企业建设高水平技术研究中心等研发机构；打造多学科、多领域、多主体交叉的国际前沿综合性科学技术研究试验开发基地和具有国际影响力的各学科工业技术高水平研究院。

3.3 比照上海、充分发挥各实施主体的作用

3.3.1 浙沪各创新实施主体统计对比

统计数据显示，浙沪企业和政府是创新驱动发展最重要的实施主体，院所高校、社会组织和社会公众也发挥其各自作用（见表4）。

浙沪企业和政府为创新实施主体占比大致相近，浙江企业为38.5%、上海为35.2%；浙江政府为41.5%，上海为44%。实施主体为院所高校的，浙江高于上海，浙江是13.9%，上海为8.8%，这其中的原因之一是浙江强化基础研究，而院所高校是基础研究的主力军，如支持院所高校加强应用基础研究（Z-6-3-4）。但在社会组织和社会公众实施主体方面，浙江低于上海。上海重视社会组织在科技创新中的协同服务作用，如社会组织“发挥社会组织的协同服务作用”（S-3-1-12）；鼓励社会公众在创新文化、科学普及中的发挥主人翁的精神（S-3-5-1）。

3.3.2 创新实施主体在各创新阶段中的政策工具统计分析

统计数据显示，在创新驱动发展各阶段中，不同实施主体的作用和地位是不同的（见表5）。

在基础研究阶段，实施主体主要是院所高校和政府，政府的职责更多的是在基础研究经费投入，如上海逐步提高基础研究经费支出比例（S-4-3-1）。院所高校的主要任务是科学研究和实验，如浙江“加强基础研究前瞻布局，加大战略高技术攻关”（Z-6-3-1）。

技术开发阶段的实施主体主要是企业、政府和院所高校。企业是技术开发的主力军；政府在技术开发中，主要是制定区域国内外专利拥有量、国内外输出技术合同成交金额占比等目标规划（S-2-27）；院所高校与企业合作，建设具有国际影响力的高水平的研发机构，深入开展相关科学技术研究与开发。

所有的创新驱动发展实施主体都能在产业与商业化过程中发挥相应的作用，但最主要的还是企业和政府。专利、科研论文等科学技术知识要经过企业创新，才能进入到经济领域，由企业把它变成产品；企业是科技创新在产业与商业化阶段最主要的实施者，企业可以独立或者与其他合作者实施科技创新成果转化。如上海支持科技创新企业设立产业驱动型孵化器（S-3-1-4）。政府应当引导、帮助科技创新成果转化和推广，在科技成果转化平台建设、新产品政府采购和知识产权保护等方面发挥作用。如上海加强政府采购首购、订购的支持力度（S-3-2-12）。院所高校是科技成果的重要供给主体；社会组织存在于技术市场化全过程的各个阶段，是技术供给方与需求方的重要联系与沟通者，对于科学技术市场化的进程有很大的推动作用。

3.3.3 充分发挥各类科技创新实施主体的作用

比照上海规划，浙江应充分发挥各类科技创新驱动发展实施主体的作用。①应更加重视发挥社会组织和社会公众在科技创新中的作用，充分发挥社会组织的协同服务作用，鼓励和倡导社会公众在科学普及、创新文化中踊跃参加、积极投入。②应更多发挥企业在技术开发阶段和产业与商业化阶段中的作用，上海规划中技术开发阶段实施主体为企业的政策工具有6条，浙江只有2条；产业与商业化阶段实施主体为企业的有32条，浙江为19条。③浙江政府在产业与商业化阶段中可以有更大作为。表5数据显示，上海在产业与商业化阶段中实施主体为政府的政策工具有6条，占比10.9%；浙江只有2条，占比为6.1%；如上海规划明确了上海要成为国内外有影响力的科技成果交易平台。

4 结语

目前，全面接轨上海、长三角地区协同创新发展正在紧锣密鼓地进行中；创新政策率先接轨、高端产业协同发展、科创资源重点辐射、公共服务融合共享。[9]本研究从区域创新战略规划政策工具入手，结合创新驱动发展阶段和实施主体，对浙江、上海科技创新“十三五”规划作比较研究，深入剖析浙沪创新战略规划政策工具的共同点与差异。浙沪都设计了较多的供给和环境类政策工具，对公共服务、策略性措施具体政策工具比较喜爱，都非常重视科技成果转化。但与上海规划相比，浙江规划设计科普、创新文化建设、金融扶持和科技创新服务于民生新需求等政策工具较少；“产业与商业化”阶段政策工具，上海规划布局更全面；在引导创新驱动发展实施主体方面，上海的视角更广、更多元。由此，浙江在今后的科技创新战略规划完善与修改中，应适当增加创新文化、科普、应对民生新需求和金融扶持等方面的政策工具，应设计规划全方位的“产业与商业化”阶段政策工具，充分发挥企业在技术开发和产业与商业化阶段中的重要作用，推动大众创新、全民参与。使浙江早日全面接轨上海，协同创新、共同发展。

參考文献

[1] 浙江省人民政府.浙江省科技创新“十三五”规划[EB/OL].（2016-08-10）[2017-05-20] http：//www.zj.gov.cn/art/2016/8/10/art_41207_2184425.html.

[2] 俞灵琦.未来五年，上海将如何创新[J].华东科技，2016（10）：40-43.

[3] 上海市人民政府.上海市科技创新“十三五”规划[EB/OL].（2016-08-16）[2017-05-20] http：//www.stcsm.gov.cn/gk/ghjh/345606.htm.

[4] 李良成.政策工具维度的创新驱动发展战略政策分析框架研究[J] 科技进步与对策，2016.33（11）：95-102.

[5] Rothwell R，Zegveld W Industrial Innovation and Public Policy：Preparing for the 1980s and the 1990s[M].London：Frances Printer，1981.

[6] 董艳春，徐治立.中美创新战略规划政策工具比较研究[J].科技进步与对策，2017（7）：1-5.

[7] 盛亚，孙津.我国区域创新政策比较——基于浙、粤、苏、京、沪5省（市）的研究[J].科技进步与对策，2013.30（6）：93-97.

[8] 中国科技发展战略研究小组，中国科学院大学中国创新创业管理研究中心.中国区域创新能力评价报告.2016[M].北京：科学技术文献出版社，2016.

[9] 段姗.2016-2017年浙江科技进步分析评估[A].杨建华.浙江蓝皮书——2017年浙江发展报告[C].杭州：浙江出版联合集团、浙江人民出版社，2017：81-92.