网约车新政实施的法治化研究

张圣曼



网约车新政实施的法治化研究

张圣曼

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233000）

网约车在中国已经合法化，但是。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》与各地出台的网约车细则，仍存在需要完善之处。存在的问题主要包括地方立法超越上位法，地方细则不符合公平市场和保护生态要求等。鉴于此，应善用法律授权，恪守市场公平和环境法有关规定，从而实现网约车法治化。

行政许可；网约车新政；法治化

当前，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，可以说是中国网约车监管合法性的基石。该决定由国务院通过第412号总理令，于2004年颁布，简称“国务院412号令”。为推动出租汽车行业与互联网融合发展，社会公众出行多样化需求得以满足，让乘客合法权益与运营安全得以保护，进一步规范网约车经营服务行为，2016年7月27日，交通部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》），2016年11月1日起施行。2016 年 10 月 8 日，上海、北京、深圳、广州四城同时出台网约车细则，交通部公布《办法》一年后（2017 年 7 月 28 日），已经有133个城市陆续公布网约车新政。

一、我国网约车新政内容及其实施状况

（一）网约车新政具体规定

《办法》分总则、平台、车辆和驾驶员、经营行为、监查、法责与附则等7部分内容，总计7章40条。其中明确提出，网约车辆登记为“预约出租客运”，它不仅具有出租汽车性质，而且体现出新兴业态特征。网约车性质认定后，又表明：实行城市政府指导价的除外，实行市场调节网约车运价；行驶里程达到60万千米的网约车要强制报废；司机须无暴力犯罪记录；网约车不得同时接入两个或以上的平台提供服务等。据规定，具备线上服务能力的网约车，应根据经营区域向相应主管部门申请，经审核同时符合线上线下服务能力相关要求的，便获得主管部门发放的网约车经营许可证。网约车经营者，线上及线下服务能力要同时具备。其中，线上服务能力，由企业注册地省级有关部门一次性认定，并在全国范围生效。合乎规范的网约车服务，不仅要求网约车平台公司需获得经营许可证，而且提供平台服务的车辆、驾驶员，都需取得相应许可。

《办法》第3章第12条规定，参与运营的网约车应具有：7座乘车及以内，装备行驶记录性能，有车卫星定位、救急报警等设置，车性能符合安全运营要求。出租车行管部门确定车辆标准与运营要求，要依照服务高品质、经营差异化原则，并联系实际。其第3章第13条规定，依车辆所有人或者网约车平台向当地申请，通过审核，给予以符合条件的车辆登记，出租车主管部门发给网约车运输证，城市政府另有规定的，按其规定。其第3章第14条规定，网约车驾驶员，应具有：驾龄3年以上及相应车型驾驶证，无暴力犯罪记载，无危险驾驶与交通肇事犯罪记载，近期无酒驾、吸毒记载等，其他城市自行规定条件。其第3章第15条规定，依驾驶员或者网约车平台申请，服务所在地市级出租车主管部门，按第14条规定条件核查合格后，发放网约车驾驶证。

（二）实施现状

在《办法》出台后，北京、上海、广州、深圳四城，于2016 年10月8日同时出台细则。一年后，陆续公布了网约车新政的有133个城市。相关记者在对79个城市的“网约车细则” 进行实地调研和数据统计分析[1]后，得出这些城市对车排量、轴距、价格、车号牌属地和司机户籍等方面都有相关要求。

其中， 17个（占21.5%）城市要求，车价高于或不低于出租车价格；26个（占33%）城市要求，车价格高于一般出租车价格12万元；38%的城市，对车辆价格没有要求。如下表：

出租车价格高于或不低于高于12万元无要求 城市占比（%）21.53338

在部分城市，虽未要求网约车辆价格，对车排量、轴距提出要求，这些车价大多在十三四万元左右符合其标准，比一般品牌的出租汽车稍有高出。比如：天津要求网约车排量不小于1.8 L，发动机排量需不小于2.0 L或1.8 T的，则有安徽亳州市。梳理得出，达38%的城市，对车排量要求大于1.4 L。

另据资料，较严格网约车司机户籍要求的有好多地区，总体来讲，还是以当地居住证为主，有41个城市（占51.9%）要求当地居住证。另外，要求须本市户籍的有天津、上海、北京等8城市（占10.1%），对司机户籍无要求的，有38%的城市。如下表：

户籍要求当地居住证本市户籍无要求 城市占比（%）51.910.138

广州、天津两地，还要求车辆驾驶员文化程度须初中以上。所选样本中，有58个城市（73.4%）要求网约车须是本市车牌；对车牌无限制的有 26.4% 的城市；对车辆号牌及司机户籍均未进行限制的，只有极个别城市。

二、我国网约车新政实施中的不合“法治”问题

（一）地方细则超越上位法

从宪法的角度来看，宪法赋予公民平等权利，这当然包括平等经营与平等竞争权利。从交通部出台新规看，《立法法》并无网约车司机户籍限制，地方细则对此加以限制，与宪法平等精神不甚相符。

从《行政许可法》角度来看，各地制定“网约车新政”管理实施细则是地方政府对交通部已经创设的行政许可的实施进行具体规定，这是行政法赋予地方政府的“规定权”，自然无可厚非。然而，也需注意到，既然地方政府“规定权”是为上位法所做出的具体规定，那么作为执行性权力，根据《行政许可法》第16条规定，地方政府的规定只能对现有的法律规范进行细化，而不能创设新的法律规范，解决的是从粗到细问题，而不能无根据地制定应当由国家统一确定的资格、资质许可或限制外地的生产、经营、服务和商品进入本地市场的许可[2]。

以网约车准入条件举例，《办法》第12条第2款规定，车辆具体标准、营运要求，按照服务高品质、经营差异化的原则，由相应的出租汽车主管部门，结合本地实际情况确定。要注意，第12条第2款所讲，不是“另行规定”，而是“具体规定”。有关法律法规规章规定另外条件或城市政府规定别的条件，这在第12条第1款所列的条件中也没有看到，所以地方在适用第12条第2款，实施细则立法时，只能联系地区实际，对《办法》第12条第1款中条件，采取具体规定，而不另外新增条件，不然，即是违反行政许可法与《办法》。该《办法》明确“7座及以下乘用车”可用于网约车，地方却纷纷附加条件立法，条件种类逐步增多：有要3厢车，有要轴距2700毫米以上，有要中级车，有要价20万以上，这就同时背离《行政许可法》和《办法》及地方立法。可见，背离上位法的行政许可条件不能增设，不能变相增设，就是已在上位法设立行政许可，下位法唯有对其详细规定。

《行政许可法》第15条规定，地方性法规以及直辖市政府规章设定行政许可，不得限制外地个人或企业到本地从事生产经营及提供服务。对比各地“网约车新政”管理实施细则和交通部对网约车的要求，交通部对网约车的规定主要集中在保险、定位装置等方面，用以保障消费者的合法权益和人身安全，而对网约车驾驶员的户籍、网约车的牌照、车辆已使用年限及车轴距排量等项目并无要求。但各地“网约车新政”规定驾驶员必须持本地户籍、车辆必须有本地牌照，同时限制车辆已使用年限、车轴距和排量。可以看到，这些要求远远超过了交通部规定，而且地区封锁意味浓厚。数据显示，仅上海，就只有不足1/5的车符合新轴距要求，而在41万余司机中，有上海户口者尚不足万。由此可见新政实施后会对这些城市网约车服务造成较大打击，民众出行也会变得困难。

（二）地方细则不符合市场公平和保护生态要求

《反垄断法》第33条规定，任何行政机关不得滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通。我国工商总局《工商行管机关制止滥用权力排除、限制竞争行为规定》中第3条规定，行政机关不得在对外地商品实施行政许可时采取不同的许可条件，阻碍、限制外地商品进入本地市场。其第11条规定：行政机关不得采取不平等待遇等方式，妨碍外地经营者在本地的正常经营活动，上述商品规定含服务。《国务院市场公平竞争审查意见》才出台，就建立统一开放、竞争有序的市场体系指导思想，要求各级政府，确保其相关行为、方针政策，要同公平竞争要求和有关法律法规相符合。审查制度为行政权力划了“18原则”红线，非常重要的两点就是：不设定不在理和歧视性准入要求，外来商品、服务流入当地市场不得约束限制。

“网约车新政”中户籍、牌照和车辆已用年限、轴距、排量等要求，明确排除了外地人员和车辆进入本地网约车市场竞争机会，也排除了小排量车等更为节能环保车辆进入网约车市场竞争的机会。这种基于户籍、牌照和车辆要求，将网约车服务市场准入限制在了一个相当狭小的范围内。

据“公平竞争审查制度”规定，拥有公共事务管理的职能组织，为行政机关和法律法规授权，在市场准入、资质标准等方面，涉及市场主体经济活动规章、规范性文件以及其他政策措施制定时，本着公平竞争原则并依照标准，从严审查后，唯无摒除与约束竞争效果者予以施行。有摒除与约束竞争效果者不予出台，或调整相关要求，符合后出台。公平竞审机制还规定，政策措施制定及公平竞争审查，利害关系人意见应听取，或向社会公开征求意见。省级政府部门，按公平竞争审查制度的要求，应该对“网约车新政”进行公平竞争审查。那么，对户籍、牌照和车辆等涉及到限制、排除市场竞争规定的，应当给出合理解释，并听取网约车服务者和乘客等利害关系人的意见。

环境保护要素是地方政府部门制定相关法规时应当慎重考虑的，这是从环境法角度来考虑的要素。北京、上海等城市雾霾严重，环境保护是地方政府工作的战略要点之一。对于上路车辆而言，北京、上海常年交通拥堵，小排量车、新能源车出于节能环保的考虑理会更受欢迎。而“网约车新政”中对于车轴距和排量的要求，特别是排量不小于2.0L或1.8T的规定，同节能减排的要求并不相符。为保护环境，建议应当放宽车辆排量要求，被纳入网约车车辆中应当包括小排量汽车。

三、我国网约车新政实施的法治化策略

（一）善用法律委托

《最高院审理行政案件法律问题纪要》提出，如果下位法规定内容与上位法有出入，人民法院适用上位法。当前，许多具体行政行为，没有援引上位法，而是根据下位法作出。所以，法院审查具体行政行为合法性，对下位法与上位法能否一致的问题必须准确判断。看一下法律适用情况，上位法被下位法所超越情形为：上位法所规定的一些权利主体范围被减弱，或立法时的宗旨被背离而放大；上位法权利被约束或掠夺，或背离立法宗旨而增加权利范围；下位法增加其行政主体或权力范围；上位法被延伸执行法定职责限期；上位法义务或义务范围、性质或条件，被以参照、准用等放大或限缩；上位法适用要求被下位法添加或限缩及背离；上位法作出行政处罚行为、种类与幅度范围，被放大或限缩；上位法强制措施适用范围、种类和方式以及添加或限缩要求被超越；法规、规章或其余文件设立与行政许可法不相符的行政许可，或背离上位法的行政许可要求被增添；其他相冲突情形。

又如《行政许可法》中第16条规定：行政许可事项在法律设立的范围内，行政法规对施行该行政许可给予详细规定。行政许可事项在法律、行政法规设立范围内，地方性法规对施行行政许可给予详细规定。行政许可事项在上位法设立范围内，规章可以对施行行政许可给予详细规定。对施行上位法设立行政许可给予的详细规定，法规、规章不得增加行政许可，对行政许可要求给予详细规定，不得增加背离上位法的另外条件。

《行政许可法》第15条中规定：尚未出台法律、行政法规的，地方性法规可设立行政许可；尚未出台法律、行政法规和地方性法规的，因管理的确需施行行政许可的，暂时性行政许可由省、自治区、直辖市政府规章设立。施行到一年，需连续施行的暂时性行政许可，应报请本级人代会常委会，拟定地方性法规。因此，依据《行政许可法》，地方人大与政府，可通过地方性法规和规章出台规范。利用地方政府规章的形式，设立暂时性行政许可，是行政许可法予以省、自治区、直辖市政府很不错的一项委托，网约车立法就要很好地利用这个委托，以省级地方政府规章来办理落实。

（二）恪守市场公平和环境法有关规定

要求网约车平台公司，不得独占市场或排挤竞争对手，也不得以低于成本价运营，干扰正常市场秩序，这是《办法》中第21条第2款的规定。网约车服务自出现以来，以分享经济、创新经济、互联网+[4]等特点方便了民众的出行，也创造了就业机会，出行需要和闲置车座通过网络对接，的确使得社会资源的分配突破了传统经济的限制，展现出巨大经济活力。经济发展必以市场为基础，经济健康发展的正确路径，是尊重市场经济规律，创造良好竞争环境。地方政府不应简单地将差异化服务，界定为网约车必须比巡游车更高定位、更高性能、更高价格，而应按照市场经济要求，交由市场解决，由市场决定两者之间，实行什么样的差异化经营。

《环境保护法》中第6条明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”同时第40条还规定：国务院有关部门与地方各级人民政府，应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。可见，环境保护要素是地方政府部门制定网约车等相关法规时，应当慎重考虑的要素。

[1]郭超.交通部将就打车难组织评估，逾七成城市要求本市车牌[OL].新浪网http://finance.sina.com.cn/china /2017-07-30/doc-ifyinwmp0783172.shtml?cre=financepagepc&mod=f&loc=3&r=9&doct=0&rfunc=100,2017-12-30.

[2]陶玉霞.中华人民共和国行政法典[M].北京:法律出版社,2015:4.

[3]陈越峰.“互联网+”的规制结构——以“网约车”规制为例[J].法学家,2017(1):22-23.

On the Rule of Law through Execution of the New Policy Of Network Cars

ZHANG Sheng-man

( Law School, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, Anhui)

Network cars have been legalized in China. However, the Interim Measures for the Management of the Operation and Service of the Network Booking Taxi Service and the deep and wide joint formulation of the "network about the new deal with the car" still exist, such as the local legislation transcending the upper law, the local rules and regulations do not conform to the fair market and the protection of the ecological requirements. In view of this, we should make good use of legal authorization, abide by the relevant provisions of market fairness and environmental law, realize the legalization of Internet dating vehicles.

administrative licensing; the new deal about the Network car; rule of law

2018-05-21

张圣曼（1992- ），女，安徽阜阳人，安徽财经大学法律硕士研究生,研究方向：国际法。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.05.24

D922.1

A

1004-4310（2018）05-0128-04