社区环境合作式治理生成机制研究——来自山东S社区的经验

赵守超

（华中师范大学政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079）

一、引言

2018年“中央一号文件”明确提出乡村振兴与农业农村现代化的目标，创造优美的生态环境是实现乡村振兴的必然要求与题中之义［1］。社区环境治理也不再仅仅是一个环境维护问题，而是涉及经济、政治、生态的系统化复杂工程。此外，传统乡村社区在转型过程中所呈现出城乡结合的物理空间、亦城亦村的生活域场使得社区环境治理面临着多元主体角色不明、多元利益整合不足、治理过程无法持续等困境。基于国家战略与乡村现实的双重驱动，厘清多元治理主体角色定位，构建持续互动合作式治理是我国农村环境治理的主要模式。

“合作式治理”作为新型的治理形式，是一种基于共同参与（cooperative）、共同出力（collaboration）、共同安排（co－arrangement）、共同主事（cochairman）等互动关系的伙伴情谊治理形式。它是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合［2］。在社区环境治理中引入合作式治理理念，既是对社区环境治理低效的回应，也是为弥补以往农村社区环境治理相关研究的缺陷。从现有文献看，学界对于“农村社区环境治理”的研究主要分布在三个领域：其一，基于生态正义的视野探究农民在社区环境治理中的作用。例如，丁华江［3］阐释了在生态正义失衡背景下农民承担了与其相应环境权力不对等的义务，农民环境权利遭受严重侵害。肖萍［4］认为良好的环境治理应在宪法层面赋予公民环境权，使环境治理成为有法可依、有实体力量支撑的良性制度体系。其二，基于多中心网络式环境治理研究。张俊哲和梁晓庆［5］认为要合理划分基层政府、民间组织、农民等各主体治理环境的责任界限，搭建完善的农村环境污染治理网络。也有学者认为从治理主体单中心到多中心，从治理规则失序到适序，是塑造农村环境“多中心治理”法治格局的必由之路［6］。其三，基于社会资本的视角对农村环境治理的研究。社区社会资本在农村环境治理中具有社会整合、组织与协调、规范、促进沟通和参与等功能［7］［8］。为此有学者从社会资本的信任、互惠规范与关系网络三个维度探究新型农村社区环境治理现实困境产生的社会性根源，并为其找寻化解之道［9］。

纵观以上研究视角，学界对于农村社区环境治理研究停留在主体认知层面，同时也注意到社区内部环境对于社区环境治理的影响；部分学者虽然从多元主体治理来探究社区环境治理的路径，但却忽视了主体间持续互动关系。易言之，以往研究虽然就环境治理的主体构成及其内外部环境进行了理论解释，但却回避了社区环境多元主体治理的互动过程与角色扮演逻辑。笔者认为，在“合作式治理”日渐兴盛的情况下，农民、民间组织、企业等作为环境治理的多元主体不仅具有社会结构环境安排下的身份，也扮演着环境治理的互动行为主体角色。为此，本文尝试运用“结构—行动者策略—过程”的分析框架，将静态的主体治理结构与主体行动的动态过程联系起来，深入分析山东S社区环境治理的实践，以期探寻能向全国复制和推广的社区环境治理经验。

二、分析框架：“结构—行动者—过程”情景分析

对社区公共事务治理进行结构分析，要将其置于“国家与社会关系”的范畴中［10］。在社区环境治理中，除了政府传统的自上而下纵向性权力输出之外，基层政府、民间组织、企业、农民等社会参与主体也可基于相互信任建立横向行动线，在相互依存的环境中共享治理资源，构建有效的规制策略以解决环境治理的可持续性障碍。因此，研究社区环境合作式治理，要有“治理结构”“行动主体之间联系”“治理过程稳定运行”三个构成要素。

“结构”是农村社区公共事务治理中结成的多元主体治理网络，体现的是行动主体间的联系、角色定位。过程则是行动主体围绕权力获取、资源配置、策略实施等要素所进行的博弈与互动。合作式治理结构中各行动主体处于平等地位，但合作伊始需要一个主导者来协调主体间的利益矛盾，政府凭借自身的权威与权力在合作中能够胜任这一角色。合作式治理具有周期性，首先是由单个组织发起合作诉求（一般是政府），其他主体产生合作意愿；一个生命周期包括合作网络的发起、运行、结果和产出四个阶段。合作式治理的基础贯穿合作式治理的四个阶段，包括多元治理主体、主体间联结关系、网络信息流通顺畅和治理监督有效。随着社区环境治理的周期循环与治理结果的实现，治理主体间的利益联系、命运共同体关系得以巩固与加强，必然会改变合作发起的初始条件。以此挑战既有合作治理网络与制度规范，进而从整体上改变合作结构，促使合作模式由政府主导型向社区自治型转化。此外，合作结构的稳定性并非指静态保持主体间的合作关系，而是根据网络治理环境的变化做出适应性关系变化的动态稳定过程。这也是保持合作式治理周期循环的必要条件，具体分析框架如图1所示。

图1 本文分析框架

三、实践应用：山东S社区环境合作式治理生成机理

S社区位于山东省西北部，隶属于德州市。社区有3278人，由23个宗族构成，属于“多村合并”型社区，建立初期环境破坏形势十分严峻。近几年经过政府、居民、社会不懈努力，S社区环境污染得到有效控制，植被覆盖率显著增加，环境质量明显改善，在2017年被德州市政府评为“生态文明示范社区”。

（一）现实背景：S社区环境合作式治理形成的初始条件

调研发现，S社区环境合作式治理的初始动因可从以下四个方面说明：首先，自新农村建设中的“村容整洁”至乡村振兴战略中的“生态宜居”，表明国家历来重视农村环境建设，为S社区环境治理提供了政治动力；其次，S社区成立之初，新社区居民的生存空间转换引致社区内公共精神匮乏，社区所在县区财力有限，乡村生态文明建设的任务与社会现实之间的差距要求基层政府要注重培育S社区多元主体协同治理体系，这便为社区环境合作式治理发起了组织诉求；再次，S社区存在经济落后、环境污染严重、人民生活质量低下等问题，社区居民极度渴望摆脱当下生活环境，即为社区环境治理提供了合作诉求；最后，在合作初期，部分农民传统生活理念仍比较浓厚，生态保护的责任意识有待增强，附加部分私营企业、工厂主在短期内不会体会到环境治理的红利，生态保护的危机意识低下，因此在合作式治理的初期需要政府导向型治理模式。

（二）培育多元治理主体，明确行动者角色定位

社区环境治理具有公共性与复杂性，S社区在治理过程中突破传统政府负责的碎片化治理模式，积极培育居民、企业等新型主体，明确其在社区环境治理中的角色定位。同时为凸显多元治理主体的职责差异，S社区环境治理建立了科层机制、市场机制、社会机制等三个层面的多元主体治理结构。科层机制层面，由上级政府与基层政府共同主导，上级政府从战略高度掌控环境治理，基层政府则主要负责环境合作式治理的具体构建与运作。市场机制层面，工厂企业作为社区环境污染的主要源头，应积极交纳生态补偿费并主动承担环境治理项目，做到自身经济效益与社区社会效益的统一。在社会机制层面，公共治理机制的主体是公民与社会组织，社区环境治理最终是要还权于社会，即由社区居委会牵头，社区民间组织与农民积极参与治理实践。多元治理主体具体职责如表1所示。

表1 山东省S社区环境治理多元主体

（三）搭建纵横联结关系，创制合作式治理结构

S社区环境治理的初始条件决定着应采取政府主导型的合作式治理。以制度关系为纵向传统权力连边，以信任关系、村规民约、契约关系等多样连接搭建横向合作行动连边，建立起政府导向性的合作治理网络。在最初的治理周期内，S社区主要通过乡镇政府的引导来实现环境治理多元主体参与。随着治理价值的实现，合作式网络治理的横向行动线实现扩展并稳定运行，基层政府逐渐放权并退出环境合作式治理主导场域。

1.政府主导的纵向权力关系

首先是层级政府间的联动合作关系。迫于上级政府压力，德州市政府与庆云县政府出台长期支持社区环境改造的政策并给予资金帮助，对乡镇政府治理动态进行协同与监控，乡镇政府实时回馈S社区的环境治理成效。县政府建立美丽乡村社区建设局，统筹安排乡村环境改造的规划与任务分配，乡镇建立环境保护科，S社区等其他环境破坏严重的社区建立环境保护站，有效衔接社区内的环境改造工作，直接对社区内环境治理负责。其次是多部门间的联动合作关系。最开始政府主导下的环境合作式治理涉及党建、水土、财政、农业、环境等多个部门，乡镇政府根据社区实际情况，对S社区环境治理工作进行整体谋划，把工作与要求分配给各部门，分管领导对各部门的工作进行指挥与监督，各部门将工作绩效实时反馈给政府与人民大众。

2.多元主体的横向合作机制

首先是约束与鼓励共存的制度关系。合作初期，政府充分发挥自身权威性，以行政手段完善社区环境治理的制度以将自身与农民、企业、社会组织的均衡合作状态固化。主要政策有：一是新能源补贴制度，政府对购买无烟煤的农民给予原价格30%的财政补贴，引导农民在日常生活中保护环境。二是生态补偿制度，政府加大对社区周边工厂管制力度。一方面积极叫停颗粒厂、色砪厂等对社区水、空气污染严重的企业，对环境污染可控又不得不运营的企业征收总利润10%的环境保护费；另一方面对有机绿色农业、农产品加工厂给予财政补贴。既促进了乡村产业的升级，又增强了各企业配合S社区环境治理的有效性。三是完善民间组织制度。政府与民间组织建立反馈机制，使其将环境治理政策的执行状况及时反馈给政府；引导社会组织与居民建立协作制约机制，向居民传达环保政策使大众成为环境保护的参与者。四是资金扶持与专项激励政策，政府对农民植树育林、工厂更新运营设备等环保行为给予财政专项激励。

其次是合作共赢的信任关系。S社区作为合并型乡村社区，社区内人员构成异质性及利益结构严重分化，社区内公共精神匮乏，建构社区环境治理主体间信任关系显得尤为重要。为此S社区采取了以下措施：一是积极培育志愿公益组织。社区内精英群体认识到环境治理的紧迫性，积极号召社区成员组织起来以“环境美好”为共同目标建立环境保护协会，以可信承诺为基础形成了S社区环境自主治理单元。二是挖掘社区内传统民俗性信任关系，重塑S社区环境保护的合作共同体。一方面社区居委会借助墙体文化与广场娱乐文化等传统信任载体渗透环保要素，唤醒居民的环保意识并引导其参与到环境合作治理的实践中来；另一方面将生态文化渗透到村规民约之中，以此来敦促居民执行规则、协调农民之间的利益矛盾，重建居民间的信任。三是塑造契约型信任关系。注重居民共享信息、共同商议机制建设，环境治理制度的建立要充分发扬民主精神；完善农村合作社建设，作为政府、企业与农民之间订立契约的平台，发挥合作社凝聚农民以及与其他环境治理主体间的沟通桥梁作用。

（四）治理过程监控有力，合作式治理持续运行

社区环境治理不是一劳永逸的，要求多元主体能够持之以恒地参与以维持社区环境合作式治理的稳定运行。各治理主体间沟通流畅度与对其治理过程监控力度是维持治理运行的重要因素。在S社区环境治理过程中，为提高纵向权力线的治理效率，基层政府积极搭建信息交流平台，在政府网站公开社区环境治理状况并及时公布治理规划，吸纳民众意见；各部门定期召开经验交流会，改善治理过程中的信息不对称现象。为增强横向合作行动线的治理效力，居委会牵头，农民、企业法人、合作社、社会组织经常召开座谈会，为多元治理主体间建制稳定的联结关系提供可能。

在理顺治理主体间合作关系基础上，还应建立科学有效的监控管理机制。这样既能够固化各主体间的沟通联系，规避信任缺失导致的治理危机；又能促使环境治理项目的有序运行，防范对同一项目的重复治理。首先，在治理工作开始前，基层政府已经拟定好各主体在环境合作治理中的权责关系，确保协同合作的稳定性与有序性。其次，S社区与乡镇政府合力建立环境治理信任监督与评价体系，凭借微信公众号、社区宣传栏等平台对环境治理的措施与效果实时监督考核，对违反社区环境合作治理的典型人物与案例进行曝光，有效规避治理主体驶离既定合作路线，为环境合作式治理营造良好的实践氛围。最后，社区环境治理的最终还是要回归到村民本身，S社区积极发挥居民自治、人民群众集体监督的作用，居民群策群力参与到社区环境监督环节中，比如社区成立了环境政策落实组、治理效果评价组、资金监管组，确保社区环境治理有力、监督有效。

四、价值凝练：S社区环境合作式治理的普适经验

S社区在持续的环境治理中，探索出一条政府、农民、企业、民间组织等多元主体的“联动合作式环境治理模式”。尽管本文的案例只是个案，但具备新农村社区环境治理的典型性，可为我国社区环境治理提供以下方面的普适价值。

（一）培育多元治理主体，拓展合作式治理节点

多元主体是合作治理的节点，是合作网络形成的最基本要素，因而S社区在环境治理过程中非常注重培育多元治理主体。民间社会机制在社区环境治理中扮演着重要角色，这是中国社会无法形成有效合作治理的症结所在［11］。而山东S社区呈现了这样一幅图景：一个公共精神曾严重缺乏的新型农村社区，基层政府与社区两委采取有效的策略与手段激发起社区居民、民间组织的参与热情，实现了多元主体治理环境的生动局面。具体而言，环境治理资源的公共物品属性决定了作为公众利益代言人的政府必须承担起社区环境治理的主导责任；对于工厂、企业来说，作为社区主要污染源头，更多的是承担履行环境决策、配合环境管理、服从环境监督的义务；社区居民、民间组织则是环境决策合理化、科学化的建设性力量，是社区环境违法违规行为的监督力量，还是环境执法过程中腐败行径的遏制力量。由此，在政府的正确引导下，社区环境治理的各主体明确自身的角色定位，最终形成社区环境多元合作共治格局。

（二）创制合作网络连边，建造合作式治理结构

连接关系是治理主体之间的联系，这是促成合作式治理形成的最关键因素；连接关系的打造与巩固决定着环境合作式治理的深度与稳定性。社区环境治理本质上就是社区内环境公共资源的供给过程［12］。虽然S社区在合作式治理初期政府占据着主导地位，但随着治理价值的不断更新与实现，政府向各部门及社会放权，不断增强了社会多元治理主体的积极性与主动性。在环境合作式治理纵向权力线上，一方面，政府制定社区环境治理规划、清洁家园建设任务，以及政府层层负责、环境治理绩效考核等制度形式，依靠牢靠的制度连接，在各级政府与环境治理各部门间形成上级政府引导、基层政府实施、各治理部门有效互动、环境整改责任科学衔接的坚韧纵向治理结构；另一方面，社区环境治理具备较强的外部性，应坚持“谁污染谁治理、治理受益者付费与维护者得到补助”的环境补偿机制，为社区环境治理的多元利益相关者建立制度连接。在环境治理的横向合作线上，应努力探求社区环境专业化治理及市场化运作机制，助力治理主体间契约连接、信任连接的建立，促成政府、工厂、农民及民间组织多元化连接关系。

（三）动态更新保障措施，维持合作式治理过程

没有多元主体间的信任关系和实时交流，合作式治理的过程不可能实现，为此必须要有力维护多元主体间的合作关系。首先要完善社区环境治理监督措施［13］，基层政府应借助信息技术搭建网络交流平台，促进合作治理主体间的信息沟通与信任建立，夯实合作式治理的基础。其次，合作式治理在发展到相异阶段社区环境治理会出现新状况及伴随着多元主体治理能力的演进，社区环境治理并不是一蹴而就的，而是长久的治理工程。这就决定了环境治理的多元主体做到治理行动的坚持不懈，这种坚持包含静态与动态两个层面。静态是指社区内现存多元主体能够持续参与环境治理活动，动态是指随着治理价值的不断更新及时终止或改造主体间连接关系、变换治理措施等。山东S社区环境治理能够取得现在的成果，是多年来社区居民与政府共同努力的结果，治理过程中随着治理条件的改变，治理模式由政府主导向以居民为核心的多元共治转变，治理手段由单一行政方式向污染者付费、生态补偿等经济治理手段转换，治理连接由制度关系扩展到制度、契约和信任关系并存。通过监督措施的完善、坚持不懈的静态固化与动态变化相结合，维持环境合作式治理过程的有效运行。

五、结论与讨论

通过分析发现，既有研究在探索环境治理多元主体参与时选择性地回避了角色建构与扮演过程，忽略了社区环境治理是静态保持与动态更新的联动合作式治理结构。为此，本文在“结构—行动者策略—过程”的分析框架下，对S社区环境治理的实践进行理论阐释，提炼出维持社区环境合作式治理的普适经验：社区环境合作式治理初期需要政府发挥主导作用；合作式治理要明确多元主体的角色定位，并创制主体间治理网络连边；实施更新保障措施，维持合作式的持续运行。

作为补充，社区环境合作式治理还需要做到以下两点。一是要处理好政府管控与社区自治间关系，环境治理的目的是为社区社会谋福祉，最佳状态是还权于社会，激发社会的自主性；同时，政府应采取必要的柔性控制防止社区环境自治偏离预定轨道。其次是要正确发挥社区党组织的激励作用，嵌入社区的基层党组织需要灵活地激发社会活力与社会参与，增加共同体归属感；在此过程中不断摸索多元力量的恰当定位，逐渐形成政党力量、科层力量、市场力量及社会力量各司其职、各得其所的环境治理局面，为社区环境维护打造可复制、可推广的治理模式，为实现国家治理体系和治理能力现代化添砖加瓦。