农业绿色创新政策量化与经济效应——基于1992－2017年政策数据的研究

党国英

（西南林业大学经管学院，云南 昆明 650224）

一、引言

农业生产中化肥、农药的过量与不合理施用，导致我国农产品重金属含量超标，水质遭到破坏，农业面源污染严重［1］。温铁军［2］认为，农业污染已经超越工业和城市生活的污染，成为中国面源污染的最大贡献者。发展绿色农业既是应对石油农业发展中化肥、农药、激素等化学物质过量使用，又是减少资源浪费、环境污染及保障食品安全等问题的重要举措［3］。2016年，我国把“农业绿色发展”首次写入“中央一号文件”，指明了我国农业现代化的绿色转型路径。2017年中共中央、国务院办公厅又印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（简称“《意见》”）。《意见》指出，推进农业绿色发展，是贯彻新发展理念、推进农业供给侧结构性改革的必然要求，是加快农业现代化、促进农业可持续发展的重大举措，对保障国家食物安全、资源安全和生态安全，维系当代人福祉和保障子孙后代永续发展具有重大意义［4］。

现阶段关于农业绿色发展的研究，主要集中于宏观政策层面的定性研究。汪成和高红贵［5］按照习总书记“绿水青山就是金山银山”的理论，认为实现农业绿色发展需要良好的生态安全作支撑。潘丹［6］就中国农业生产普遍存在资源消耗和环境污染导致效率损失的现象，呼吁转变农业经济增长方式刻不容缓。赵大伟［7］提出，农业绿色发展有其自身特定的规律性，在不同的发展阶段呈现出不同的特征，因而农业绿色发展的不同阶段，都需要优化相应的制度设计。此外，李谷成［8］建议需要充分考虑农业生产在水土资源与生态环境双重约束下对农业绿色生产率的影响，并据此剖析绿色生产率增长背后的制度原因，从而提出保护农业生产的资源与环境，推动农业绿色发展的路径及对策。这些研究坚定了我国农业现代化绿色转型的决心和信心，为推动农业绿色发展指明了方向。然而，我国绿色农业市场处于发展初期，还不能在绿色发展中发挥核心作用，现阶段只有充分发挥政策的指挥棒作用，创新体制、机制，积极进行农业绿色创新才是农业发展的根本途径，在确保农业经济效益的同时，降低或者避免对生态环境的污染与破坏，实现经济与生态的协调发展。

国内外从绿色创新政策视角研究农业绩效发展的研究还非常罕见。吴雪莲［9］采用倾向得分匹配方法将绿色农业技术采纳从其他影响农户水稻生产绩效的社会经济因素中独立出来，考察绿色农业技术采纳对水稻生产绩效的影响。傅雨飞［10］认为，政策量化与定性分析的有机结合可以更大程度地满足政策实践的需要，采用量化方法完善和强化政策分析是未来重要发展趋势。我国政府先后出台了划定生态保护红线、实行化肥出厂限制价格、制定严格的耕地保护制度等规制政策，也制定了实施草原生态保护补助奖励、退耕还林奖励、有机肥改良奖励等激励政策。这些政策对我国农业绿色发展的效果如何，是否有助于引导并促进农业绿色转型是面临的关键问题。据此，本文尝试从我国农业绿色创新政策本身的特性出发，对政策的强度、政策的不同目标、政策的具体措施、政策执行的监督与管理层面对政策进行量化，深入研究其对农业绿色发展的影响，为践行党的十八届五中全会提出的五大发展理念中的绿色、创新理念提供产业政策支持，加速推进我国农业现代化的绿色转型进程。

二、农业绿色创新的双重外部性

农业生产中消耗了过多的石化能源，化肥、农药，农用薄膜等生产资料大量投入使用导致土壤和大气高碳化［11］，造成了环境污染与生态破坏，产生了负外部性，但是由农户或生产企业承担的环境或生态成本很小甚至为零，从而引起了市场失灵。另一方面，我国绿色农业起步较晚，绿色农产品市场尚未成熟，还很难依赖市场规模的集约化获得较高利润。虽然我国也已出台了一些保护技术创新成果的专利法、农业植物新品种保护法等，但由于农业生产的特殊性、其生产周期较长，技术创新成果容易被低成本甚至无成本的仿制，使得农业技术创新动力不足，成果数量低于社会最优量。

“双重市场失灵”的存在，导致市场力量对农业绿色技术创新研发和扩散的激励程度远远不够，农业绿色技术创新投资与推广应用很有可能长期处于社会最优规模之下［12］，而这恰恰为政府规制和支持绿色技术创新提供了理由和动力。政策作为重要的外生制度变量，主要通过补贴、税收优惠等正向激励手段弥补农业绿色生产过程中产生的正外部性；借助惩戒、处罚、规制等负向激励手段对农业生产过程中造成的环境污染与生态破坏进行限制与制约［7］，以促进农业的健康发展。

三、农业绿色创新政策量化

本文借鉴 Gray D.Libecap［13］构建法律变革指数的思想，并在程华和廖中举［14］、彭纪生等［15］对我国环境政策与技术创新政策量化标准的基础上，结合我国农业绿色创新政策的特性，构建如表1所示的量化指标体系。

（一）政策量化标准

1992年政府开始关注绿色农业，陆续出台了相关政策法规。本文搜集了1992－2017年国家及各部门（不含各省市颁布的地方法规）颁布的各项农业政策326条，通过对各项政策的解读，筛选出与农业绿色创新有关的95条政策，分别从政策力度、政策措施、政策目标及政策监管四个层面对每项农业创新政策进行赋值量化，其中，政策措施与政策目标包含二级量化指标。政策措施分为行政措施与财税措施两个二级量化指标，政策目标分为污染防治、节能减排，技术创新与技术扩散四个二级量化指标，每个指标的三级细分标准按照数字1～5进行赋分，表示对应政策标准的重视程度由弱到强。

表1 农业绿色创新政策量化指标体系

在研究与实际调研中发现，越是高一级领导机关颁布的政策越宏观，对具体经济主体的影响和约束力越弱，对它们赋很高的值可能会影响到政策效果的真实性。但本文在对政策目标和政策措施赋分时，主要考虑目标和措施的针对性、明确性及其力度，这样使得全国人大、国务院等高级管理机构颁布的政策对应的政策目标、政策措施赋值都较低，与其较高的政策力度赋分值的叠加效果能够真实地反映出不同机构颁布政策的实际效应。

（二）政策统计方法

按照表1的量化标准，本文先确定各项政策的政策力度、政策措施、政策目标与政策监管的各级细分标准得分，再汇总出每年所有政策的具体政策指标的整体分值，从而得出1992年以来农业绿色创新政策各项具体政策指标的年度数值：

四、我国农业绿色创新政策演变

本文筛选出与农业绿色创新紧密相关的各项政策法规，并对每一部法律法规从发布时间、发布机构、法律效力、核心观念、政策措施等进行分类整理，最终形成农业绿色创新政策库。利用量化标准赋值方法，对各项政策的政策力度，行政措施、财税措施，污染防治、节能减排，技术创新与技术扩散以及政策监管进行赋值，计算出每年中国农业绿色创新政策力度、政策措施、政策目标与政策监管各项指标。

（一）总体分析

1978年以来，参与颁布农业绿色政策的机构不断增加。截至2017年12月，国务院、财政部、农业部、科技部、国家环保总局等多个机构参与政策颁布，数量最多的为国务院（见表2）。1992年以来，国家通过发动各方力量来推动农业绿色发展，不断提升技术创新能力。参与颁布并实施农业绿色创新政策的机构不断增加，体现了对农业绿色发展的重视。然而在国家颁布的农业绿色创新政策中，绝大多数都是以通知、办法、规定意见等形式颁布的，以法律形式颁布的政策很少。

表2 参与农业绿色创新政策颁布的部门及数量

（二）政策力度

自1992年起，中国颁布的农业绿色创新政策数量呈现持续上升趋势，与之相对应的是，政策力度以更快的速度上升。经过20多年的调整与积累，目前我国不逐步完善了主导农业绿色创新发展的法律政策体系，如图1所示。

图1 1992－2017年中国农业绿色创新政策数量及力度

表3显示了我国农业绿色创新政策颁布力度的加速过程。1992－2004年间颁布的农业绿色创新政策每年平均仅有1项，最少0项，最多也仅有2项。但在2005－2017年这13年中，中国农业绿色创新政策平均每年颁布6.54项，约为前期的三倍。此期间每年最少有0项，最多有24项。就农业绿色创新政策的力度来看，1992－2004年间政策力度的均值为2.85，政策力度较低。而在2005－2017年间，农业绿色创新政策的力度均值为15.85，约为上期的7倍。所以，无论从环境政策的数量还是力度来看，农业绿色创新政策在过去的26年里都保持着高速增长的势头。

表3 不同时期我国的农业绿色创新政策颁布数量及力度比较

（三）政策目标

由图2可以看出，过去26年中四项农业绿色创新政策的目标都呈现上升趋势，说明国家对农业绿色创新提出了更高、更全面的要求，也更加重视农业绿色创新发展。

图2 1992－2017年中国农业创新政策目标演化

表4则显示，1992－2004年国家对各项目标的要求都不高，均值总体处于较低水平。污染防治的均值为 1.85，节能减排为 0.85，技术创新为0.46，技术扩散为1.15。农业绿色创新政策以污染防治和技术扩散为主要目标，节能减排和技术创新仅作为辅助目标。2005－2017年期间，所有政策目标都得到了极大强化，污染防治的均值为10.31，节能减排为 3.38，技术创新为 7.62，技术扩散为9.15，与第一阶段相比，四项政策目标值在后13年间增长了近十倍，表明国家对农业技术创新及节能减排目标的重视程度有了显著加强。

表4 不同时期农业绿色创新政策目标比较

（四）政策措施

1992－2017年间，中国的农业绿色创新政策措施主要集中在行政措施和财税措施两方面，并且这两种措施都处于上升阶段，说明在近26年中无论是农业绿色创新政策的行政措施，还是财税措施的投入都不断增大（见图3）。

图3 1992－2017年中国的农业绿色创新政策措施的演变

表5显示1992－2004年两项措施都很弱，年均数值很低，行政措施的均值为3.15，财税措施为1.85。行政措施的最大值为8，财税措施为12。2005－2017年，两类政策措施都得到了极大增强，行政措施的均值为 17.62，财政措施为 13.15，较1992－2004年增长了十几倍。我国绿色农业发展的第一阶段处于起步阶段，发展方式原始粗犷，两种措施的颁布较为稀有。自2004年后，国家颁布了三农政策，开始逐步重视绿色高效的农业生产方式，并陆续颁布一系列农业绿色创新政策，近些年来农业绿色创新政策的颁布越来越频繁。

表5 不同时期我国农业绿色创新政策措施比较

（五）政策监管

政策监管是指绿色创新政策在执行与实施过程中，从法律层面对其进行监督与管理，以确保政策的有效性。图4显示了我国农业绿色创新政策的执行与实施呈现不断加强的趋势，说明国家不仅重视政策的制定，对政策的执行与实施也呈现出强化的态势。

图4 1992－2017年中国农业绿色创新政策监管演变

由表6可知，1992－2004年间，政府对农业绿色创新政策执行与实施的监管处于放松状态，均值为 0.62，最大值也仅为 6。2004－2017年间，农业绿色创新政策的执行与实施的均值为6.31，最大值达到了31，较前期增加了近十倍。充分表明政府对农业绿色创新政策执行与实施的监管力度呈现迅速上升趋势。

表6 不同时期我国农业绿色创新政策监管比较

五、农业绿色创新政策效应实证

（一）指标选取、计量模型与数据来源

考虑数据的可获性、连续性与数据质量，本文主要研究农业绿色创新政策对农业经济绩效的影响。表7对模型中各变量名称所对应的政策指标进行了命名，并给出了在实证过程中具体采用的衡量指标。

表7 变量定义表

其中，经济绩效指标借鉴黄安胜等［16］构建的绿色农业产出指数来反映。具体计算过程如下：先利用农业生产排放的COD（化学需氧量）、TN（总氮）和TP（总磷）总量测算农业生产环境污染指数，以衡量农业生产环境污染程度，再用农业增加值与农业生产环境污染指数的比值表示绿色农业产出指数。借鉴 Gray D.Libecap［13］等人的做法，将政策变量纳入C－D生产函数，建立计量模型如下：

公式（2）～（5）分别表示政策力度、政策措施、政策目标与政策监管各项具体指标对绿色农业经济绩效的影响。其中，政策力度、政策措施、政策目标、政策监管数据均为本文量化结果。模型中要素投入数据来自于历年《中国农业年鉴》《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》。

（二）政策的经济效应及分析

本文利用STATA12.1软件进行回归分析，为保证回归的稳健性并减少变量间可能存在的多重共线性，所有变量取自然对数，并分别进行拟合程度、变量显著性、自相关及多重共线性检验，得到公式（2）～（5）的初次回归结果，如表8所示。

从回归结果可以看出，模型（3）中的β4与模型（4）中的β3与β6的回归系数不显著，并且 β4和β6的符号与常理不符，表明模型中存在多重共线性。分别对模型（3）与模型（4）进行多重共线性检验发现，其对应的Mean VIF分别为12.76与25.19，均大于10，说明确实存在多重共线性。进一步采用逐步回归法，剔除政策目标中的财税措施与政策措施中的污染防治和技术扩散，得出消除多重共线性后表9稳健的回归结果。

结果显示，农业绿色创新政策力度在1%的显著性水平下对农业经济绩效具有显著地促进作用，农业绿色创新政策力度每增加1%，绿色农业产出指数将增加0.47%。农业绿色创新政策的行政措施与财税措施之间较强的相关性，使得行政措施力度掩盖了财税措施对农业经济绩效的显著影响。行政措施在1%的显著性水平下每提高1个百分点，农业绿色产出指数将增加0.45个百分点。农业绿色创新政策的四项政策目标间也存在相互的关联与交叉现象，绿色发展目标中的污染防治与节能减排、创新发展目标中的技术创新与技术扩散，这两组政策变量交叉替代的整体效果表明：污染防治与技术扩散对农业绿色产出没有显著的统计意义影响，而节能减排与技术创新目标均在1%的显著性水平下对农业绿色产出具有非常显著的促进作用。节能减排政策目标值每增加1%，绿色农业产出指数将提高0.38%；技术创新政策目标值每增加1%，农业经济绩效将上升0.25%。国家对农业绿色政策的监管强度对农业经济绩效具有显著的积极影响。农业绿色创新政策在执行与实施过程中加强监管力度，对农业经济增长起到积极的推动作用，在1%的显著性水平下，农业绿色创新政策监管强度每增加1个百分点，将推动我国绿色农业产出指数增加0.32%。

表8 初次回归结果

表9 稳健回归结果

六、结论与政策建议

（一）结论

1.国家对农业绿色创新的重视程度逐渐增强。1992年以来，参与农业绿色创新政策颁布的机构不断增加，但以法律形式颁布的相关政策很少，表明我国农业绿色创新政策还缺乏权威性。自2005年后，我国颁布的农业绿色创新政策不管从数量还是力度，均保持着持续快速上升的趋势。无论是行政措施还是财税措施，整体强度都处于上升阶段。此外，农业绿色创新政策的目标逐渐全面和完善，说明国家对农业绿色创新提出了更高、更全面的要求，重视农业绿色创新发展。最后，对农业绿色创新政策在执行与实施过程中的监管力度呈现渐升趋势。总之，农业绿色创新政策的演变踪迹体现了我国对农业绿色创新的逐渐重视，表明国家正试图通过发动各方面的政策力量以推动农业绿色创新能力的快速提升。

2.农业绿色创新政策的经济效应整体较为显著。从农业绿色创新政策对农业的经济效果来看，农业绿色创新政策力度对农业经济产出的增加具有显著的促进作用。行政措施相对财税措施对农业经济产出的影响更为明显。节能减排、技术创新目标对绿色农业产出具有积极地正向作用，而污染防治与技术扩散目标对绿色农业产出的影响微弱，在统计意义上并不显著。国家对农业绿色创新政策在执行过程中的监管力度加强，有利于我国农业的绿色发展。

（二）政策建议

1.简政放权，完善农业绿色发展的服务与引导体系。我国绿色农业发展还处于初级阶段，国家要明确提出简化绿色农业发展的行政审批程序，不断下放审批权限，逐步完善农业绿色服务与引导体系，建立绿色生态食品、产品目录，并在绿色农业市场发展健全的过程中，加大国家的财税支持与保护，不断增强绿色农业的市场竞争力。

2.完善农业面源污染防治的法律法规，积极推广农业清洁生产技术。农业政策是农业资源配置的调节器。随着农业产业结构的不断调整升级，农业生产迅猛，随之而来的化肥、农药施量的逐年增加及不合理施用，使得我国农业面源污染日趋严重。我国虽然在《环境保护法》《农业法》与《水污染防治法》等多部法律中提出了法律规范的主题性内容，但对于这些内容却缺乏进一步的具体规定。因此，国家应尽快完善农业环境法律法规，重视农业污染防治立法的可操作性，加大执法力度，组织开展防治农业面源污染的执法检查，充分发挥农业政策对农业资源的配置调节作用。

农业技术创新政策对农业绿色发展起到了积极的推动作用，但要持续发展，还在于农业清洁技术的推广应用，强调农业科技成果转化。这就需要构建推进农业科技成果转化和产业化的工作机制以加速产业化、商业化进程，需要有关部门通力合作，建立良好的科技成果转化环境，大力推动生态农业建设力度和推广农业清洁生产技术，努力控制农用化学物质污染，大力推广生态农业实用技术模式。

3.因地制宜，探索多样化节能减排模式。我国农业节能减排政策对农业绿色经济绩效起到了积极的推动作用，但是政策的核心主要围绕重点行业、重点企业和重点工程的节能减排工作，还没有形成针对农业产业特定的节能减排政策体系，充分释放农业节能减排的巨大潜力。因此，需要针对我国农业不同地区的特点，因地制宜，寻求多样化的节能减排模式，以完善、丰富农业绿色创新政策体系。如在自然资源丰富的西部地区大面积普及推广农村沼气等生物质能源与太阳能、风电、水电等可再生能源；在中部地区开展秸秆全量化利用试点；对大量不适宜种植粮食作物的土地用种植能源植物替代，或进行人工造林。