江西省高速公路工程项目决算外包审计研究

■刘详扬

一、江西省高速公路建设及决算审计的现状

（一）江西省高速公路建设现状。

截至2017年底，江西省高速公路现已建成通车基本达到6000公里，据《江西省公路水路交通运输“十三五”发展规划》，2020年前江西要建成25条高速公路，其中续建并完成14个项目949公里 (含改扩建88公里)，新开工建设并完成11个项目长972公里(含改扩建480公里)，大规模建设仍将持续。

（二）高速公路工程的特点。

一是造价高、投资大，其建设工程合同的价额基本上是几千万、上亿甚至百亿。二是点多、线长、面广，施工区域一般都要跨越几个县甚至设区市，施工范围是较广的。三是专业分类多，既有公路工程，还有收费站、服务区、养护站等房建为主要内容的工程和绿化、交通安全设施等。

（三）江西省高速公路决算审计的现状。

自2010年组建江西省高速公路投资集团以后，高速公路工程项目投资主体由省交通运输厅转变为省高速公路集团。2014年，省交通运输厅与省审计厅协商后，明确企业投资的高速公路项目，以投资企业委托社会审计第三方实施审计为决算审计的主要方式，省审计厅根据工作安排，可对个别高速公路工程项目决算审计，或对第三方审计结果抽审。

自2015年始，省高速公路投资集团已陆续委托社会审计机构实施了德兴至南昌等共14个高速公路工程项目决算审计。

二、江西高速公路工程项目决算审计外包的理论分析

（一）高速公路工程项目决算审计外包的必然性。

由于近年来我省高速公路建设规模大、投资大、项目多，面对如此众多的项目和如此巨额的投资规模，由国家审计机关包办决算审计，既不科学，也不现实。一方面是国家审计机关没有如此多的人力物力投入到高速公路项目决算审计；另一方面，高速公路工程项目点多面广，涉及路基、路面、桥梁、房建、交通、机电、绿化工程等十几个专业，对审计人员的专业水平要求高，国家审计机关审计人员配置难以全面适应审计任务需要，与审计资源之间的矛盾益发凸显；其三、由于政府审计机关转变职能，强化监督，弱化鉴定职能，特别是从防范审计风险考虑，政府审计机关对高速公路工程项目决算审计的意愿也不强烈。

通过将高速公路工程项目决算审计任务外包，来有效地解决政府审计力量不足的问题，是必经之路。

（二）高速公路工程项目决算审计外包的合规性。

目前，相关法规未明确对非政府投资的高速公路建设项目决算审计的主体，企业投资建设的高速公路工程项目决算外包社会审计机构审计，这是在作为民事主体的企业法人在法无禁止即可为的原则下的积极作为，不违反相关规定。

（三）高速公路工程项目审计外包的经济性和效益性。

对高速公路工程项目决算审计，关键是要实现审计效果，促进社会资源利用效率的最大化。对于投资企业而言，通过审计外包可以通过较小的成本来达到相似或者更好的审计效果，优化社会审计资源配置，提高内部审计工作质量。一方面，内部审计外包能够充分有效地利用社会人力资源，审计成本就变成了可变成本，从而降低成本。另一方面，涉及的专业广、专业性强，外部咨询机构由通过专业技术资格认证的各方面专家组成，且在执业过程中积累了丰富的经验。实践证明，将高速公路工程项目决算审计外包给社会审计机构，在核减投资额方面，也可以取得非常好的效益，给投资企业带来了较好的经济效益。

附表1：部分高速公路工程项目外包审计情况表

三、多措并举抓好高速公路决算委托审计出成效

（一）国家审计机关、交通主管部门和投资企业各负其责。

高速公路工程项目是省重点工程，其决算报告是竣工验收的重要内容，也是交通运输主管部门等政府机构审批项目收费标准、收费年限以及收费权属转让、回购等的重要依据，作为国家审计机关、交通运输主管部门对高速公路工程项目的决算审计工作只能放手而不能撒手，应该在其相应的职责范围内，加强对高速公路工程项目决算审计的指导、监督和管理，这样，有利于推进高速公路工程项目决算审计进程和提高审计结果的严肃性、合规性，有利于审计结果的利用。

（二）科学选择好的审计机构。

选择好的审计机构，是做好高速公路工程项目决算审计的重要基础，是实现审计目标的基础。高速公路工程项目决算审计通过公开招标，科学确定招标方案和评标办法，在招标评标过程中，将质量承诺、业绩、具体参审审计人员配备和审计实施方案、投标报价等等作为评审的重要标准来公平、公正地选取实力较强的审计机构。另外，通过对报价距平均价近者得分高来限制低价竞争，给予合理的审计费用吸引实力强的审计机构。江西省高速集团高速公路工程项目决算审计的招标选择到了较好的审计机构，各项目审计工作进展顺利、成效显著。

（三）抓好审计质量管理。

1.通过完善委托合同从源头确立审计质量。

在合同和审计工作方案中明确承担高速公路工程项目决算审计外包任务的社会审计机构主要负责的工作内容和方法，通过合同规定来管理质量。要求审计单位成立与项目相适应的审计工作组，配备相应的工程、财务和法律专业人员以满足审计工作的需要且不得随意变更。明确审计内容和方法，委托方进行必要的现场勘查。约定对社会审计机构的工作质量、履约情况进行管理和考核。

2.加强项目决算审计的过程管控。

协调和沟通。作为委托单位，应成立以审计部门牵头、工程管理、财务和项目管理机构等部门人员参加的审计工作协调组，负责审计过程中有关事项的协调。要召开审计进点会，明确各方任务职责，通过沟通保证审计组成员充分理解审计目标和适用的职业准则。委托方要建立议事机制，按程序处理疑难问题和审计组与项目管理机构、参建单位之间争议的事项。

现场督察外包单位承诺的履行情况。委托人定期或不定期到审计现场，督促审计单位按时到位专业人员和开展工作，检查是否按照审计实施方案，合理分工、科学安排，取得充分、适当的审计证据，是否按照审计方案对有关内容实施审计，审计进度是否正常、质量措施严格等。

定期报告。审计组定期书面呈报审计情况报告，并由审计项目负责人和主要技术负责人亲自向委托人报告，委托人要抓住主要环节和工作重点，询问有关情况和审计成果，对比各期报告的差别并查明原因。

廉洁监察。这也是极为重要的。合同签订同时，审计机构还应签署廉洁审计承诺书。审计进点时，委托方的纪检部门要随同审计组参加与被审计单位的见面会，宣传审计工作廉政规定和审计纪律，公布举报电话，发放“廉洁审计情况卡”。审计期间，不定期走访被审计单位，了解被审计单位对审计人员廉洁从审情况。审计结果的核对和签证，须由项目办协调联系施工等单位。

3.审计结果的复核和资料留存。一是审计底稿审计组长审核、审计机构复核并盖章。二是审计报告审计机构复核并出具。由此，使之成为审计机构的组织行为，而不是审计人员的个人行为。三是委托人审核，包括“听审”，定期听取审计组的情况汇报，询问有关问题，促进审计的深化和补漏；对审计工作底稿进行常规性审核，看是否达到审计要求；会审审计报告，报告应有证据支持并且符合职业准则和法律法规的要求，审计过程中的有关成果、问题披露是否充分，有无遗漏、隐瞒。四是建立外部同业复核机制，委托第三方重点抽查复核（可正项目复核或部分标段复核）。这是非常重要的质量控制机制，有了真正的抽查，就会产生“达摩克利斯剑”效果。

档案留存。委托单位对审计机构取得的审计证据，编制的审计取证记录和底稿应复制一份，连同招投标审批文件、合同和审计报告等按项目档案留存，以备查询。审计机构出具审计报告后，由委托单位应呈省交通运输厅备案，并抄送相关部门和项目管理机构，各部门和项目管理机构按各自职责做好后续工作。

4.完善项目决算审计考核与评价。

对未按《审计业务协议》的要求实施审计或提供审计（审核）报告，审计工作不规范、审计结论避重就轻，结论意见不准确，拒绝进行重新审计或纠正的，未披露应当披露的重大财务事项等重大错漏的，给委托人或交通行业造成损失和不良影响的，有弄虚作假、串通作弊、泄露秘密等重大违法行为，以及通过不正当手段取得委托审计业务的，应扣减审计费用，给予信用处理并在交通系统内部予以通报、限制其在系统内承接审计业务，情节严重的，可终止审计业务、停止支付审计费用，给委托单位造成损失的，应依法追究赔偿责任。

四、强化审计结果运用

一方面，竣工决算审计与过程跟踪审计结果相互运用。在全程动态跟踪审计中，从建设程序、资金使用、招标管理、合同管理、环境保护等方面进行了全方位的审计监督，为传统的、事后的静态竣工决算审计扫除了时间滞后的盲区，决算审计应利用跟踪审计的成果，对未落实的审计建议和审计决定进行重点追查，确保工程造价真实、合法，这样可将项目事中控制与决算结果相结合起来，有效提高了高速公路竣工决算审计结果的真实性、合法性和准确性。另一方面，竣工决算审计应关注重大、有倾向性或屡禁不止的问题，将有关情况和问题通报给相关管理部门、单位和项目管理机构，及时研究制定相关制度、采取有效措施予以应对和防范，从而促进后续高速公路工程建设项目进一步规范管理。