非法进出口易制毒化学品案件侦防对策研究——以国际核查为视角

杨 平

近年来，我国禁毒部门在侦破和防控非法进出口易制毒化学品案件方面不断加大投入，加强查缉力度，积极开展国际执法合作，尤其是通过实施以《八八公约》为框架的易制毒化学品进出口国际核查工作，有效的防止非法进出口易制毒化学品案件的发生。2016年公安部和商务部积极开展核查工作，共发出易制毒化学品出口核查函617份，阻止了53批共计2562吨易制毒化学品出口贸易。2016年，核查外方通报制毒物品和新精神活性物质情报线索近百条，向外方通报制毒物品和新精神活性物质案件线索600余条，涉及20余个国家和地区。①中国国家禁毒委员会办公室：《2017年中国禁毒报告》，2017年版。

我国禁毒部门通过积极实施上述措施取得了显著成果的同时，有效的延缓了全球毒品问题蔓延的趋势，减轻了我国受合成毒品、新精神活性物质泛滥等问题的困扰，为我国在国际社会中赢得了良好声誉，树立了负责任大国的形象。但是目前以国际核查为视角的侦查和防控措施暴露出诸如法律滞后、部门衔接不畅等弊端。

一、实施国际核查的原因

易制毒化学品进出口许可管理制度存在以下问题和现象，是产生和实施国际核查制度的原因。为了防止易制毒化学品在进出口贸易中流失的同时保障合法的贸易，我国对进出口经营者采取了严格的许可管理制度。虽然许可管理制度本身就是一种监管措施，但这种监管只停留在初级贸易方，难以监管到二级贸易方，且贸易双方只有一方在我国，我们只能掌握在我国一方经营者的情况，另一方经营者具体的企业背景，买卖用途、去向就不得而知，许多看似合法的贸易存在流失的风险，许多合法的企业也存在流失问题。

部分易制毒化学品进口后用途、去向不明，很容易流入制毒渠道。一些制毒分子通过二次交易，从进口经营者那里买到制毒原料。进口经营者通过合法的进出口贸易获得大量易制毒化学品，由于缺乏监管，加之受暴利驱使，他们将这些制毒物品转手卖给制毒分子，许多经营者存在流失的风险，有的制毒分子便采取这种方式获取制毒物品。

有的制毒分子甚至伪装成合法经营者，蒙混过关获得了进出口许可。为了逃避各国政府对走私易制毒化学品行为的打击，这些制毒分子转而从“合法”的进出口贸易渠道获取制毒物品，他们伪装成合法的经营者通过了包括许可制在内的严苛的审核制度，为违法行为披上了“合法”的外衣，利用进出口贸易的表象掩盖走私的目的，给我国乃至国际社会带来巨大危害。

在上述背景下，一系列涉及国际核查制度的法律法规应运而生，开展国际核查有了制度保障。

二、国际核查的效能

国际核查为侦防非法进出口易制毒化学品案件提供了全新的视角，是弥补许可管理制度漏洞的有效措施。

（一）国际核查的对象——非法进出口易制毒化学品的行为

要论述国际核查的作用，先要弄清该制度对什么样的行为起作用，也就是先要阐述清楚国际核查的对象。国际核查的对象是以买卖相关法律法规列管的易制毒化学品向商务部门提出进出口申请的行为。①百度百科.易制毒化学品进出口国际核查管理规定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化学品进出口国际核查管理规定.理解其含义需要注意两点：一是进出口，即无论是合法真实的进出口贸易，还是假借进出口贸易之名的走私行为，都是核查的对象。二是进出口的货物需是易制毒化学品，即由《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》以及《向特定国家(地区)出口易制毒化学品暂行管理规定》附表所列的化学品。②百度百科.向特定国家(地区)出口易制毒化学品暂行管理规定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/向特定国家%EF%BC%88地区%EF%BC%89出口易制毒化学品暂行管理规定/8039418.同时需要注意的是核查的对象排除某些走私行为，例如，隐瞒易制毒化学品的属性，以其他货物报关或藏匿于其他货物中进口或出口的行为，虽然同样属于非法进出口易制毒化学品的行为，但不属于核查的对象，因为并未以买卖此种货物的方式提出申请，没有表露出买卖此种货物的意向。所以并非所有将足量易制毒化学品违法运过国（边）境的行为都是核查的对象。

同时需要强调的是本文提及的非法进出口易制毒化学品的行为应作狭义理解。需从国际核查对象这一角度理解，凡是属于国际核查对象的进出口行为，且进出口任意一方或双方买卖的目的是非法的，即仅限定于假借进出口易制毒化学品之名，实则走私该类物质的行为，则属于本文所指非法进出口易制毒化学品行为的范畴。

（二）国际核查的作用

国际核查作为进出口贸易中的监管措施，不但能发挥监管的效能，防止非法进出口易制毒化学品案件的发生，同时还能发现此类案件，揭破不法分子走私的目的，能有效的弥补许可管理制度的漏洞。进出口双方政府相关部门都负有义务实施国际核查工作，通过有效的开展此种国际协作，双方政府能互通信息，各方都能掌握进口者和出口者的详细资料，例如买卖的资质、用途和去向等信息，能有效的弥补许可管理制度信息不对称的漏洞，打击和防止不法分子假借进出口贸易之名，走私易制毒化学品的行为。当任何一方政府在国际核查的过程中发现可疑的进出口贸易时，先中止贸易。若该贸易行为涉嫌走私，并且走私者在我方时，我方方便侦查打击，原先的国际核查终止转而启动缉私程序；若该行为涉嫌走私，但我方经营者是守法的，进出口对象地的经营者是走私者时，因为受司法管辖的制约，一般采取阻止交易进行，并要求对象地政府打击的方式，防止走私行为的发生。（如图一所示）

图1 国际核查的作用示意图

三、国际核查的程序

执法程序的完善和严格遵守是国际核查有效实施的前提，目前我国实施国际核查的程序严格依照《八八公约》所制定的框架展开。

（一）核查经营者出口易制毒化学品的程序

经营者出口易制毒化学品需向省级商务主管部门申请许可，申请的材料包括一系列能够证明经营者拥有合法贸易资质，买卖合法、用途合法的材料，以及备案登记的材料。省级商务主管部门应在规定的时限内审查申请材料，并对经营者出口的易制毒化学品种类进行分类筛选，若出口的易制毒化学品是需要核查的种类，则首先必须先由省级商务部门进行资格审查，然后再提交商务部审查。数据资料经商务部审核通过后，将移交公安部进行核查。公安部作为我国的主管机关，负责将经其审查合格的申请发送进口地政府设立的主管部门，并要求核查，该主管部门依据《八八公约》相关规定和本国或地区相关的法律制度核查进口经营者的背景、进口易制毒化学品的实际用途等，并在规定的时间内答复。若公安部收到答复，则按照规定通知商务部，商务部根据核查的结果决定是否准予许可，核查无误经许可的，商务部向其发放批复单，出口经营者凭批复单领取许可证，凭证报关。若公安部在规定的期限内没有收到答复，则可根据国际惯例、具体出口对象地的禁毒形势向商务部提出建议，分析是否可以准予出口。①百度百科.易制毒化学品进出口国际核查管理规定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化学品进出口国际核查管理规定.（如图二所示）

图2 核查经营者出口易制毒化学品流程图

（二）核查经营者进口易制毒化学品的程序

公安部作为我国的主管机关，负责接收到出口地向我国提出核查的要求，并应当在规定的期限内与商务部共同合作，分工明确的开展核查。其中商务部负责核查商贸活动的合法性，具体包括经营者是否具备买卖的资质、买卖是否合法及用途是否适当。公安部负责核查商贸活动的真实目的，具体包括经营者进口的数量及实际去向。当然，商务部和公安部认为下级机关更适合核查时，可委托省级商务主管部门和地方公安机关，下级机关在产生核查结果后应当及时上报上级部门。商务部，公安部应当及时通知对方各自的核查结果，并相互给予反馈。最后，公安部作为我国的主管机关，另一重要责任是将我国相关部门核查工作的结果及时通报出口地。①百度百科.易制毒化学品进出口国际核查管理规定[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/易制毒化学品进出口国际核查管理规定.（如图三所示）

图3 核查经营者进口易制毒化学品流程图

四、以国际核查为视角的侦防措施存在的难点

国际核查制度自身并不是完美的，其存在的问题导致了以其为出发点的侦防措施存在如下问题。

（一）法律法规滞后

由于我国不断加强对走私易制毒化学品的打击力度，不法分子已经很难通过走私获取列管的易制毒化学品，这使得他们越来越多地从非列管的易制毒化学品中寻找合适替代物，这些替代物不但可以达到与使用被列管易制毒化学品相似的目的，而且由于不受管制，还能逃避打击。不法分子走私非列管易制毒化学品的行为不是国际核查的对象，因此将难以被发现或被制止。为应对上述严峻的毒情变化形势，需要及时调整列管化学品的种类，新增列管的化学品。但我国目前采取列举式列管的方式对易制毒化学品进行监管，即进出口哪些化学品需要采取国际核查，走私哪些化学品符合走私制毒物品罪的规定，由相关法律法规所列。而这种列管方式存在明显的弊端，列举式列管只能通过修改相关的法律法规实现新增列管化学品的目的，这样做不但费时费力，而且滞后性明显，在公布新增列管的化学品之前，一些不法分子早已用其他更新的化学品替代将被列管的化学品。而且，采取列举式列管难以对走私非列管的易制毒化学品的行为进行打击。走私非列管的易制毒化学品的行为，往往不符合刑法对走私制毒物品罪的规定，根据刑法的原则，难以对上述行为作出有罪认定。若这种行为符合刑法对走私普通货物罪的规定，则只能依据该罪的相关规定对这种行为处罚。这种行为与符合走私制毒物品罪的行为具有同样的危害效果，相同社会危害性，但不能对其定罪处罚，或不能依据更严厉的走私制毒物品罪进行处罚，难以通过刑事处罚这一有利手段打击不法分子的犯罪行为。

除与列管相关的法律法规滞后外，与国际核查程序相关的法律法规也存在不足之处。目前的程序主要停留在部门各自职能的划分与部门间合作的层面，虽然分工明确，配合有方，但各部门缺乏基础的执法细则，没有统一标准，在开展具体的审查资质、核实材料时缺乏明确的指导。

（二）部门衔接不畅

监管部门间的衔接不畅。公安和商务部门负责开展国际核查工作，即负责易制毒化学品进出口的监管工作，但从生产、经营、购买、运输到进口、出口整个过程是连续的，并非孤立的，进出口的监管工作与其他监管环节是密切联系的监管体系，因此想要高效的开展进出口监管工作，严格落实国际核查制度，离不开监管体系的有效实施，需要众多监管部门的共同协作。但目前的监管体系容易出现“九龙治水”的情况。各环节间的衔接容易出现了责任主体不明确等问题，缺乏流畅的过度，有些案件的发生是因多个监管环节都出现工作失误导致的，这些监管部门相互推诿，力图减小自己的责任，推卸责任的情况时有发生，加之涉及部门间的利益，缺少联合查处行动，使得现今的监管体系难以防止易制毒化学品流失，防控走私犯罪的效果也大打折扣。

监管部门到侦查机关的衔接不畅。当案件涉及走私时，国际核查终止，转而由海关缉私部门负责侦查，但国际核查的主体是公安和商务部门，海关缉私部门并未参与其中，同时缺乏各监管部门的协作与配合，侦查所需的相关案件线索不足，侦查工作难以开展。

侦查机关间的配合不畅。当案件涉及走私犯罪时，往往还涉及走私的上游犯罪行为，例如非法生产易制毒化学品等行为，打击整个制贩链条需要跨地区、跨部门的侦查机关的协作配合。但跨地区的侦查机关存在各自为战，缺乏侦查协作的问题，要么出现侦查工作止步不前的情况，要么因为立功心切，打草惊蛇。大多数侦破的案件都只能停留在打击走私犯罪和抓获“马仔”的层面，一些本可继续放线经营，扩大战果的案件过早收网，因急于结案难以深入开展到走私犯罪的上游违法犯罪行为和制贩毒网络的高层。

（三）缺乏政企合作

我国政府与企业间缺乏有效合作，是导致当前国际核查在内的众多管制措施难以应对快速变化的非法进出口易制毒化学品形势的原因之一。目前，我国的管制措施仍停留在政府机械生硬的管理，企业被动接受管理的层面，甚至出现发证代替管理，审查只查书面材料，缺乏实地调查的情况。缺乏合作表现为政府方面和企业方面。首先，政府与企业缺乏合作的观念和意识，难以建立起合作需要的信任基础。其次，缺乏化工行业协会的协调，难以搭建起合作的桥梁。最后，政府与企业缺乏具备专业知识及管理知识的人员，难以使政企合作落地。政府管理部门缺乏人才就难以为企业提供有效的管理指导，机械的管理方式难以考虑到企业合法生产的需求；企业同样也缺乏人才，在日常的生产、储存、运输以及交易的各个流程难以形成符合行政管理需要的信息记录。

（四）情报工作薄弱

情报是禁毒工作的生命线。毒品犯罪具有隐蔽性强，缺乏具体的受害者等特点，侦查防控工作要是离开了禁毒情报工作的支持，将难以开展。而易制毒化学品由于具备双重属性，不法分子往往打着合法的幌子，实则用于制毒犯罪，其隐蔽性高于一般的毒品犯罪，因此打击控制与易制毒化学品有关的犯罪更离不开禁毒情报工作的支持。尤其国际核查工作的有效开展离不开情报工作的支持，国际核查的工作内容涉及进口、出口者的资质，买卖意图，实际用途和去向等隐蔽性更强的问题，需要整合、分析、加工大量分散在各部门、各系统的信息，若缺离了情报部门的支持，这些工作将难以完成。

但目前情报工作仍停留在被动提供情报服务的阶段，通常在侦查机关提出需求的前提下才提供情报服务，而相较于查处毒品案件，侦查机关查处易制毒化学品案件的积极性不足，因此情报部门也不重视此类案件。加之此类案件的情报源单一，各监管部门独享情报信息，缺乏必要的有机联系，众多的监管信息未被整合为统一的格式，难以形成新的增值信息，越是难以形成增值信息，情报工作就越容易被忽视，导致目前的情报工作陷于恶性循环。

五、以国际核查为视角的侦防措施完善对策

（一）完善相关法律法规

要完善列管方式。在积极借鉴国外经验和充分考虑我国禁毒形势的前提下，加快推进相关法律法规的修订工作，进一步完善易制毒化学品管理制度。对需采取国际核查的易制毒化学品采取列举式的列管方式，难以满足现实的需求，可行的办法是采取类似物列管的方式,这种方式不但能解决列举式列管表无限增多的问题，而且能有效的防止不法分子逃避国际核查。现有的有机化学理论能为政府管理部门和经营者提供对类似物的预期，是相对确定的化学品，因此采取类似物列管的方式是可取的。

在采取类似物列管的同时，还要采取动态列管的方式。列管类似物并不能囊括所有非列管易制毒化学品，因此在面对列管类似物难以起到列管目的时，便需采取一种能快速反应，及时列管的方式。动态列管能及时跟进国际社会新管控的易制毒化学品，必要时及时列入管控，快速开展国际核查，有效防范流失。

在采取了新的列管方式后，相关部门要尽快研究制定新列管易制毒化学品的立案追诉和定罪量刑数量标准。根据《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》第4条规定，走私制毒物品罪并非行为犯，而是需要达到一定数量标准才能定罪处罚。①百度百科.走私制毒物品罪[EB/OL].https://baike.baidu.com/item/走私制毒物品罪.积极制定司法解释确定立案追诉和定罪量刑数量标准，不但能使走私新列管的易制毒化学品的行为受到应有的惩罚，而且能给国际核查工作者积极正向的反馈，提高其积极性。

要完善国际核查的程序。以国际公约为指引，以自身法律体系为平台，进一步制定细致的程序。公安和商务部门要加紧制定关于国际核查工作具体展开的办法和执法细则，确定统一标准，为工作提供指导。在出台了新办法和执法细则后，要定期组织工作人员培训，熟练掌握执法流程。

（二）建立侦防协作机制

首先提高各监管部门的责任意识，理清各监管环节衔接过程的责任，明确责任主体。严格落实各自的监管责任，不推卸责任，不消极对待，及时防范流失风险的发生，各环节的监管责任落实到部门领导，提高监管积极性，同时畅通各监管环节的过度，做到全环节都有人负责，监管的全过程都顺畅。发现监管漏洞及时弥补，有效止损，各部门间相互协作配合。其次共同构建起一套行之有效的监管体系是防范走私行为的关键，建立起以公安和商务部门牵头，统一指挥，科学调度监管资源，合理分配监管力度，其他各监管部门积极配合的监管体系。各部门要打破利益壁垒，以大局为重，提高合作意识。最后树立侦防一盘棋的观念，建立起侦防协作机制。改进目前的考核机制和奖励机制，对破获走私案件起到积极作用的监管部门给予适当奖励，提高监管部门配合侦查机关的积极性。提高侦防协作的效能，合理利用案件线索深挖深层犯罪，建立起跨地区、跨部门的侦防协作机制。

（三）增强政企合作

政府与企业的有效合作是管制易制毒化学品，防范走私行为的必要补充，相比于不断扩大管制品种范围、强化管制力度更为有效。管制措施外的政企合作必须建立在以共同目标和责任为原则的自愿基础之上，而任何自愿机制能否取得成功取决于各方的诚意、信任和尊重，因此应当切实加强监管部门与企业间的信息共享，特别是管理部门应当向企业提供“可疑订单”的判断标准，尤其是那些没有明显合法用途且容易流失进入制毒领域的易制毒化学品订单的识别方式，定期向企业反馈根据提供的线索破获毒品案件的成功案例。

首先，提高政企合作意识。政府管理部门要树立合作服务的理念，督促、帮助企业建立健全企业内部管理制度。企业经营者要提高自律意识，牢固树立企业阻止易制毒化学品流失第一道防线的责任意识，增强企业参与政府管理的积极性。其次，要加强行业协会建设。在积极借鉴国外优秀化工协会在监管中发挥重要作用的工作模式，及成功经验的前提下，鼓励各地推进易制毒化学品等相关行业协会的建设和发展，充分发挥行业协会协助政府、服务企业的桥梁纽带作用。②张秀凤：《欧盟-中国易制毒化学品管制研讨会”在巴黎召开上海市化工行业协会作专题交流》，载《上海化工》2016年第 11期，第47-48页。最后，培养政府专职管理人员，定期进行学习培训，掌握易制毒化学品管控最新动态以及相关企业最近情况，加强同企业的沟通合作，提高专职管理人员的相关知识和管理水平，建立起一套成熟的人才培养机制；建立企业第一责任人制度，专门负责企业易制毒化学品相关事宜以及对接政府管理活动，对该专门人员进行政府认证许可，持证上岗，使其具备日常管理易制毒化学品的相关知识与技能，提高政企合作的效率。

（四）强化情报工作

首先情报部门要树立主导提供情报服务的观念，由被动接受侦查机关提出的需求，转变为主动加工情报产品。定期为情报人员开展教育培训，提高情报人员业务水平的同时，向他们灌输主动服务的理念。其次，要拓宽情报源，从侦查和防控多个维度收集情报信息，充分利用麻管局开发的易制毒化学品进出口国际核查系统（PEN）和易制毒化学品事件交流系统（PICS），以及我国自主开发的商务部两用物项进出口管理信息等系统，收集各类情报信息。最后要统一信息录入标准，整合各部门、各系统的信息，将从不同系统获取的情报信息有机整合，有序分类，提高情报分析的效率。在对信息进行科学分类排序的基础上加工信息，提高情报产品的质量，以满足国际核查，乃至缉私行动的需求。

（五）严格落实国际核查制度，加强国际合作

国际核查的开展离不开国际合作。国际间合作使得国际核查效果明显，为我们带来了巨大的禁毒成果，我们应当看到国际合作的重要性，在严格落实国际核查制度的同时，还要开展其他领域的国际合作。当前的形势越来越强调国际间的合作，因此我们需要将国内的禁毒工作放到整个国际禁毒工作中，寻求与各国间的合作，从国际的视野看待禁毒问题，从国际合作的角度探讨应对新形势的方法。具体做法如下，一是密切同联合国毒罪办、国际麻管局、欧盟等国际组织和部分重点国家的执法合作，二是认真梳理外国通报的情报信息和案件线索，加强国际核查的通报和联合调查，加强信息沟通和共享，保持经常性联络，三是及时向有关国家和国际组织通报我国易制毒化学品向敏感地出口的情报信息，四是在国际合作的基础上适时开展制毒物品走私案件的跨国控制下交付。①朱晓莉：《海峡两岸共同打击毒品犯罪之侦查合作研究》，厦门大学硕士学位论文2008年。同时我们还要加强对外宣传我国在易制毒化学品管制中所做的各项努力以及采取的措施和取得的成效，主动回应国际社会的期待，引导国际社会全面、客观公正地看待我国在禁毒工作中做出的各项努力。