国有银行制度的确立、演进及绩效评价

卢海峰 ，刘子宪

（1.辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳110036；2.中国人民银行沈阳分行，辽宁 沈阳 110001）

一、引言

自1948年我国金融制度逐步恢复以来，国有银行制度便一直以浓墨重彩的姿态呈现，成为我国金融发展模式最突出的特征。从国有银行制度的确立到后续一系列改革发展，国有银行制度在各种内生外生因素要求下不断改革发展。然而，长期以来以国有银行制度为主导的中国金融发展模式却因迥异于欧美模式的标准轮廓，且具有较为浓厚的政府色彩而一直广受诟病，成为政府干预下金融抑制的典型。但事实可能并非如此。自改革开放至今，40年的时间内中国经济一直保持着中高速增长，平均增速接近8%，增长速度之高和持续时间之长都是惊人的，这其中金融对经济增长的支撑作用不容小觑。因此，本文试图以中国经济增长的金融因素为突破口，通过对中国金融发展模式的核心——中国国有银行制度的选择和改革演变过程进行回顾与分析，找寻我国国有金融制度改革演进的内在逻辑和成败得失，并进行效率评价，探寻“中国经济增长之谜”的金融解释，从而为下一步我国金融发展模式路径选择，特别是国有金融部分的改革发展提出适合中国现实国情的“中国方案”。

二、国有银行制度的确立及演变

（一）国有银行制度的确立

1953年，为应对强烈的外部竞争压力，决策层反复磋商和慎重谋划后达成政治共识，选择了“赶超战略”[1]。国有企业因可以最大限度地动员和控制经济剩余，并实现统一配置，当仁不让成为承接“赶超战略”的“最优内生性制度安排”。在这样的背景下，为保证低要素价格下国家战略能够得到有效金融支持，国有银行制度应运而生。

一方面，如果存在其他金融安排，资本的低价格极易导致大量资本流向那些具有比较优势、更高盈利能力的部门，导致“赶超战略”的破产；另一方面，资本的低价格催生大量的资金需求，具有全局掌控调配能力的国有金融制度更有利于将有限的资金配置到最符合国家战略发展的部门和企业。由此可见，国有银行制度是内生于“赶超战略”和国有企业制度的，是低要素价格下保证国家战略能够得到有效金融支持的最优配套制度安排。

（二）国有银行制度的改革演变

随着一系列经济变革发展和外部环境的影响，我国国有银行面临的一些机制体制障碍、与经济发展的不匹配等问题逐步显现，随即进行了一系列改革演变，大致可以分为以下几个阶段。

1.“大一统”的银行体系（1948—1978年）

改革开放前，为服务于计划经济体制和赶超战略，采取了相应的“大一统”银行体制。中国人民银行作为唯一的金融机构身兼数职，既承担了央行的管理职能又从事商业银行活动。

这一阶段金融体系主要是对工业化资金的配置流程进行监督，充当国有企业制度的一种配套安排，主要是奉财政计划而被动行事，与金融制度应当发挥的核心金融功能基本无缘。

2.国有独资专业银行体系（1978—1992年）

1979年起，中农工建四大银行纷纷恢复或设立，1984年中国人民银行开始专门行使中央银行职能，标志着我国由中央银行领导、国家专业银行为主体的金融体系正式形成，“大一统”的银行体系正式结束。

这一阶段国家对金融的控制力度加强，金融体系开始发挥重要作用。伴随着“放权让利”改革，中国国民收入的分配格局发生了重大变革，“拨改贷”改革的推出又极大地弱化了财政与国有企业的紧密联系，国企资金支持问题成为摆在国家面前的头号难题[2]。这时国有银行制度再次挺身而出，作为应对国家战略政策和改革发展需要而内生出的“制度均衡”，将之前由财政向国有企业提供的巨额资金补贴顺理成章地转换成由金融体系提供更大规模的“金融补贴”，国有银行体系迅速成为经济增长的核心支撑，经济改革与发展进入“金融支持型”阶段。

所以，我们必须清醒地意识到，无论国有银行制度在国家战略发展中的地位变得何等显赫，但在这一阶段仍尚未逃过财政辅助制度的命运，仅仅是作为经济改革发展与国企发展配套措施的相对重要性得到了显著提高而已，故并不能算得上是典型的商业银行制度。

3.国有独资商业银行体系（1992—2002年）

按照改革关注点的不同可将这一阶段改革划分为两个时期：1992年到1996年为第一时期，这一阶段改革的主要措施集中在单方面转移政策性贷款责任。这一时期三大政策性银行先后成立，负责剥离和接收四大国家专业银行的政策性金融业务。1995年《中华人民共和国商业银行法》的出台，又从法律上确定了四大行的国有独资商业银行地位。1997年到2002年为第二时期，这一阶段的改革开始重点关注资本金情况，主要通过资本注入和剥离问题贷款等措施集中修补国有商业银行残缺不全的资产负债结构。

总的来看，这一阶段的市场化改革无论是单方面转移政策性贷款责任还是修补国有商业银行资产负债结构都仅仅停留在改革的表层。第一，政策性金融业务与商业性金融业务的分离并未从根本上松弛国家与国有银行之间的金融联系；第二，国家为应对银行业风险而进行的资本金注入和剥离不良资产的举措，不仅没能促进国有商业银行改变“轻率”信贷行为及瓦解其存在的制度基础，反而将国家声誉牢牢地凝结在国有银行的资本结构中；第三，国有银行也存在定位偏差、内部尚未建立高效运作的治理结构等问题。

4.国家控股的股份制商业银行体系（2002年至今）

2002年2月，中央召开了第二次全国金融工作会议做出了对国有商业银行进行综合改革的战略决策。改革方向是按照现代金融企业的属性进行股份制改造，建立有效的企业法人治理结构，把国有商业银行改造成具有较强国际竞争力的现代金融企业，具备条件的改组为国家控股的股份制商业银行并上市发行股票[3]。这一阶段国家主要通过国家注资、剥离不良资产、设立股份公司、引入战略投资者、全面上市等举措，助力国有商业银行产权改革。

总的来看，这一阶段国家对国有银行的改革可谓大刀阔斧，成效显著，公司治理不断规范，财务状况基本好转。但是，我们也应注意到，国家依然保持着对四大股份制商业银行的“绝对控制权”，这就意味着：于国家而言，依然承担着最后的救助责任，相应地对一些重要金融决策也会保留一定的干预权力。于银行而言，国家的救助责任和信贷干预权力势必影响其风险承担的“内部化”，并提供了转嫁金融风险的“合理理由”，导致其没有足够的激励彻底改变粗疏的信贷制度和轻率的金融行为。

三、国有银行制度改革演变的内在逻辑

从以上国有银行制度选择确立与改革发展的探索过程中，不难挖掘出其蕴含的内在逻辑，主要包括：政府主导改革，渐进式改革及政府与市场的动态制度均衡。

（一）政府主导改革

中国国有金融制度改革和发展进程中最鲜明的特点就是政府始终作为制度变迁的主导者，自上而下地推动改革进程，改革具有强制性。

政府作为改革的主导者，具有不可比拟的先天优势。第一，政府是国家权力的垄断者，可以主导改革的方向和进程；第二，具有绝对的信息优势，有助于合理配置资源，准确评判改革绩效，选择最合适、有效的金融制度安排。

中国政府在国有银行改革过程中正是充分利用了在国家权力和信息方面的绝对优势，一直保持着对改革发展的总体调动和部署，有效排除各种困难和时滞，保障了40年改革发展的顺畅性与稳健性。

（二）渐进式改革

渐进式改革相比大爆炸具有以下优势：第一，更加温和，破坏力更小；第二，改革成本较低。中国国有银行改革之路基本上是沿着渐进式改革的思路，按照从增量改革到存量改革的程序有序展开的[4]。

在对处于垄断地位的国有企业进行改造过程中，首先，通过扶植中小商业银行发展增加私有化市场份额，改变国有银行完全垄断的市场地位；其次，随着居民对金融体制市场化接受程度上升，改革阻力降低，开始推行国有银行的市场化改革；再次，在市场化改革初见成效后，又开始对国有银行股份制改造；最后，是现阶段的逐步推进的市场化、国际化和多元化改革。总体说来，中国国有银行制度改革每向前迈进一步都是在前期一系列深刻有力调整达到一定效果，改革边际效益递减后，又循序推进更深层次的改革进程，符合我国渐进式改革的总体思路。

（三）政府与市场的动态制度均衡

中国国有银行制度改革和发展进程中政府对改革进程的主导地位充分体现了自上而下改革的强制性，但是需要特别注意的是，这并不否定和排除在改革过程中自下而上需求主导型力量所发挥的作用。换句话说，中国国有银行制度改革演变还体现在政府供给主导型变迁主动让位于需求主导型制度变迁，改革进程一直保持着政府力量与市场作用的动态平衡。

中国国有银行制度改革发展与实践一再表明，政府因素全程参与了中国金融发展模式的选择和演变过程，在此过程中不但没有排挤市场机制，恰恰相反，通过不断引入市场机制，激发市场机制的活力，同时弥补市场机制的缺陷与不足，在动态变化的内部外部条件约束下不断寻求政府因素和市场因素之间的制度均衡。可以说，中国国有银行制度发展模式改革演变的历程就是一部政府在金融体系中由绝对垄断的“主角”不断过渡到监管“场务”的“失势史”，无不体现了政府积极引入市场因素，主动谋求变革的努力。中国国有银行制度的选择和演变实践表明，政府因素完全可以“内生化”于制度发展的过程之中，这便是我们通常所说的“中国特色”。且这种与政府主导高度相关的“中国特色”成为了中国经济金融发展乃至社会发展的深刻印记。

当然，政府因素主动让位市场因素也非一蹴而就，如前所述，在此过程中政府作为改革主导，根据不同阶段内部需求和外界环境的要求，时刻把控着政府因素与市场因素的力量平衡，实现渐进式调整下的制度均衡，即政府与市场的动态制度均衡。

四、基于DEA方法的国有银行改革绩效评价

数据包络分析（DEA）主要用于处理“投入—产出”的相关问题，已经被广泛用于对“投入—产出”效率的评价方面，并且DEA分析法用于效率评价也最为合适。故在衡量我国国有银行改革效率时本文采用了DEA分析方法。

近几十年来，新的教学方法不断涌现，其中PBL教学法的发展引人注目，有大量研究对PBL教学法进行了探讨[1～5]。很多研究发现，PBL教学法在培养学生自主学习、解决问题和创新能力等方面取得了良好效果。但也有研究发现，PBL教学法存在一些问题[4，5]，比如许多课程直接套用经典PBL教学法困难重重，或在应用过程中因受学生、教师或教学条件等方面的限制导致教学效果欠佳等。PBL教学法在临床和基础医学的很多课程中得到了广泛应用，但在大学生心理健康课程中的研究报道很少，PBL教学法是否适用于大学生心理健康课程，经典PBL教学法是否需要调整以便取得更好效果等问题有待深入探讨。

（一）数据包络分析及模式选择

DEA的模式选择依规模报酬与导向不同可分为四种不同的模式：投入导向CCR模式、产出导向CCR模式、投入导向BCC模式、产出导向BCC模式。结合我国国有银行实际，本文认为调整系统投入的策略比追求产出的策略更加容易执行，故本文的研究采用了投入导向下的CCR模式。

假设有n个决策单元DMUj（j=1，2，…n），Xj和Yj分别为的输入和输出向量：

对Xj和Yj中的每一项输入与输出赋予恰当的权重，权重向量为：v=（v1，v2…vn）T和 u=（u1，u2…un）T。v*j为第j个决策单元DMUj的效率评价指数：

其中，xij代表第j个DMU在第i项的投入量；ykj代表第j个DMU在第k项的产出量；uk，vi代表第k个DMU在第i项的权数；代表第j个DMU的相对效率值。经Charnes-Cooper变换（令j0=0）：

得到线性规划模型：

根据线性规划对偶理论，可得对偶规划模型：

Ⅲ中的θ为成本效率值，s+和s-表示差额变数。如果把式中的目标函数取倒数可写为此时，令：

其中v中的α为收益效率值。

DMU的效率值可根据目标函数求出。若目标函数值等于1，且s+=s-=0，则该DMU的效率值为1；若目标函数值小于1，则该DMU未达到最有效，此时需要对其进行调整：

建议的改进值为：

（二）国有银行制度效率实证分析

1.样本和投入产出变量的选择

本文选取工农中建交五家国有控股的股份制商业银行作为主要研究样本，同时选取了全国股份制商业银行组①股份制商业银行组包括：深圳发展银行（1991年4月3日深圳上市。2012年深发展合并吸收平安银行，更名为“平安银行”）、浦发银行（1999年11月10日上海上市）、民生银行（2000年12月19日上海上市，2009年11月26日香港上市）、招商银行（2002年4月9日上海上市，2006年9月22日香港上市）、华夏银行（2003年9月12日上海上市）、交通银行（2005年香港上市，2007年上海上市）。作为对照组，以更好地对比评判国有银行制度的改革绩效。

在指标选取上，投入指标为员工人数、营业支出和固定资产净值，产出指标为净利润和营业收入。

2.效率测算结果及分析

将分析组和对照组2004—2017年投入、产出数据进行测算，效率计算结果如表1所示。

表1 我国商业银行综合技术效率（相对效率）及排名情况

2004年，五家国有商业银行均未上市，工农中建交的综合技术效率值分别为0.913、0.656、0.901、1.000、0.903，在 10家银行中分别排名第六位、第十位、第八位、第一位和第七位；五家股份制商业银行平安银行、浦发银行、民生银行、招商银行、华夏银行全部完成上市，综合技术效率值分别为 0.747、0.947、1.000、0.979、0.945，在 10 家银行中分别排名第九位、第四位、第一位、第三位和第五位。总的来看，国有银行组的综合效率低于股份制商业银行组，效率均值相差5.3个百分点。也就是说，国有银行未进行产权改革上市前的效率低于同时期已完成上市的股份制商业银行。

2010年，五大国有银行均完成了产权改革并实现了全面上市，综合技术效率值由2004年的0.913、0.656、0.901、1.000、0.903 分 别 变 化 为1.000、0.742、0.926、0.971、0.907，除建设银行外综合技术效率均有明显提升。五家股份制商业银行平安银行、浦发银行、民生银行、招商银行、华夏银行综合技术效率值分别由2004年的0.747、0.947、1.000、0.979、0.945 调 整 至 1.000、1.000、1.000、0.933、0.964，即除招商银行有所下降外其余均呈上升状态。五家股份制商业银行在10家银行中的排名也由2004年的第九位、第四位、第一位、第三位和第五位调整至第一位、第一位、第一位、第七位和第六位。效率增长速度明显高于此间正处于改革调整中的五大国有商业银行。由于股份制商业银行起步较早、发展较快，中农工建交五大国有商业银行虽然综合技术效率明显提升，但和股份制商业银行组相比，无论起点还是提升速度都略逊一筹，所以在10家银行中的排位由2004年的第六位、第十位、第八位、第一位和第七位调整至2010年的第一位、第十位、第八位、第五位和第九位，整体排位有所推后。

2017年，国有五大行实现全面上市后又分别经历了7-12年的发展，综合技术效率值分别为1.000、0.930、0.939、1.000、0.961，较 2004 年和 2010年整体上有所提升，在10家银行中分别排名第一位、第十位、第八位、第一位和第七位。五家股份制商业银行平安银行、浦发银行、民生银行、招商银行、华夏银行综合技术效率值分别调整至1.000、1.000、1.000、0.987、0.935，排名分别位于第一位、第一位、第一位、第六位和第九位，增速较2004—2010年间明显下降。由此来看，在完成了全面上市后的国有银行在综合技术效率方面呈现出了追赶态势。

表2给出了2004—2017年间10家银行的跨期DEA-Malmquist指针值。五大国有银行组中，除中国银行pech有轻微下降外，其余效率分量均呈上升水平，tfpch也均呈上升趋势，effch、pech甚至高于股份制商业银行组,效率一直呈提高状态。全要素增幅排名为平安银行、招商银行、浦发银行、民生银行、华夏银行、农业银行、中国银行和交通银行、工商银行和建设银行。

表2 2004年—2017年的跨期DEA-Malmquist指针图表①effch=pech×sech,tfpch=effch×techch.

图1 10家银行跨期效率表现

综上，得到如下结论：第一，在产权改革前，国有商业银行对国民经济的发展起到了巨大推动作用；第二，在产权改革过程中，国有商业银行效率一直呈上升态势；第三，和股份制商业银行相比，国有商业银行目前效率仍然相对低下，但效率提升速度呈上升阶段。

五、国有银行制度的改革方向

至此，我们已经对我国国有金融制度的选择和改革演进过程，及其内在逻辑有了比较清晰的把握。简而言之，中国的国有银行制度是在特殊历史条件下一系列战略和制度与现实磨合下的最优选择，其改革与演变也具有非常典型的“中国特色”。但是这种“中国特色”并非是一种“历史偶然”或“重大例外”，而是在特定的时期，政府根据当时特定的历史背景与现实需要，通过一系列渐进式改革主导改革的方向和进程所形成的，其中充分体现了政府与市场的动态制度均衡，符合中国的现实国情，对国民经济的发展起到了巨大的推动作用。实证分析表明，国有银行制度的改革演进也一直朝着更有效率的方向改革发展。也就是说，对国有银行制度的一味否定是片面的和不可取的。我们必须要客观看待中国国有银行制度选择及其在改革演进过程中发挥的阶段性作用，承认其存在和改革发展的合理性，看到效率的改进，将其纳入历史和理论的双重框架内理性评判，而非教条的生搬硬套西方教科书模式。

但是，就现实而言，我国国有银行距国际一流商业银行还有一定差距，未来的改革发展依然任重道远。一是要正确认识国有金融制度存在的合理性，循序渐进推动改革持续发力。在未来的改革发展中要处理好社会偏好与自身发展偏好之间的利益权衡，在考虑自身组织发展的同时必须将社会效益纳入其决策函数，这才是国有金融有别于一般商业性金融机构的职责所在。二是处理好政府与市场的关系，实现改革和政府金融支持的统一。始终坚持立足中国现实国情，释放市场对资源配置的决定性作用，同时找准政府在弥补市场发育不完全和市场失灵等方面的独特功能，更好地发挥政府作用，合力推动中国经济改革发展。三是改善监管制度，促进监管职能的独立行使。实现政府双重角色的分离，让国有金融和私人金融遵循相同的市场规则，促使监管职能独立行使权的发挥[5]。四是变管资产为管资本，完善国有金融资本管理。统筹国有金融资本战略布局，完善国有金融资本管理体制，优化国有金融资本管理制度，促进国有金融机构持续健康经营[6]。