“大部制”改革背景下的城市新区总体规划改革刍议——以陕西省《西咸新区总体规划》为例

文｜ 陕西省西咸新区规划建设局 梁东

现行的中国空间规划主要包括土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡规划以及生态功能区划等，依次由原国土部、发改委、住房和城乡建设部和原环保部负责编制。因编制这些规划的机构管理分散，没有统一编制标准，所以时常面临规划目标互相抵触、规划内容相互矛盾等问题。国家“大部制”改革组建自然资源部，整合了原多部委针对国土空间的不同专项规划，成为解决空间类规划相互打架的根本性措施。新的改革背景下，以统筹安排城乡空间布局以及各项建设为主要目标的城市总体规划如何协调其他相关规划，落实“多规合一”目标实现“一张蓝图干到底”的总体部署成为本次新区总体规划编制重点探索的核心内容。

国务院批准国家级新区的设立，是基于相关的行政区以及特殊的功能区，担负国家重大改革开放与发展的战略任务的综合型、大尺度城市功能区。而新区总体规划作为新区城市发展的纲领性文件，在指导新区城市建设过程中起到了核心引领作用。通过对近几年总体规划相关研究的梳理，学者主要集中在总体规划中面临的问题、演变以及改革创新方式探究等层面（李晓江，2013；郑德高，2014；和朝东，2014），对国家级新区总体规划的相关研究总体欠缺。区域研究方面，学者多侧重于区域规划和区域组织等“柔性”的空间研究，而对于中央政府渐次设立的国家级新区的“刚性”尺度的空间规划研究则缺乏理论化的探讨。本研究梳理了国内目前已经批复的18个国家级新区（不包括雄安新区）的规划编制内容，基本上还是照搬传统城市总体规划的编制体系，规划编制成果构成庞杂，针对性不强，关键问题不突出；规划缺乏弹性和严肃性，规划实施性差，具体表现为两个方面：一个是规划内容全面、丰富，只是忽视提炼关键概念主题，导致重点不突出，无法匹配规划治理体系，难以落实，也难以比较和评判；另一个是规划管理体系的时间与空间的事权分工不够明确，包括近期、年度、远期、远景和国家、省市、新区、新城等，和有关专业衔接不到位。同时，规划内容法制建设滞后，依法行政推进缓慢。没有做到依法规划，实现“一张蓝图干到底”的要求。

以《西咸新区总体规划》为例，探讨新时期国家级新区这一类特殊的城市总体规划，在实施与管控方式方面将全能型转变为精准型的研究思路、实践方法，目的在于突出编制重点，加强体系的构建与完善，从而严格进行规划与管控。因此，规划结合西咸新区“5+2+1”的两级管理主体特征，提出基于公众参与的强化将精准管控落到实处，突出动态检测，为编制新区规划和加强城市建设提供更好的指导。

1. 规划编制的科学性、特色化与人本性

1.1 从一般规律和国家政策研究入手，把握新区发展趋势

城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。国家级新区是一类特殊的城市功能区，具有相对独立性、系统性和综合型等典型特点，新区的发展也面临着农村人口向新区集聚、农业用地按相应规模转化为新区建设用地的过程，人口和用地要匹配，新区规模要同资源环境承载能力相适应。新区总体规划的编制必须认识、尊重、顺应城镇化发展规律，端正新区发展指导思想，切实做好新区规划工作。在新区的建设与发展中，新区总体规划是纲领性指导文件，其编制在尊重城市发展一般规律的基础上要积极对接研究国家相关政策和发展要求，要以发展的眼光看新区，新区发展有自身的自组织生长模式，同时，新区的发展更离不开国家和地区的发展趋势与政策引导。

西咸新区是首个以“创新城市发展”为主题的国家级新区，新区自成立以来经历了五年的基础设施建设阶段，当前已逐步进入功能完善阶段，城市建设重点也逐步由通过大量固定资产投资推进基础设施建设，而转向逐步通过创新引领，提升城市服务与品质，完善提高新区整体功能。结合《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、“一带一路”倡议以及国家《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等等一系列与新区发展相关的政策、规划和文件解读，明确西咸新区在国家发展大势下的角色定位和应该承担的主要功能，把准新区发展定位与发展目标。

1.2 从新区资源禀赋和发展问题入手，理清新区自身特色

亚里士多德说过，人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。所以从诞生城市那天起，人类就将塑造美好城市、创造美好生活作为最主要的追求目标。生态有保护、人文有特色、经济有活力、就业有保障、生活有盼头，才是一个国家级新区真正体现幸福、宜居与美丽的核心内容。

西咸新区文化资源丰富，生态基础良好，交通条件优越。新区自成立以来，经济社会发展全面提速，但是城市发展仍然存在较多问题，现行总规提出了现代田园城市建设概念，但是当时并没有提出明确的田园城市建设路径。新区建设虽然全面铺开，但空间集聚尚不明显，现状用地多呈分散布局，整体上未现初具规模的片区，具有特色形象的片区尚未完全形成。截至目前，西咸新区与西安、咸阳之间联系较为密切，但五大新城之间的交通、产业及经济联系较弱，未能形成发展共同体。为建成现代田园城市，规划需要进一步明确现代田园城市内涵，据此提出实现路径，强化田园城市内涵的现代化规划管控，形成控制体系。

1.3 从“以人为本”到提升新区品质入手，做好规划编制“全民参与”

图1 西咸新区公众参与程序设计图

图2 西咸新区“现代田园城市”实施路径与控制体系

坚持以人为本，“情为民所系，利为民所谋”，真正让人民群众在新区规划工作中当家作主，在推进公众参与的过程中增进规划部门、政府、居民之间的交流和理解，促使规划人员、政府领导充分了解居民的想法与愿望，共享规划成果，从而提升居民对所在城市和社区的认同感、幸福感。

西咸新区总体规划编制从“以人为本”到提升新区品质入手，实现规划编制全过程公众参与，引导和鼓励市民、企业等多方利益主体主动参与规划制定和决策。采取专家咨询、市民座谈、发放调研问卷等多种方式征求专家和公众的意见，分阶段进行规划公众评价、规划方案公众咨询。同时，规划编制采取报批成果和宣传成果相结合的方式，形成“文本+图纸+说明书+专题报告”和“公众咨询报告和多媒体展示文件”相结合的规划成果形式。

2. 规划管控的体系化、精准化与法定化

2.1 从空间、边界、指标和结构四个方面构建规划管控体系

在现实的规划实践中往往存在控规成果难以传递总规发展意图，或是在控规快速全覆盖的过程中，存在控制的刚性不刚，弹性不弹等突出问题。

西咸新区总体规划在编制过程中试图探讨一种加强总规意图向下传递，构建新区-新城分层控制，刚弹结合的规划控制体系。规划控制从全能型向精准型转变，控制体系以建设“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀和都市农业衬托”现代田园城市建设为目标，明确重点，构建体系，严格控制。从空间管制、边界控制、指标控制和组团控制四个方面构建西咸新区规划控制体系。

通过“定格局-定边界-定指标-定结构”四个方面，理清新区总体规划阶段的生态田园格局。同时，在“五线控制”的基础上划定新区建设开发边界，并进一步明确新区总体规划阶段的生态城区和海绵城市建设核心指标。通过核心组团和中心体系控制落实现代田园城市基本骨架。结合“新区-新城”两级管理体系特征，通过“法定文本-法定图纸-管理图则”三种法定文本和图纸形式确定新区规划管理与控制的核心内容。

2.2 在传统规划体系的基础上，精简细化管控内容

传统总体规划内容庞杂，大而全，重点不突出。西咸新区总体规划提出“精简内容、强调底线管理”，与“新区-新城”的特点相结合，基于新区规划控制体系，明确不同规划阶段新区与新城管控的核心内容，建立“事权分级、权责对应”的规划管控体系。自上而下实现对规划核心内容的刚性传递，即战略纲领—法定蓝图—控详规划—建设许可，并形成从评估反馈到修编规划、管理审批的动态机制，促使总体规划不断适应发展要求。

在新区总体规划阶段，从“规划结构、发展规模、边界控制、重大设施”五个方面明确核心管控内容，采取文本+图纸+图则的方式严格控制，提出未纳入规划管控部分的意见，指导新城在编制分区规划的过程中进行细化控制。

2.3 以法定管理图则的方式，强化核心内容的刚性约束与传导

图3 西咸新区规划编制与管理体系

表1 西咸新区“新区-新城”规划管控内容

城市总体规划与专项规划、详细规划之间的“刚性传递”不足，随意修改，缺乏严肃性等成为总体规划的最大诟病。西咸新区总体规划以编制法定管理图则的方式，试图从空间管制、边界以及指标控制、组团控制这四个方面建立规划控制体系，通过边界+指标的双向模式实现对规划核心内容的严格控制。

2.3.1 边界控制

边界控制主要包括城市廊道控制、城市开发边界控制和五线控制三类。城市廊道控制将城市的主要廊道分成田园廊道、滨河廊道和交通廊道三个类别，分别对廊道的位置和宽度进行严格控制，落实新区核心板块支撑的发展理念。城市开发边界是控制新区无序发展的刚性边界，分为城市开发边界严格控制线和城市开发边界一般控制线两条控制线。严格控制线为新区各板块的建设边界，必须严格控制；一般控制线为新城内部各组团之间的建设边界，要求严格控制边界之间的宽度，边界的位置结合发展实际情况可进行局部调整。

2.3.2 指标控制

指标控制分级别分类型进行控制，西咸新区一共分三级重点控制新区内各个新城的建设规模和主要功能以及公益性设施和公共绿地。确保各类公益型设施规模，明晰布局设施的区位，具体的位置不做限制，结合开发相邻地块和其他项目，实施联合建设。

图4 管理图则——边界控制

图5 管理图则——指标控制

图6 规划过程动态检测、评估与反馈的体系

一级控制单元主要控制新区级的中心体系职能和建设规模，公益性设施控制重点在于新区级行政办公设施、教育设施以及文化设施、体育设施、医疗卫生设施，公共绿地重点控制人均绿地与广场用地面积和人均公园绿地面积。二级控制单元主要控制各新城内部管理单元的个数、用地结构和公益性设施的数量与建设指标要求。三级控制单元主要控制各新城内部不同功能板块的数量和公益性设施的数量与建设标准。

3. 规划实施过程的动态化检测、评估与反馈

实现对相关规划及现状信息的整合管理，西咸新区总体在编制之初，结合现状调研，利用GIS数据平台，将新区建设现状的相关状况以坐标点和矢量数据的方式输入地理信息平台，构建新区发展与城市建设现状数据平台。在现状数据平台的基础上，进行综合现状信息的地理空间分析，修正新区空间规划布局，实现西咸新区“现代田园城市”空间规划的精准化和科学化。在编制后期，对已经完成的成果做出入库整合处理，结合详细规划与专项内容，形成“总规+控规+专项规划”的完整的信息平台，为项目审批与规划管理提供服务，实现全过程动态数据操作。

3.1 规划过程动态检测、评估与反馈的体系构建

在“现状+规划（总规、控规、专项规划）+实施（管理、检测、评估）”的完整信息平台的基础上，进一步完善“战略纲领—法定蓝图—控详规划—建设许可”的自上而下的规划体系，保证核心内容实现刚性传递。

3.2 规划核心内容的数字化平台搭建

3.2.1 基础信息及相关规划整理

对西咸新区的用地综合现状、行政区信息、各专项规划、已批已建用地项目，以及国土的管控数据等内容进行数据入库管理，形成新区综合现状信息平台。

3.2.2 西咸新区地理空间分析

在综合现状信息平台的基础上，运用GIS的地理空间分析技术，结合前述的基础信息整理，对“现代田园城市”控制体系下的生态控制刚性要素及边界进行分析划定，结合用地进行适宜性评价，对新区进行空间管制分析；对形成的规划方案进行空间自集聚、可达性及设施优化布局分析，实现用地布局的综合优化。

3.3 规划实施的动态检测、评估与反馈调整

通过“现状+规划（总规、控规、专项规划）+实施（管理、检测、评估）”的完整信息平台，实现新区规划信息管理的数据化一体化管理反馈平台，结合新区发展出现的新情况和新变化，实时更新优化综合数据平台，并结合规划信息化审批管理，实现规划成果的动态检测、方案编制、规划修改、实施管理与反馈评估的全过程一体化动态平台。

4. 国家级新区总体规划编制、管控与实施总结与反思

新区总体规划是新区发展的“蓝图”，是新区政府指导和调控新区建设和发展的基本手段之一。新区总体规划是新区规划编制工作的第一阶段，是建设新区、管理新区的重要依据。编制国家级新区建设总体规划时，在落实国家重大发展战略和发展要求的基础上必须强调三严规划先行，即规划严谨、实施严格、监督严肃，转向市场规制与公共政策。文章结合《西咸新区总体规划（2016-2030）》编制，以西咸新区为例探讨了新时期国家级新区在总体规划编制过程中由“全能型”向“精准型”转变的研究思路与实践方法。可为其他新区总体规划的编制提供参考和借鉴意义，也是新时期针对国家级新区两级管理模式的“规划实施与管控体系”的重要探索。