社区居委会“去行政化”改革问题及对策

【摘 要】 文章介绍了社区居委会“去行政化”现行改革做法。分析了居委会“去行政化”改革中出现的问题，提出了具有可行性的“去行政化”改革对策建议：区分冗余行政和基础行政的关系；发挥党委在居委会的领导作用和核心地位；积极培育社区自治力量；转变居委会工作人员思想观念。

【关键词】 社区居委会；去行政化改革；居民自治；对策建议

推进我国治理体系与治理能力现代化在党的十九大会议上被写入党章，对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义建设来说，具有重要而深远的理论意义与现实意义。城市社区治理作为我国基层治理体系的重要组成部分，既有效推进了国家各项方针政策在基层群众中的落实，又能将基层治理中存在的问题向上进行反映，起到了一种上通下达的作用。社区居委会既是社会各级政府完成社会管理任务的最后层级，接受行政派出机构的大量行政任务与指令，具有“行政性”属性，又因为具有法律授予的群众性自治组织职能而具有“自治性”，这种二重性在实际运行中往往由于行政力量的过于强大而呈现出过度行政化的特征。但实际运行过程中，考核检查多，材料会议也多，社区居委会早已不堪重负，更难以将重心转变到其自治职能上来，满足居民不断增长的需要。而且随着我国城市化进程的不断推进，人口不断涌入城市，社区事务的处理更加复杂，社区居民对于居委会社区治理的能力和水平有了更高的要求。为了缓解社区居委会的行政压力，使其能够专注于履行与自身定位相匹配的自治职能，提高社区自治能力与水平，我国进行了一系列的“去行政化”改革。

一、社区居委会“去行政化”现行改革做法

我国有关社区居委会的去行政化改革，主要想要解决的是大量行政事务在基层的落实问题，从而使居委会能够从冗杂的行政性事务中解放出来，回归到其自治职能上去。在实践中不外乎两个基本的改革路径，第一是将行政事务向上集中，由街道作为行政事务的最后解决机构，原先社区居委会的人员及办公设备并入街道，享受街道编制，处理行政事务，原先社区居委会只留下数人负责履行社区的自治职能。试图通过削减组织层级，降低组织交易成本来提高组织的运行效率。第二种采取的是将行政事务下移的改革路径，通过成立与居委会互相平行的机构，比如说以社区工作站的形式来负责处理大量行政事务，居委会只用做好自己该做的事就好，对于部分服务职能可以外包出去，吸引社会资本的关注，以政府购买公共服务的方式参与。总体来说，改革主要集中于实现三个总体目标，即各项行政事务在社区的执行、居委会自治功能的发挥和社区居民的广泛参与。将社区居委会的职能具体划分为行政、自治和公共服务职能，将社区党委作为社区工作的领导中心，对社区工作进行统一安排。

二、居委会“去行政化”改革中出现的问题

1、难以划分居委会职责边界

无论是哪种改革路径都会由于居委会职责边界较难进行清晰的划定产生问题。《居委会组织法》第三条规定，城市社区居委会承担政治整合、公共服务、民间调解、治安维护、政府协助、民意表达六大主要职能，表述为：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业。（3）调解民间纠纷。（4）协助维护社会治安。（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。这些法律文件是居委会完成各项行政性事务的法定依据，但是这些法律条例对居委会职责的边界、范围、程度和方式界定的表述非常原则，这为政府向下“卸载”管理事务并延伸“行政化”的链条留下了很大彈性空间，同时也使得在改革中难以详细区分并界定居委会的工作职责。

2、工作效率低下，角色转变困难

改革后人事不匹配，有些人没事做，有些人忙不过来。原先由居委会做的事情现在需要转由社区工作站完成，社区群众办事需要来回跑，制度化交易成本大大提高，工作效率降低，引来群众的不满意。不少区级政府事务收不上去，社区内卷化严重，社区工作站因社区规模设置、资金、人员等问题，仍采用一套人马多个牌子，社区功能混乱，实际上改革后的机构运行和改革前并没有发生太大的转变。改革后的角色转变并没有达成，居委会工作人员并没有认清自己工作职责是要以居民为核心，仍然以行政工作人员自居，不贴近群众生活。社区群众对居委会的角色认识仍然没有改变，遇到事情总会找居委会进行解决，即使这件事情不该归居委会管。原先希望解决的行政性事务非但没有得到解决，反而更加复杂繁琐，效率更加低下。

3、自治力量发展缓慢

改革后居委会的自治职能的履行成效并没有达到改革前的预期设计。这在于社区居委会的去行政化改革是由上到下的政府主导型改革，并非来自社区居民强烈的内需性需求，所涉及的是居民的维持性利益而非分配性利益。社区居民的参与并没有得到大的加强，社区自治力量的培育也没有得到实质上的提升。主要表现在社区活动的参与者还是以老年人为主；社区组织的发起者和核心仍然为党员和社区工作人员为主；社区活动的目的主要是为了迎接检查和考核等形式而设立；社区活动的内容和形式主要以宣传教育、文体活动等展开，较少涉及到居民真正关心的问题。大多数去行政化改革的焦点主要聚集在居委会行政问题上，较少涉及居委会自治职能的出路问题，即居委会去行政化改革后应该着重关注什么社区问题？如何整合社会资源和力量进行解决？只有摸清弄透这些问题才能从推动社区自治水平的提升。

三、“去行政化”改革对策建议

1、区分冗余行政和基础行政的关系

在当代中国，城市社区居委会的行政性是很难彻底去掉的，也是不可能去掉的。社区居委会是具有中国特色的社会组织，不能够直接与西方的社区自治相比较，社区居委会在中国的定位更应该是具有双重身份的半行政性、半自治的社会组织。解决过多的行政性事务主要是解决冗余行政的问题，在居委会的实际工作中发现，社区居委会的冗余行政多体现在为迎合各级检查考核而进行的大量台账、材料、牌子等耗费人力物力资源却无法解决居民问题的形式主义。《城市社区居委会组织法》规定了社区居委会的义务，在实际开展工作的时候，居委会也有配合协助上级政府或它的派出机关开展工作的义务。但这不代表居委会要做大量的形式工作去迎合上级。我们可以通过梳理相关法律法规，结合专家意见，结合实际情况，有效区分行政性事务和自治事务，形成居委会自身履行的自治职能和协助履行的两份清单，并在以后的运行中根据实际情况做出调整。

2、发挥党委在居委会的领导作用和核心地位

我国是中国共产党领导的社会主义国家，体现在社区层面就是党领导的社区党组织领导和监督社区居委会的工作，社区党委既要宣传党的政策主张，将居委会视为党连接基层社区群众的桥头堡，向社区群众解读党的最新会议精神和经典理论体系知识，促进党的政策在基层的落实。同时又能够密切联系人民群众，将社区居民所深刻关心的问题向上传递，使党能够继续密切贴近群众，想群众之所想，急群众之所急。其次是充分发挥党员在社区工作中的积极引导，充分发挥党员的模范带头作用，形成良好的示范效应，推动社区其它人员的参与。

3、积极培育社区自治力量

在社区“去行政化”改革中，为了培育社区自治力量，大力地建设了一大批社区组织，举行了一系列的活动。但在实际中，大量的社区组织的成立只是为了达到考核的目标。社区组织的发起者多为党员和社区干部，参与者也多为中老年人，参与的活动多以科普、娱乐等性质开展，并不能很好地起到真正意义上培育社区自治力量的目标。要想真正培育社会力量，首先要明白的就是社区居民想要什么，只有抓住社区居民关注的焦点问题和利益，才能够引起社区居民的积极参与。对此可以通过发放问卷、实地走访、开座谈会等多种形式来摸清社区居民尤其是占大多数的青、中年人对社区公共服务的需求，经过汇总分类和商议，形成社区居委会的工作清单，对外公布并接受外界监督。对于一些居委会自己本职工作的事，要加快进度，提高效率。对于一些需要社会资源的问题，要多与社会其它部门组织加强沟通与协作。只有真正地去解决涉及社区居民利益的问题，才能够得到社区居民的认可，以后的工作才能胜利地开展起来，才能够不断提高社区居民对社区工作的参与度，才能不断培育社会自治力量。不断建立社区居民参与的各类平台，比如建立和完善社区代表会议、议事协商会、民主评议等各种制度方式来使社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权得到更好的行使。

4、转变居委会工作人员思想观念

无论改革前后，居委会工作人员对于自身工作的性质并没有得到很好的认识转变，没有认清居委会的职能定位，在工作中仍然以政府工作人员自居，没有认识到自己工作的本质是要为社区居民服务的。要在社区管理的各个方面充分尊重公民的意愿，多为社区居民考虑，以获取公民的支持和认可。要把公民意志和公共利益置于社区管理中的决定性地位。社区居民也要以主人翁的心态去积极参与社区事务，推动社区治理的内涵化发展。

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【作者简介】

贾智丞（1995—）男，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：城市管理.