从公权力的起源谈公务员的义务本位

张子君

摘 要：公务员往往被视为公权力的掌控者和代言人。而公務员所掌控的权力或其身份权从何而来？公务员行使公权力的目的何在？公务员是否应当因身份权及职权的获得而负有特殊义务？这些都是厘清公务员权义结构，判定公职人员应当以义务为根本性、第一位的逻辑起点。

一、公权力源头追溯

关于权力的起源，千百年来探索不止、争论不休，从奴隶制社会、封建社会的“君权神授”“父权论”，到近代西方社会以霍布斯、洛克、卢梭为代表的“社会契约说”，再到马克思、恩格斯、列宁的“社会冲突说”。只有对权力追本溯源，才能正确判断权力的价值属性，清晰认识权力的运行目的，从而明确权力的行使者所负职责与义务。

有关“君权神授”“父权论”等以剥削为目的的权力学说自然不必再费笔墨。“社会契约论”由近代西方的启蒙学者们在论述政府起源时提出，是对国家神权说的直接否定，其基本观点是：在政府形成之前，人们处于无政府的自然状态，并享有自然法赋予的平等自由的自然权利。但由于自然权利滥用，人们生命及财产不能得到充分保障。为了摆脱此种自然状态，人们通过订立“契约”“协议”自愿放弃了平等享有的自然权利，并将其交付统治者，由此建立国家和政府，形成了社会权力。根据社会契约理论，公权力来自每一位公民，而公民放弃自然权利的目的是为了更好地保护自身生命、财产和自由，如果统治者违背契约，人民有权推翻政府。因此，由社会契约论也推导出了主权在民论。

“社会冲突说”把公共权力的起源视为人类不同阶级之间争夺利益的斗争结果。具体来说，随着生产力的不断发展、社会关系的日益复杂，私人利益与公共利益逐渐出现了对抗的局面，原本维护公共利益的公共权力就转变为“特殊的公共权力”，其实质是经济上居统治地位的阶级用来维护本阶级利益的工具，而且此时统治阶级的利益已经披上“公共利益”的外衣。这种源自“公共权力”的“特殊公共权力”就是政治权力也被称为国家权力。结合唯物史观，站在“历史活动是群众的事业”的立场，不难理解我国宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定本身，就包含了公民权利主导国家权力的全部含义。

二、公务员的义务先定论

随着我国法治建设的不断深入，人权观念不断普及，在国家与公民、权利与义务的本位定位中，也发生了潜移默化的变化。从国家角度来看，从国家权力本位逐渐走向国家义务本位的发展趋势愈发突出；从公民角度来看，在公民义务本位与权利本位的交锋中，也呈现出从公民义务本位逐渐走向公民权利本位发展趋势。在公民权利和国家权力的关系中，权利本位的法律精神则意味着：公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限。国家权力存在的价值在于维护国家利益与社会公益、保护私权与维护社会秩序，实现社会的良性运行。由此，权力应该是姓“公”，履行设立权力的职能，实现人们美好的初衷，权力也应该为“公”服务。

但在国家权力的运行过程中，人民作为权力的拥有者在实际的操作层面，难以完全地实现对权力的充分行使和自由支配。因此，公权力必然要委托于国家机关和公职人员代为行使。而公务员身份的获得，即意味着公职人员履行公职、行使职权资格的获得。这种特殊资格的获得，是源于外部附加的支配力，而获得该支配力的前提，应当是义务的先认。正如洛克认为，权利是人所固有的，是不可转让的，而“执行权利的权力”是由权利人转让给政府的，没有义务的先行认诺，权利人是不会向其转让这种执行权的，契约论的授权是以义务认诺为前提条件的。

综合来说，公务员的特殊身份权源于人民的授权，其本身就是一个添附和追加义务、责任的过程。因此，纵然公职人员作为公民所具有的人权权利是自在的自由，但其身份权则是他者自由权利的附加条件，即：当身份主体获得对他者自在自由域界形成一定支配力，须以限制甚至克减自身权利与自由为前提——公务员身份的确定必然是以义务先定的。

三、防止利益冲突理论

国家机关本应没有私利的，但在实际的操作中，国家机关的组成人员却有着自身的利益，而且存在着借助公权力来实现自身利益的极大可能和空间。具体说来，公务员在行使公共权力、支配公共资源的过程中，由于多重社会关系的影响，公务员总是面临着服从公共意志、谋求一己私利的良心拷问、利益诱惑。一旦个人利益占据上风，公务员将公共权力异化，就会公权私用、权力滥用、钱权交易，最终导致公共利益受到侵害。也就将如洛克所说：“他们原来把这权力交托给另一个人，目的是为他们自己谋福利，而现在却发觉被用来损害他们了。”

利益冲突概念与防止利益冲突理论源于西方国家。利益冲突被认为是行政伦理冲突中的一种典型形式，美国学者马国泉认为“利益冲突指公务员的社会关系、金钱财往来或个人信念有可能会妨碍其从公众利益出发，依照法律秉公办事。”防止利益冲突理论则是在西方社会对权力的恐惧和警惕下，围绕如何限制权力、防止权力滥用这一目标而建立起来的。从本质上来讲，防止利益冲突是通过合理的权力限制、利益安排，分离公共权力和私人利益，防止公职人员权力寻租、权力腐败的重要理论。在具体的操作层面，防止利益冲突制度是一种防微杜渐的防范机制和关口前移的制度设计，包括了公务员的利益公开、利益回避和利益处理。

利益公开，特别是财产公开，是防止公私利益冲突的前提，“阳光是最好的防腐剂”，为防控腐败，将更多的信息资源秘密让位于公众知情权。此等知情权对应的义务主体并不只限于国家机关，还包括履行公共事务管理职能的其它公共机构及其组成成员。利益回避，其实质是公务员的义务本位原则。因公务员“双重利益身份”极易发生公私利益错位，当公私利益冲突或公共利益处于极易被公务员个人利益侵害的情况下，公务员应当牺牲个人利益，具体包括公务回避、地域回避、任职回避等形式。利益处理，是防止利益冲突的重要措施，即对领导干部和国家公职人员中存在的实际或潜在利益冲突的资产进行处理，处理的形式一般有资产出售、资产委托等。

总而言之，公务员作为公共权力的行使者、代言人，其行使职权的资格源于人民的授权，应当自觉接受监督，坚持义务本位，恪尽职守、依法履职，始终坚持以维护国家利益与社会公益，实现社会的良性运行为己任。