解决城乡发展不平衡问题的纵向区域协调

摘 要：在我国城乡和城市的行政管理关系存在“上管下”体制机制的框架下，解决城乡发展不平衡问题不仅要横向地协调不同地区之间的城乡关系，也有必要注意纵向地协调上下级地区之间的城乡关系，改变过去发展要素较多地向上集中、向中心聚集的状况，通过更多地向农村、向基层配置发展资源要素，创造出发展县域经济、实现乡村振兴战略的有利条件。

关键词：城乡关系；区域协调；发展不平衡；体制机制

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）05-0045-06

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见指出，当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略，是解决这个矛盾的必然要求。解决城乡发展不平衡的问题，需要研究究竟存在着哪些不平衡，存在这些不平衡的原因是什么。本文试就此提出一点思考。

一、城乡发展不平衡表现为横、

纵两个方向上的差距问题

从总体看，城乡发展不平衡表现为乡村与城市之间存在多方面的差距。包含体制机制层面的差别、政策层面的差别和发展水平层面的差距。[1]（P44）一是属于体制机制层面的差别问题，即从法律法规等制度上规定了城乡之间的差别。这些制度大多建立于20世紀50年代，改革开放以来被逐步打破，到党的十六大以前绝大多数已经废除。目前正处于对户籍、土地、治理、公共服务等方面进行改革攻坚。二是属于政策措施层面的差别问题。大致存在两种情况：一种情况是有法律法规等制度依据的，属于进一步细化、强化、完善制度规定的政策措施；另一种情况是不存在制度规定，而是以政策形式确定的城乡之间的差别。这一层面正处于清理或完善之中。三是属于发展水平层面的差距问题，即在制度和政策规定下或者主要受制度影响，而造成的城乡之间的各类待遇水平方面的差距。根据我们对北京市的调研，这些差距的内容至少包括：城乡居民收入水平之间存在较大差距，城乡交通、能源等基础设施建设和利用水平方面的差距，城乡就业、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系建设和农村享受服务的水平的差距，城乡社区服务、社会管理等方面的水平差距。上述三类城乡之间的差别差距相互交织，有些差距属于制度、政策层面的问题已经解决，但由于财力、工作步骤或认识等因素制约，目前仍存在着城乡之间的差距。笔者以为，当前在城乡制度和政策方面需要解决的问题焦点，一是城乡之间的“人—地”关系安排，主要应在“城市—国有土地”与“农村—集体土地”的制度框架内解决，如何认可一部分农村地区在集体土地上实现城镇化的机制性突破；二是城市之间和城乡之间的“上—下”关系安排，主要应在“城市—居民自治”与“农村—村民自治”之间的融通上来解决，实现乡村地区治理城镇化的体制性突破。[2]（P15）这些制度和政策问题的解决，将极大地促进城乡融合的一体化发展。

从各地区的横向关系看，城乡发展不平衡突出表现为各地区之间的城乡差距变动的不平衡。分析我国东、中、西及东北部地区的城乡居民消费支出变化数据可以发现：第一，自实施区域协调发展战略以来，东中西部地区城乡人均消费支出差距均呈现出逐步缩小的态势，尤其是2010年以来，这种缩小的速度加快；相对而言，东北地区的这种缩小态势并不明显。第二，中部地区城乡消费支出差距变化的速度与东部地区基本保持同步，东北地区缩小速度相对滞后，西部地区城乡差距较大的问题仍然比较突出（参见表1）。第三，随着区域政策（特别是财政转移支付）力度加强，四大板块地区人均公共财政支出加快趋于均衡，为解决地区城乡发展不平衡问题创造了财力基础；但是部分地由于历史欠账原因，各地区发展水平的差距还非常显著。

表1 四个地区城乡居民人均消费支出对比

资料来源：根据“中国统计年鉴2017”计算

再从地区纵向层级看，城乡发展不平衡还表现为不同等级的城市之间以及它们同镇村之间发展的不平衡性。我国的城市体系具有行政等级特点，除了直辖市以外还有副省级市、地级市、县级市和县城1，农村地区除了建制镇以外还有乡和村。各级城市、县城、乡镇、村庄之间的建设水平和公共服务水平都存在一定差距。由于缺少必要的分析数据，本文只能就个别项目进行各层之间的比较；并且这些统计口径也存在不同，所以只能近似地进行极为有限的纵向区域比较。即使如此也可以看出，城市、县城和镇之间虽然在部分方面的统计数据上表现出了水平接近，但是在另一些重要的市政基础设施建设方面仍然存在着很大差距（参见表2）。存在这些差距的重要原因是，无论按照建设面积计算还是按照人均计算，建设投入水平在各级城市之间以及各级城市与村庄之间都存在着显著差距（参见表3）。尤其是，在那些乡村长期存在的“老大难问题”方面（突出的问题比如以“污水管道长度”所体现的污水处理及其排水系统建设），在那些属于基本公共服务以外，但关系人民生活所必需的优质公共服务资源的配置方面，下级地区相对于上级地区、农村单元相对于城市单元都存在着显著的短板。

表2 城市、县城、镇、村庄的基础设施情况

资料来源：根据“中国城乡建设统计年鉴2016”计算

二、解决城乡发展

不平衡问题的阶段性任务

从2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，特别是2007年党的十七大和2008年十七届三中全会提出到2020年形成城乡经济社会发展一体化新格局的农村改革目标以来，解决农业农村农民问题已经提升到全党全国工作的“重中之重”的位置。党的十八大进一步将城乡一体化提升到解决“三农”问题的根本途径的高度。在即将实现2020年阶段性目标的前夕，党的十九大不失时机地将形成城乡一体化新格局以后继续解决城乡发展不平衡的任务提升为最终消除城乡差距、实现城乡公平的新目标，确定了实施乡村振兴战略，建立完善城乡融合的体制机制和政策体系，支持农业农村的优先发展。

我们知道，城乡一体化是为解决中国特殊的城乡二元结构形态而创造出来的一整套制度性政策性措施体系。它所解决的，是由这些制度因素而导致的城乡之间的差别和差距问题。改革开放40年来从城乡分隔走向城乡融合的进程中，解决这个问题的过程实际上分为三个时期，各个时期解决城乡关系的阶段性任务的重点有所不同。[3]（P12）在改革开放初期，中央关于改革经济管理体制要打破城乡分割、扩大城乡交往、建立新型的城乡关系、促进城乡经济共同繁荣的方针和允许农民自带干粮进入城市的政策，找到了打破城乡分割局面的突破口，引导着农民自发地突破城乡壁垒向城镇流动，造就了农民就地造田、造厂、造城的伟大创举。在这个时期废除了计划经济体制和紧缺市场条件下形成城乡分隔的一些主要制度，初步形成了城乡多种要素交流的市场，基本上改变了农村人口不能流向城镇的制度限制，人口城市化水平总体上不断提升。

以2003年落实党的十六大提出的统筹城乡经济社会发展的方针为起点，进入了由上而下主动地从多方面突破城乡二元制度、设计城乡一体化制度的时期。这个时期的阶段性任务在于：针对旧制度已被废除、新制度尚未建立的诸多领域，逐一地设计改革方案，按照工业反哺农业、城市支持农村，对农业农村农民“多予少取放活”以及基本公共服务城乡均等化的指导思想，大幅度地增加对农业农村的投入，开展社会主义新农村建设，使各项公共服务从城市向农村地区延伸，基本建立起了城乡经济社会发展一体化的体制机制。在此基础上，到本世纪中叶，我国将进入城乡一体化发展的新时期，即走向城乡融合和乡村全面振兴。在這个时期，将制度化地、长久性地消除城乡之间原有的多方面差距，实现城乡之间多方面的社会公平。这也将意味着根本解决“三农”问题的历史任务的最终实现。在这个时期，要解决农产品阶段性供过于求和供给不足并存、农业供给质量亟待提高的问题，要解决农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足、新型职业农民队伍建设亟须加强的问题，要解决农村基础设施和民生领域欠账较多、农村环境和生态问题突出、乡村发展整体水平亟待提升的问题，要解决国家支农体系相对薄弱、农村金融改革任务繁重、城乡之间要素合理流动机制亟待健全的问题，要解决农村基层党建存在薄弱环节、乡村治理体系和治理能力亟待强化的问题。由此，处理城乡关系的工作重心也必然由一个以设计并建立制度为主向继续完善制度、重在提高水平、落实供给侧结构性改革的阶段性任务过渡，将农业农村优先发展作为新阶段处理城乡关系的基本方针，做到在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。[4]在完善制度格局、分配格局的同时，适当调整城乡空间格局，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强农村发展活力；在特大城市地区，应推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散。[5]

三、解决城乡发展不平衡问题需要

进一步改革纵向区域协调机制的支撑

在新时期实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展，既需要增加对农业农村的政策、资金、资源等供给，同时也需要进一步推进改革。从科学研究、应用研究、决策研究和规划研究看是否应注意以下几点。

1.自上而下地将解决城乡发展不平衡问题统一到“乡村振兴战略”的轨道。乡村振兴战略的提出意味着我国解决城乡不平衡问题已经进入了一个新阶段。这个新阶段的基本之举是扭转许多地区的农村正在出现的“衰落”走势。在我国工业化、城镇化快速发展时期，农业劳动力大量从农村向城市，尤其是向大城市地区流动所导致的结果具有双重性：一方面是大量农村人口进入城镇就业和居住，增加了家庭收入，也逐步享受到了城镇福利；同时，城市经济得益于此而以空前的速度、规模和效率不断扩张，成为国家和区域发展的主导。另一方面，资源或要素从农村地区“过度”流出，也使大量村庄和中小市镇弱化了可持续发展所必要的人力、物力、财力和聚集力，同时引发了城市的“膨胀症”和农村的“凋敝症”。在进入较高的工业化、城镇化阶段以后，农村人口向大城市地区的大规模流动已经到了一个转折时期，开始出现由乡到城的流量减少、流速减缓、流向转换等现象。各种来自城市的人流、资本、技术、消费、服务等要素，以投资兴业、创业、扶贫、旅游休闲体验、长短期居住、大学生村官和第一书记参与治理等多种形式进入农村地区；随着汽车进入家庭、快速交通体系形成、乡村设施改善等条件变化，大城市地区城乡之间的通勤也在增加。从异地迁移为主的城镇化向就地就近城镇化的阶段性变化已现端倪。这是实施乡村振兴战略的客观基础。

在国家战略的促动下，也许会出现一些依据过去经验所难于预料的重要变化。人们现在大概还很难真正合理地判断出各类农村地区有多少聚落将继续凋敝下去，有多少聚落将从衰落转向复兴，有多少聚落将崛起为生产和生活的隆起点。对于所谓“看不清前景”的地区和聚落，尤其应处理好保护、开发与建设之间的关系。在具备宜居与发展条件的地方，鼓励发展经济，也允许进行建设；在不具备经济发展条件但具备宜居生活条件的地方，是否应在限制发展或增长的同时，允许继续进行，甚至扩大必要的建设；除了那些不具备生存条件的地方，是否应多以保护为政策基调。从乡村振兴的预期出发，在相当一部分乡村化地区1，是否应改变曾经出现过的那种因“村空、房空”而简单地采取“拆空”的做法。这样的行动虽有看来充足的理由（比如“集约利用农村居民点用地”、为经济发展而“腾笼换鸟”等），但究其出发点仍是停留于“农村继续衰落”的假设，根本忽视了在到达历史拐点之后有可能出现的逆转性走势，也忽视了长期累积的农村农民不动产的权益及其在新时期有可能焕发出的潜能。[6]（P80）而如果以此作为城乡和村庄规划建设的出发点，很可能会将着眼点仍然放在怎样去“拆除”，而不是怎样去“保护”农村居民点，很可能会导致凡是“看不清前途的”村庄就停止提供基本公共服务的建设，甚至做出以“近期拆除”“远期拆除”之类以“拆”的理念为出发点进行乡村布局安排。这样做的后果很可能会动摇农民对于稳定生活、稳定生产的预期，不但会使农村和农民的现实利益受到损失，也有可能丢弃了未来振兴乡村的机会或基础。笔者以为，这可能是一种狭隘的、短浅的、过时的理念，也是违背乡村振兴战略的，在解决城乡发展不平衡时必须及时加以扭转。人们很难设想，在一个前景被设定为“迁建”的村庄里，在一个民心长期企盼“拆迁补偿”的地方，农民能够有稳定和踏实的发展环境。在新的阶段，应将农村的规划、发展、建设与保护统一到乡村振兴的轨道。赋予农村农民长期稳定（包括基本政策稳定、村庄存续稳定、财产权益稳定、组织制度稳定）的预期，才能使农民建立起职业自信，才能夯实乡村振兴的根基。

2.解放思想，勇于创新，走出有中国特色的逆城镇化道路。笔者曾提出过这样一个问题[7]（P6）：为什么改革开放40年来在农业发展水平、农村建设水平、农民收入水平不断提高的同时，许多农村地区实际上已持续多年的老龄化、空心化甚至衰落凋敝的局面未能得到防止和扭转？笔者以为，问题的答案应不仅仅局限于从农村内部去寻找，而应更多地从城乡关系去寻找。笔者注意到，习近平总书记在2018年3月全国“两会”期间提出“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动”。逆城镇化的提出，是在城乡关系问题上的一个重大的思想解放和理论进步。逆城镇化的提出，勾画出了形成城乡融合新格局的方向，开辟了激发乡村活力的新要素、新动能、新模式的道路，也提出了对城市要素与乡村空间有机结合的制度供给需求。解决制度供给问题的核心，是破除城市要素进入乡村的各种不合理障碍，开辟城市要素与乡村资源有机结合的制度通道，在集体土地上构建等同于城市生活与服务方式的新型乡村聚落，并从规制上认可这类农村自主城镇化模式合法合规的地位。

应当充分估计到，逆城镇化的发展将有可能导致乡村功能和社会结构出现革命性的变化。在这个相当长的过程中，一部分地区和聚落将逐步由传统上以农业生产和农业生产者居住的“农村”，演化为非农产业和非农业工作者居住占主导地位的“乡村”，从而形成新的生产、居住、休闲、生态等功能。[8]（P210）因此，从政策与制度储备来看，不仅应通过完善农村土地制度和产权改革来维护好农民的权益，也要注意维护进入农村地区的其他居民和劳动者的各项权益，形成原住居民与新进居民和谐共生的社会状态。

3.在区域均衡协调发展中既注意横向的区际公平，也注意纵向的区际公平。实现乡村振兴战略、落实农业农村优先发展，需要发展资源要素的配置向基层、向乡村倾斜。众所周知，我国的城乡和城市的行政管理关系基本上是“上管下”的体制机制。也就是说，上一级城市作为该级政府所在地对下一级城市（镇）实际上拥有配置资源之权，各级市（镇）对处于最基层的乡村实际上也拥有配置资源之权。这种层级式城市与乡村关系体制所存在的上下级地区配置资源的不平等地位和权力，实际上导致了下级地区的资源要素长期向上级“集聚”或“集中”的现象。这也是人们在日常所看到的：越是上一级城市，中心城的“大饼”就摊得越大；越是接近于基层的行政单元，建设用地指标等资源就越显拮据的内在原因。因此，能否改变发展资源要素过于向上集中、向中心聚集的状况，将发展资源配置更多地向下而非向上、向外围而非向中心去倾斜，实质上也是一种城乡发展资源供给侧结构性改革，是城市和城乡体制内部的一场深刻的革命性变革。改革或变革的核心是：怎样建立一种在发展资源配置上能够达到“上下公平”的纵向区域协调方式。调整资源配置的主要方向，才能夠有效地在欠发达地区发展好县域经济、在发达地区发展好乡镇域经济，才能够让更多的农村居民和劳动者摆脱背井离乡、流离奔波之苦，享受到就地就近的就业转移和居业便捷之利。为此，需要加强针对农村地区保护发展建设的“放管服”工作，需要完善国家和地方的立法以规范纵向地区的资源配置关系，实现上下的区域协同、均衡发展。

参考文献：

[1] 张强，等.北京市城乡差距问题解决进程分析[M].中国 城乡一体化发展报告·北京卷（2011-2012）.北京：社会 科学文献出版社，2012.

[2] 张强.中国城乡一体化发展的研究与探索[J].中国农村 经济，2013，（1）：15-23.

[3] 张强，等.城乡发展一体化进程的阶段性[J].经济与管 理评论，2014，（2）：12-17.

[4] 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL]. 新华网，http：//www.xinhuanet.com/2018-02/04/c_ 1122366449.htm，2018-02-04.

[5] 国家新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL].人民网， http：//politics.people.com.cn/n/2014/0317/c1001- 24649809.html，2014-03-17.

[6] 张强.尊重村庄：新农村规划建设的一个重要问题[J]. 北京规划建设，2009，（5）：80-82.

[7] 张强，等.乡村振兴：从衰落走向复兴的战略选择[J].经 济与管理，2018，（1）：6-11.

[8] 张强.乡村与城市融合发展的选择[M].北京：中国农业 出版社，2006.