民法典编纂中的生态修复责任探讨

杨芃 宁清同

摘 要：生态修复责任作为一种与传统民事责任形式“恢复原状”不同的新型民事责任形式，其主要目的在于对受到损害的生态环境予以修复，以保护民事主体的环境权。我国《民法总则》规定了节约资源、保护生态环境的原则，编纂民法典分编应进一步贯彻该原则，增加生态修复责任这一独立民事责任形式。生态修复作为一种新兴且复杂的法律责任，面临的困境及挑战诸多。为解决今后有关生态修复责任定性等问题，我国民法典宜将生态修复责任作为一种独立的民事责任形式加以规定，完善生态修复责任的相关制度，保障司法顺利推进，进一步从法律层面上促进生态修复责任真正独立于其他民事责任形式。

关键词：生态修复；恢复原状；民事责任；民法典

中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）05-0090-07

问题的提出

党的十八大以来，生态文明被提到了前所未有的高度，然而，近几年破坏生态环境的案件逐年增多。在《中华人民共和国民法总则》（以下简称“民法总则”）的制定过程中，对“修复生态环境”的民事责任承担方式也由提出到最终被删除。因而，在理论和实践中，均引发出很多亟须解决的问题。本文以2017年最高检发布的“江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”为例，对生态修复责任作为一种独立的民事责任形式写进民法典中的相关问题进行探析。

2010年上半年至2014年9月，许建惠、许玉仙在江苏省常州市武进区遥观镇东方村租用他人厂房，擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务，后经公安机关查获。2015年6月，被判处污染环境罪。但现场未清除的废桶、残渣、污水和污泥对土壤和地下水持续造成污染。2015年12月，常州市人民检察院以公益诉讼人身份，向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉求是“判令二被告依法及时处置场地内遗留的危险废物，消除危险；以及依法及时修复被污染的土壤，恢复原状。”2016年4月，常州市中级人民法院作出判决“被告许建惠、许玉仙于判决发生效力之日起十五日内，将留存的废桶、残渣、污水及污泥委托有处理资质的单位全部清理处置，消除继续污染环境危险。并于判决发生效力之日起三十日内，委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案，提交常州市环保局审核通过后，六十日内实施”。1

该案中，就常州市人民检察院提起的环境民事公益诉讼，常州市中级人民法院主要以《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》作为判案依据，如第20条规定“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”。由此可以看出，我国相关法律法规并未明确区分生态修复责任与恢复原状，在司法实践中，仅是对原告提出恢复原状的诉求不予采纳，不予采纳的理由也不明确。因此，仅就案件的定性问题，明确生态修复责任是否可以作为一种新型的民事责任形式显得尤为重要。

一、生态修复及生态修复责任的概念

就“生态修复”的概念，各学者主要是从其客体出发予以阐释，认为修复的对象主要是自然环境、生态系统及生态环境。“生态”与“环境”总是会被同时运用，但二者并非同一概念。“生态”是指整个生态系统，“环境”在我国《环境保护法》第2条中规定为“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。由此可以看出，“生态”的范围大于“环境”。“恢复”强调的结果是还原到原状，而“修复”不仅强调恢复也注重恢复后的修整，其意义远大于“恢复”。因此，本文采“生态修复”一说，生态修复是环境修复的上位概念，其更强调在恢复的基础上对生态环境的进一步改善。

就“生态修復责任”的定义，学界争议之处主要在其承担主体，以及该责任的性质如何。

有学者将其界定为一种具有政治性的责任，即“国家所应当担负的组织实施生态修复的法定义务，以及不履行生态修复法定义务而应当承担的不利的法律评价或后果。”[1]（P110）该定义主张从宏观上把握，从自然和社会两方面来分析，自然修复法律责任是我们通常所认知的，社会修复法律责任是由国家及其各级政府应承担的。

另有观点认为“生态修复责任就是一种以保护生态利益为目的的责任方式。旨在通过损害者利用人工物理技术、化学技术和生物技术，对污染物质进行转移、转化及降解，从而去除环境中的污染物，强化生态环境的自净力和恢复力，使受损生态环境生态功能恢复，以达到生态环境再生，从而实现生态利益的填补或续造”。[2]（P53）即认为生态修复责任的承担主体是破坏生态环境的行为人。

还有学者主张生态修复法律责任是减轻或免除行为人惩罚性责任的另一种责任承担形式，主要采取责令行为人种植树木、恢复植被、净化水质、放养动物等方式，以恢复环境的生态功能。[3]（P53）该主张将开发利用生态环境资源者、污染生态环境者和破坏生态环境资源者作为生态修复责任的承担主体。

综上，本文认为，生态修复责任是一种由破坏生态环境的行为人承担的不同于恢复原状的独立民事责任形式。

二、生态修复责任的立法现状及司法适用

作为生态环境损害救济的最佳方式，生态修复责任不仅在实践上表现为环境保护的司法创新，在理论上更预示着法律责任的绿色化。要推动促进生态修复责任的司法实践由损害赔偿向生态修复为中心的转变，须对生态修复责任的本质予以明确规定，以促进绿色司法的全面开展，同时避免陷入传统法律责任的桎梏。

（一）生态修复责任的立法现状

在重视绿色、可持续发展的当今，我国立法紧跟时代步伐，逐步出台相关法律法规及政策。尽管我国目前还没有关于生态修复的专门立法，但是，我国的《土地管理法》《矿产资源法》《草原法》《自然保护区条例》《水生动植物自然保护区管理办法》《土地复垦规定》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《财政部、国土资源部、环保总局〈关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见〉》等法律法规、规章中都有关于土地、湿地、水域、森林、草场、矿山等生态修复的规定。这些规定主要是运用“谁破坏，谁修复”的原则来确定生态修复责任的承担问题。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第85条，首次以单行法形式规定了“恢复环境原状”的责任方式，表明立法者已经意识到修复生态环境的重要性。

然而，以上法律法规均是将生态修复责任作为一种行政责任加以规定，将生态修复责任作为独立的民事责任形式的立法规定几乎是空白，只有2015年最高人民法院颁布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下称“环境公益诉讼解释”）和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下称“环境侵权解释”），但是，其规定又会引发进一步思考。比如，《环境公益诉讼解释》第18条规定原告可以请求被告承担恢复原状的民事责任，第20条又规定“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”《环境侵权解释》第13条和第14条也是类似规定，将“恢复原状”作为原告可以提起的一种诉讼请求，但又会规定如果原告提出恢复原状的诉求，法院可以判决被告承担环境修复责任。这里可能会引发出种种疑问：原告提出“恢复原状”的诉求是否被采纳了？司法解释规定的“恢复原状”和“修复生态环境”存在什么关系？实际上，最高人民法院发布的《环境公益诉讼解释》和《环境侵权解释》中对生态修复责任的定位，只是对《民法通则》《侵权责任法》中“恢复原状”责任形式的扩大解释，并非新型环境责任承担方式的创设。该案中，常州市中级人民法院作出关于“被告实施土壤修复方案”的一审判决主要依据最高院颁布的《环境公益诉讼解释》，法院未采纳原告提出的恢复原状诉求，也未说明不采纳的理由，只是作出了判决。

对于在《民法总则》中应如何规定保护生态环境，立法过程中存在诸多争议。《中华人民共和国民法总则（草案）》一审稿第160条第5项提出了“修复生态环境”的民事责任形式，与传统的民事责任“恢复原状”并列。但是，由于修复生态环境的复杂性、操作难度大，以及学界对生态修复责任的意见不统一，最终，《中华人民共和国民法总则（草案）》二审稿审议中将一审稿中第160条所规定的“修复生态环境”责任形式删除。2017年新通过的《民法总则》第9条也只是对此作了原则性的规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”

由此可见，在经济高速发展而忽视生态环境保护的当下，现行民事立法和司法解释混淆了“恢复原状”和“修复生态环境”的概念，将二者画上等号。这是对“恢复原状”内涵的不当扩张，会给司法实践带来一系列问题，使修复生态环境陷入恢复原状的误区。因此，将生态修复责任明确纳入民事法律规定中尤为重要。

（二）生态修复责任的司法适用

近年来，福建、江苏等地法院开展“绿色司法”，责令破坏生态环境的行为人承担补种复绿、净化水质等行为责任，此类责任方式统称为“生态修复责任”。司法实践中，就行为人承担的生态修复责任如何定性，对我国司法发展至关重要。

首先，目前法院审理的破坏生态环境案件中，原告诉求和法院判决被告承担责任的方式主要是赔偿损失，极少遇到法院判决被告恢复原状的情形，法院也不说明为何不支持恢复原状的诉讼请求。有学者经过大范围判决文书调查发现，“近千件的文书，无一判决恢复原状”。[4]（P233）同样，在本文引入的案例中，检察机关提起环境民事公益诉讼，合理确定污染者承担停止侵害、消除危险和恢复原状的责任。但是，法院并未采纳，而是判决被告对土壤修复有一定的责任。可见，在我国司法实务中，既未明确生态修复责任与恢复原状的区别，也未支持恢复原状的诉求。该现象说明法院在判案过程中，虽然适用了《环境公益诉讼解释》和《环境侵权解释》的相关规定，但并不支持原告提出恢复原状的诉求，没有将恢复原状适用在破坏生态环境案件的实践中，也没有明确说明生态修复责任这一责任承担方式。由此可以看出，修复生态环境在该类案件中适用还存在诸多问题。在《环境公益诉讼解释》中，生态修复作为被扩大解释的“恢复原状”的一种具体形式，这无疑是生态修复司法化的开端，但也不可避免地带来了理论上的困惑和司法操作上的困难。

其次，近几年破坏环境资源的犯罪在逐年增多，单纯的刑罚处罚难以实现惩罚环境犯罪的最终目的。刑事处罚可以实现惩罚之目的，但对生态系统的生态服务功能即生态利益之恢复并无直接帮助。在我国的司法实践中，环境法益的有效保护会借助与环境犯罪相适应的、具有针对性的生态修复责任方式来实现。例如，补植作为一种生态修复责任方式，诞生于森林资源犯罪的案件中，并不断拓展适用于其他环境犯罪。另外，在被判处污染环境罪的案件中，责令被告增殖放流、改善水域生态环境等。在非法采矿过程中对周围居民的生活饮用水源造成污染的案件中，责令被告寻找替代水源、实际解决饮水难题等。然而，我国刑法并未规定专门的针对该类犯罪的生态修复的刑事责任方式，法院最终判决被告缴纳一定数额的生态修复保证金、自愿对污染地进行生态修复。有学者就认为应借鉴欧盟理事会1998年的《通过刑法保护环境的公约》，对“生态修复”作原则性规定，确立生态修复原则，并根据该原则完善环境犯罪刑事责任方式。[5]（P927）另有学者认为“在实践中，大多数环境犯罪案件会在处以自由刑与罚金刑的同时加以非刑罚处罚”，例如，行为人实施了盗伐林木的犯罪行为时，在对其适用刑罚的方式后，辅之以责令其履行植树造林的非刑罚处罚方式，具有教育意义的同时也有利于对生态环境的修复。[6]（P6）同时，为深化生态修复司法工作的进行，2017年4月，福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省司法厅联合制定的《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》提出了“打击犯罪与修复生态并举”的意见。12017年6月，福建省人民检察院发布的《福建省人民检察院生态资源检察处关于加强生态修复令在实践中探索运用的通知》中提到“泰宁县院发出全省首份生态修复令、大田县院发出全省首份环境污染犯罪生态修复令”。2并于同年9月发布了《福建省人民检察院监所检察处、生态资源检察处关于加强生态修复与社区矫正有效衔接的意见》，其中提到“为破坏生态资源刑事案件中异地修复、替代修复以及其他案件被判处缓刑、管制的犯罪分子进行社区矫正创造条件，拓展、丰富生态修复和刑事执行的内涵和外延”。3海南三亚市检察机关刑检部门发布了《关于在破坏森林资源犯罪案件中开展生态环境修复工作的实施意见（征求意见稿）》，其中第1条就规定了“犯罪嫌疑人在依法承擔刑事责任的同时，对犯罪行为导致生态遭受破坏的，应承担相应的生态环境修复责任”。42017年12月22日，湖南多家法院创新生态修复机制，将惩处犯罪和环境修复并重。以上可以看出，我国各地结合工作实际，在司法实践中积极探索，不断加强和改进生态修复司法实践工作。

综上，在我国破坏环境资源案件的生态修复判决中，既没有明确生态修复责任的性质，也没有肯定“恢复原状”。但是，现实中该类案件频发，判决赔偿经济损失是远远不够的，重点还在于对被污染的区域进行修复。因此，将生态修复责任贯彻于司法实践中的意义十分重大。

三、学界关于生态修复责任的主要观点

生态修复是我国借鉴西方现代恢复生态学的相关研究成果，新设的一种破坏生态环境应承担的责任。那么，是将生态修复责任界定为一种新型的民事责任形式，还是作为恢复原状的一种具体表现形式，学界争议较大。

（一）生态修复责任是一种新型的民事责任形式

生态修复责任作为民事责任承担的一种方式，有助于维持生态秩序、促进生态文明建设。因此，生态修复责任是一种以保护生态法益为目的的新型民事责任形式。

有学者认为生态修复法律责任应当是一种独立的法律责任形态，而不应将其视为一种民事的侵权损害赔偿法律责任。[1]（P113）也有学者认为：“有必要将生态环境修复作为独立的责任形式进行具体的制度设计，以使环境公益诉讼真正富有成效。”还有学者提出：“《环境公益诉讼解释》将恢复原状与生态环境修复作为可以相互替换的概念并列于修复性责任中，不具备科学性与可行性，应当予以纠正，以更为符合实践的生态环境修复概念取代民法上的恢复原状，待条件更为成熟时，可以考虑在生态环境保护立法中实现生态环境修复责任的独立化。”[7]（P25）

总之，无论是将生态修复责任作为独立的责任形式纳入法律之中，还是对其设置具体的制度，都是我国在上层建筑层面对生态环境保护问题的重视，以及促进我国司法实践中面临的相关环境公益诉讼难题尽快解决的重大体现。

（二）生态修复责任是恢复原状的一种具体形式

目前，学界也有学者建议将生态修复责任纳入民法“恢复原状”下，试图在现有的环境侵权框架下构筑起以恢复原状为目标的生态修复的私法责任，以实现生态环境损害的救济。

有学者认为环境修复责任是恢复原状的生态化表达，恢复原状作为环境污染和生态破坏侵权责任承担方式可逐渐上升为立法政策。[8]（P52）还有学者提出“环境污染导致的财产损失，可以适用恢复原状”[9]（P32）的观点。也有学者对恢复原状的适用范围进行限缩解释，认为如果土地、水等环境要素能够成为民事权利客体，当其遭受污染时，可适用恢复原状的相关规定。[10]（P99）

然而，我国民事法律中“恢复原状”的含义相对狭窄，“返还财产”“修理、重作、更换”等在大多数大陆法系国家的民法中都是恢复原状的表现形式。但是，我国已将它们作为单独的责任方式规定在法律法规中。《民法通则》《侵权责任法》以及新出台的《民法总则》均采用了此种立法方式，并对“恢复原状”作了狭义解释，即“狭义的恢复原状是指法院判令行为人通过修复等手段使受到损坏的财产恢复到损坏前状况的一种责任方式”。[11]（P824）

因此，本文认为，在我国现有的立法模式下，“修复生态环境”显然无法被纳入“恢复原状”的范畴，也不能简单地将“修复生态环境”等同于私人利益救济的“恢复原状”。尽管两者在形式上具有一定的相似之处，但仍存在本质上的区别。

四、我国民法典应当明确规定生态修复责任

党的十八大将生态文明建设写进了党章，十八届四中全会深化“五位一体”总体布局，明确提出用制度保护生态环境。因此，在今后的司法实践中，应将恢复性司法理念运用于生态环境司法保护实践中，不断完善生态修复责任的相关制度。如今，更应抓住民法典编纂的契机，将民法典绿色化真正落到实处。

（一）民法典规定生态修复责任是保护环境权和生态利益的需要

首先，依环境权法理，在编纂民法典的过程中，可以考虑规定生态修复责任。我国法律至今没有明确规定环境权，但环境权在司法实践和学术研究中被广泛认可。在民法领域主要体现为私法意义上的环境权，即自然人所依法享有的在安全舒适的环境中生存和生活的权利，主要包括环境资源的利用权、环境状况的知情权和环境侵害的请求权。我国法律虽未明确规定环境权，但《民法总则》第110条规定自然人享有生命权和健康权，以及我国参与缔结的《经济、社会和文化权利国际公约》第12条也规定“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”，并将“改善环境卫生”作为健康的条件。由此可以看出，环境权既是公民的基本政治权利，也是自然人基本的民事权利。[12]（P102）因此，从环境权法理方面考虑，在我国民法典的编纂中，应明确规定污染者承担生态修复责任。

其次，我国现有的一系列环境法带有浓厚的公法性质，它们主要针对国家对环境的管理和对破坏环境者的处罚，即使偶尔涉及民事争议条款，也显得很粗陋。而《民法通则》第83条以及《物权法》关于相邻关系的规定，比如采光权、通风权、安宁权和景观权等，这些权利就是关于公民享有良好环境的权利。当前，正是因为环境权没有得到法律的确认，环境利益未能得到法律的有效保障，关于生态修复责任的争议才会此起彼伏，以致对被破坏后的生态环境的修复成为问题，生态问题也日益严重。并且，破坏生态环境的行为人侵犯了他人的环境权，仅通过赔偿经济损失对生态环境本身的维护意义并不大，承担生态修复责任才是解决此类问题的必经之路。因此，我国应尽快建立系统完善的有关环境权和生态修复责任的制度，不仅在环境保护法，在民法典中也作出相关规定，以促进生态修复责任问题的落实。

最后，可以考虑将生态修复责任写进民法典的侵权责任编。当然，传统的民事侵权行为侵犯的是民事主体的人身权和财产权，而承担生态修复责任的行为人侵犯的是他人的环境权，所以，将生态修复责任写进侵权责任编的前提是法律明确规定了环境权。并且，我国《侵权责任法》仅规定了传统的环境侵权责任，并没有规定侵害环境权及生态利益的责任。因此，从侵权行为来讲，可以扩充生态破坏的行为。从责任的范围来讲，对生态、环境、资源本身的损害也要列入损害赔偿的范围，不仅包括人身、财产损害的赔偿，还可以包括对自然资源损害的赔偿以及生態功能恢复期间的赔偿。从责任的承担方式来讲，不仅要增加修复生态环境等责任形式，还可以增加替代性修复等方式。能修复的就修复，能治理的就治理，不能修复和治理的则进行金钱赔偿；不能修复，不能治理，也无法进行赔偿的，则以植树造林等其他生态保护建设行为替代金钱赔偿。

（二）民法典规定生态修复责任是民事责任生态化的体现

首先，绿色化已是世界的发展趋势，我国《民法总则》规定了节约资源、保护生态环境的原则，是绿色化理念的法律化。绿色原则对于民事主体行使民事权利、履行民事义务和承担民事责任等民事活动具有引导和规范作用，引导和规范民事主体的民事活动要与生态文明理念相协调，实现人与自然和谐相处，有效率地利用资源、节约资源、保护生态环境。因此，编纂民法典分编应进一步贯彻这一原则，增加修复生态环境等责任方式。

其次，传统民事责任在生态环境保护当中的作用有限。第一，传统民事责任的目的是对民事主体现实的、直接的人身和财产利益进行保护，保障其物质和精神需要的满足。然而，生态修复责任需要解决的是传统民事责任难以解决的问题，其不仅仅是对现实利益、直接利益的保护，还要维护人类社会与生态环境之间关系的平衡。第二，传统民事責任的任务是对未履行法定或约定义务的一方当事人通过积极的作为方式来处罚，要求其履行赔偿或惩罚性的义务，如赔偿损失、支付违约金等。而生态修复责任承担的主要方式是行为人对被破坏的生态环境进行修复，如补种复绿、净化水质等。

因此，基于生态危机的现实和传统民事责任在生态环境保护方面的缺陷，我国民法典规定生态修复责任不仅有利于生态文明建设，也体现了我国民事责任绿色化的理念。

（三）生态修复责任应当作为独立的民事责任承担方式

首先，就生态修复责任的对象而言，无论是生态、环境还是资源，从属性、功能、特征等方面来看，与传统的物是不一样的。从物权法的角度来看，传统的物具有特定性、可直接支配性、排他性，生态、环境、资源往往不具有特定性，只有较弱的可直接支配性，其具有明显的公共性和非排他性。所以说，生态、环境、资源和作为物权客体的物是有所区别的，应予以单独规定。因此，我国在民法典编纂中，可以考虑将环境、资源、生态这类客体独立出来，作出特别的规定。类似于杨立新教授的“法律物格”观点，把具有不同属性的自然体和普通物等客体分门别类列举出来，作出分别规定。

其次，就保护的法益而言，生态修复责任注重生态利益的保护，这与传统民事责任保护的人身和财产利益不同。第一，生态利益的主体是一定区域范围内的人，具有广泛性和不确定性。而人身和财产利益的主体是特定的人。第二，生态利益属于典型的公共利益。这种公益性意味着每个社会成员都可以享受这一利益，并且无需付出相应的对价。而一般意义上的人身和财产利益在性质上可以归为私人利益。这种私益性意味着利益主体以外的其他人既不能享有这一利益，也不能损害这一利益，否则就要承担法律上的不利后果。因此，不能将生态修复责任与传统民事责任一概而论。

最后，从原理上看，恢复原状是不能涵盖生态修复责任的。第一，所谓“恢复原状”，一般是指恢复到原来的形状或状态，如把损坏的物件修理好。生态修复责任虽与恢复原状有一定相似之处，但有些被破坏的生态环境往往难以恢复到原来的状态。比如重金属污染，依照现今的技术手段对被污染的土壤进行修复，恢复到原来状态的难度较大。但是，为了维护人类赖以生存的生态环境，可以采取替代性的修复措施。因此，生态修复并不是指将生态环境完全恢复到其原始状态，而是指通过修复使生态环境不断得到恢复与完善。第二，恢复原状救济的是民事主体的民事权益，其主要适用于对个人财产的救济。如有民法学者认为，恢复原状是指当所有权人的财产被非法侵害而损坏时，能够修理的，所有权人有权要求加害人通过修理，恢复财产原有的状态。[11]（P508）生态修复往往针对的是生态环境，恢复原状若包含对生态环境的修复，则会有越俎代庖之嫌。第三，恢复原状主要是通过行为人亲自进行修复，而生态修复不仅需要行为人积极参与，需要有区别于私人利益的公共利益衡量机制和保护机制，还需要公权主体、公共机构的介入。因此，不宜将其与恢复原状相混同或者视作恢复原状的一种变形。

综上所述，民法典的生态化是一个系统工程，在民法典的编纂中，不能只规定保护人身权和财产权这两种权利，也要为其他民事权利的保护留下发展空间，比如对环境权的保护，以进一步规定当环境权受侵害时，生态修复责任这一责任承担方式。并且，将生态修复责任规定为一种区别于恢复原状的独立民事责任形式，显得更为科学、合理，这也有利于完成保护生态环境、促进生态文明建设的目标和任务。最终，促进我国生态建设取得更显著的成就。

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