我国养老服务社会化协同治理研究

王瑶瑶　房敏

摘 要：随着人口老龄化趋势的加重，传统“养儿防老”和政府、单位养老模式面临极大挑战。多元社会主体协同参与，推进养老服务社会化是应对老龄化的重要措施。以协同治理理论为研究视角，养老服务社会化进程中，治理主体除了传统的家庭组织外，主要包括政府、市场和第三部门。它们相互依赖、相互补充。但是也存在角色职能发挥错位、监督缺位和社会文化氛围不足等问题，需要政府发挥主体作用、市场发挥联动作用以及第三部门发挥辅助作用共同致力于问题的解决。

关键词：协同治理；养老服务模式；社会化

中图分类号：C913.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）09-0109-03

国家统计局数据显示，2017年我国出生人口达到1 723万，较2016年下降了63万[1]。然而在生育率不断减少，出生人口数量下降的背后，却是老年人口的不断增多，老年抚养比的上升。据统计，截至2016年底，中国65岁及以上人口达到1.5亿，老年抚养比由2015年的14.3%增长到15%[1]。且根据世界卫生组织的报告，到2050年，世界60岁及以上人口将是2015年的两倍，并将引发重大社会变革[2]。人口出生率的降低和平均寿命的延长，使得我国人口老龄化形势愈加严重，养老问题的应对已经刻不容缓。面对当前的形势，传统“养儿防老”式家庭养老、政府或单位组织提供养老服务保障受到越来越多的挑战，变得不再可行。于是，基于协同治理视角，将市场、第三部门等主体引入社会化养老服务体系中，与政府共同治理，推进养老服务社会化，将成为我国应对人口老龄化问题的重要举措。

一、养老服务社会化进程中协同治理的必要性分析

（一）协同治理理论

“协同治理”一词由“协同”和“治理”组成。协同，英文单词是Collaborative，《辞源》中将其解释为：通过各要素间的有序与合作实现组织目标[3]；治理，则被翻译为Governance，指的是一种经营管理活动[4]。协同治理理论形成于20世纪90年代初，依据国内学者郑巧的观点，可解释为：为维护和增进公共利益，政府、市场、社会组织和公众等多元合法主体，以既存的法律法规为共同规范，相互合作和共同协商，共同管理社会公共事务的过程[3]。而养老服务社会化进程中的协同治理指的是在养老服务的提供、养老设施的建设、养老风气的塑造以及养老进程的推进等方面，政府、市场和第三部门等多元主体积极参与，相互合作与协调，并发挥建设性作用，以促进社会化养老的发展。

（二）养老服务社会化进程中协同治理的必要性

伴随养老服务社会化的推进，单一主体的治理已变得不可行，必然需要依靠多元主体协同治理。首先，在以前，受到传统的儒家孝道文化和“养儿防老”观念影响，老年人的养老服务主要是由家庭来保障，政府只对低保、五保或失能等老人提供“补缺”型的福利服务。而现今，面对老年人口数量不断增多、老年抚养比持续上升的现实，政府“法无授权不可为”，在很多方面的权力受到制约，能够提供的养老服务有限，迫切需要其他主体参与进来并发挥作用。其次，生活水平的提高，生活质量的改善，使得老年人的养老服务需求变得个性、多样和复杂，相较于物质方面的需求，他们更加注重于精神层面的需求。这更加需要多元主体协同参与进来，构建一种新型养老服务体系，既满足对高龄、独居、失能等特殊老人的生活照料，还为所有老人承担起“老有所养、老有所乐、老有所医、老有所為”的职责[5]。最后，多元主体协同治理更是由养老服务社会化进程中的风险性和不可预测性所决定的。养老服务的社会化是一个持续的动态过程，在此进程中会存在许多不确定的风险和意外。在20世纪90年代以前的治理模式中，政府是治理的唯一主体，其他主体在参与治理的过程中需要服从政府的领导和控制。而如今面对养老社会化进程中的风险和意外，需要政府改变与其他主体之间的关系，变“领导、控制”为“指挥、合作”，与其他主体共同组成一个养老服务社会化协同治理的整体系统。

二、养老服务社会化进程中协同治理的主体及关系分析

养老服务实现社会化是一个复杂多变的过程，仅靠单一主体的力量远远不够。在养老服务社会化的进程中，家庭、政府、市场、第三部门等主体都直接或间接地发挥着作用。在协同治理的进程中，家庭作为推动养老服务社会化发展的基础性力量，任何时刻都不可忽视其重要性。但在本文中，家庭这一主体只是简单说明，不做过多介绍，重点是研究政府主体、市场主体、第三部门主体在养老服务社会化协同治理的进程中发挥的重要作用。笔者看来，在养老服务社会化协同治理的进程中政府起到主导作用、市场起到联动作用、第三部门起到辅助作用（图1）。

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养老问题关系到社会的长治久安，既体现了道德要求，又反映了伦理规范。对于养老服务社会化进程中的协同治理，首先，政府应发挥主导作用，这既体现了政府全心全意为人民服务的宗旨，有利于全面建成小康社会；同时又因为市场在公共产品和公共服务供给方面会失灵，需要政府对资源进行动员和配置。其次，市场应发挥联动作用，一是市场在资源配置的过程中具有决定性作用。二是受到经济利益的驱使，企业参与养老服务社会化进程中的治理可以享受到政府补贴、税收减免、低息无息贷款等优惠政策。三是社会责任是企业发展的基石，履行社会责任可以提升企业的外在形象，提高知名度。第三部门是指介于第一部门（政府）以及第二部门（市场）之外的所有民间组织或社会团体[6]。它在养老服务社会化进程中发挥辅助作用，一方面是第三部门与市场调节、政府干预被称为当代西方社会“金三角结构”的支柱[6]。它可以在政府失灵、市场失灵的领域发挥重要作用。另一方面是第三部门由于本身固有的社会使命及其受到“自我价值实现”的强烈驱动，纷纷参与到养老服务工作中，以便完成社会使命、实现社会价值，体现志愿精神和服务情操。

三、养老服务社会化进程中协同治理的困境分析

伴随城市化的发展，传统养老方式变得不再合适，养老服务逐渐趋向社会化。于是，探索政府、市场和第三部门等治理主体的协同治理机制，促进治理理念、模式、方法等的新发展，成为实现养老服务社会化的必然路径。然而协同治理却不是一件容易的事，因为“多元主体的参与本身即是多元主体合作博弈的过程”[5]。所以，在养老服务社会化协同治理的过程中，必然会由于各主体关系混乱、政府监管不力、民众认同度低下等原因，使得协同治理真正实践起来面临着困境。

（一）治理主体的关系混乱，角色和职能错位

养老服务社会化的协同治理，不仅仅只依靠政府，还需要市场、第三部门等主体的参与。与此相适应，政府、市场和第三部门的角色定位必然也发生变化。在协同治理的过程中，政府将发挥主导作用，并由传统的养老服务供给者转变为服务的发起者和监督者；市场将发挥联动作用，号召企业履行社会责任，积极响应养老服务社会化的发展；第三部门发挥补充、辅助作用，促进养老服务的社会化。然而在协同治理的过程中，治理主体的这些角色和职能却存在错位现象，主要表现为：一是政府职能越位。在养老服务社会化协同治理的过程中，政府更多的是一种领导者和监督者的角色定位，但由于政府未能适应新角色的转变，还进行过多的行政干预，从而影响了其他主体的参与。二是市场和第三部门职能缺位。对于市场主体来说，养老服务作为准公共物品，提倡的“公共性”与其所追求的“盈利性”相矛盾，致使市场主体在养老服务社会化的治理中积极性缺乏。而对于我国的第三部门来说，过度依赖于政府的优惠政策和资金支持，积极性和能动性丧失。所以，当政府失灵时，第三部门未能真正发挥作用和功能。

（二）缺乏对协同治理权威、常规性的监督机制

在协同治理的过程中，一些相应的法律、法规、制度等配套措施仍不完善，缺乏一定的监督制约机制，从而阻碍了养老服务社会化的推进。一方面，养老服务可以由政府直接提供，还可以由政府通过向社会购买来提供，而用于购买服务的资金可能存在被挪用的风险。同时由于信息的不完全透明，社会公众对于资金的运用也缺少有效监督。再者，对于购买完服务剩余资金的使用也缺少相应程序，多余资金的使用完全取决于政府的个人素养。另一方面，政府对于养老服务的使用情况缺乏有效监督。由于时间与空间的错位政府无法对所提供的养老服务实施有效监督，这就造成了养老服务使用的不确定性。最后，由于信息的不对称，企业享受了补贴、税收减免、低息无息贷款等优惠政策，却没有积极承担应尽的责任；而第三部门受到资金的限制，在养老服务社会化进程中的积极性和能动性变差。协同治理相关监督机制的不规范甚至缺乏，为养老服务社会化的推进带来诸多困境。

（三）社会化养老环境氛围淡薄，认同度低下

社会化养老环境氛围包括社会化养老风气和社会化养老文化软环境。但是，养老风气的缺乏以及文化软环境的缺失使得当前我国社会化养老的氛围淡薄，人们的认同度低下。首先，社会化养老风气缺乏。中国的养老风尚受到传统的儒家孝道文化和“养儿防老”观念的影响，自古以来的养老方式主要以家庭为主。虽然有些发达地区开始探索“居家养老模式”，但绝大多数省市，甚至是农村地区依然依靠家庭养老，对于养老服务社会化持否定或怀疑态度。这种社会化养老风气受到经济发展水平以及传统养老观念的影响，在短时间内改变或增强。其次，社会化养老文化软环境缺失。在当前以家庭为主的养老方式之下，养老服务的供给则主要依靠政府，形式单一化。且受到政府职能的限制，所提供的诸如养老基础设施、场所等服务有限，因而，社會化养老文化软环境会缺失。

四、养老服务社会化进程中协同治理的路径研究

养老服务社会化的发展困境是多种因素综合作用的结果，养老服务社会化发展的推进应依靠政府、市场以及第三部门等多重主体理性有效地参与，依靠法律以及道德的双重约束作用。所以，立足于协同治理理论，应充分发挥政府的主导作用、市场的联动作用以及第三部门的辅助作用，积极进行养老服务社会化的推进。

（一）政府发挥主导作用，建设高效、服务、负责、透明的治理体系

政府履行职能，体现了为人民服务的宗旨和要求，有利于提升自身形象，提高人民的满意度和认同感。所以，保证政府在协同治理过程中始终发挥主导作用的前提下，为促进养老服务社会化，应做到以下几点：第一，准确定位其职责和权限。合理定位政府在养老服务社会化进程中的角色及作用，是保证社会化养老顺利推进的一个强有力的外部条件。所以，应理顺政府与市场和第三部门的关系，尽快适应新角色的转变。第二，适度简政放权。健全法律、法规，完善奖惩和激励等制度设计，提供税收减免、低息无息贷款等优惠政策，降低市场主体和第三部门主体的准入门槛，鼓励市场和第三部门积极参与到养老服务社会化的治理中来；并按照市场经济规律和社会发展规律办事，减少对市场和第三部门等主体的行政干预，促进公平竞争。第三，完善监管体系。监督控制是协同治理过程中必不可少的环节和手段，是保证养老服务社会化顺利推进的必要前提。为完善监管体系，可以从以下两个方面来考虑：一是各地政府应建立制约和监督机制，并强化监督的效能。在选择监管模式时“具体问题具体分析”，将具有更高权威性的政府监督与更低成本的社会监督和群众监督结合起来，避免各治理主体职能的缺位和越位，以完善对于养老服务社会化全方面的管控。二是建立并完善服务购买资金管理制度，促进服务购买过程中的资金公开，重视专业财务人员的培养与引进，建立阳光资金制度，杜绝资金使用过程中的暗箱操作。第四，提供更为优质的公共服务。从政治责任的角度看，政府是养老服务社会化协同治理进程中最为重要的主体，向社会公众提供公共物品和公共服务，是政府的责任。同时，政府所拥有的公共权力和社会资源，又为政府进行协同治理提供了充分条件。因此，政府应集中调动资源，为养老的社会化提供优质的产品和服务。最后，政府在对协同治理各主体进行监管的同时，也应进行社会化养老环境的塑造工作。社会化养老环境的塑造包括社会风气的营造、社会化养老相关政策法规的完善以及文化软环境的构建。

（二）市场发挥联动作用，推动企业社会责任的履行

在养老服务社会化协同治理的进程中，不仅要注重政府的作用，更要依靠市场的独特优势，充分发挥市场的联动作用。首先，企业应遵守法律法规，做到“法无禁止即可为”，严格按照政府规定的准入门槛进入市场，参与到养老服务社会化的推进中来；同时还要尊重市场经济的发展规律，重视商品价值的作用。其次，企业应充分利用政府为其提供的补贴、税收减免、低息无息贷款等优惠政策，积极参与到养老服务社会化的治理中来，完成社会使命，实现社会价值，体现志愿精神和服务情操，为养老服务社会化的治理营造一种良好的氛围。再次，理顺与政府之间的关系，明确市场在协同治理中的角色和作用，避免职能的缺位；同时积极参与到政府购买养老服务的活动中，为养老服务的社会化发展贡献出自己的力量。最后，企业在谋求经济利益的同时，还要推动其公益性和社会性的发展，促进社会责任的履行，寻求养老服务“公共性”与企业自身所追求“盈利性”之间的平衡。因为参与养老服务社会化治理的企业要想拥有广阔的市场前景，必须既看重利润的追求又注重社会责任的履行。

（三）第三部门发挥辅助作用，促进养老服务的社会化发展

推进养老服务的社会化发展不仅仅是政府和市场的工作，也是第三部门的责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。第三部门作为一种重要的推动力量，当政府和市场在协同治理过程中出现不足时，能够及时发挥弥补作用。由此，在养老服务社会化协同治理的进程中，应充分发挥第三部门的辅助作用。主要可从以下几方面進行考虑：一是第三部门应找准自身的准确定位。当前我国第三部门组织数量少、自身发育不完善、过度依赖政府、行政色彩浓厚等特点，造成了第三部门与政府之间的角色定位和职责的不明确。所以，为推进养老服务的社会化发展，第三部门必须明确以后的发展规划，做到不依赖政府的优惠政策和资金支持，独立、自主的发展。二是政府建立健全法律法规。“第三部门”最初是从西方引入的，目前在我国的法律法规中通常使用的是“社会团体”这一概念。如1998年的《社会团体登记管理条例》，该条例对于社会组织的准入资格、区域归属、业务管理做了严格规定[6]。但到现在为止，除了这一条例之外，并没有别的与第三部门相关的法律出台。由此，政府应尽快出台相应的法律法规，进行必要的“制度安排”，以便推动第三部门的发展，增强第三部门在养老服务社会化协同治理中的重要作用。

参考文献：

[1]国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报.[DB/OL].[2018-02-05].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

[2]世界卫生组织.60岁以上人口将于2050年翻番，需要做出重大社会变革[EB/OL].[2018-02-05]http：//www.who.int/mediacentre/news/releases/2015/older-persons-day/zh/.

[3]颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报：哲学社会科学版，2015（3）：14-18.

[4]陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径：第2版[M].北京：中国人民大学出版社，2003：80-81.

[5]姜玉贞.社区居家养老服务多元供给主体治理困境及其应对[J].东岳论丛，2017（10）：45-53.

[6]刘大洪，李华振.政府失灵语境下的第三部门研究[J].法学评论：双月刊，2005（6）：11-16.