四川省“三江”流域水环境生态补偿标准的核算浅析

陈雨艳，罗 彬，何吉明，俸 强，易 丹

(四川省环境监测总站，成都 610064)

1 前 言

我国从20世纪90年代末期开始关注流域生态补偿，现我国多个省市已实施了流域生态补偿[1]。在生态补偿机制中，生态补偿量至关重要，而流域生态补偿标准是确定生态补偿量的关键，只有科学合理地制定生态补偿标准，才能有效地保障流域生态补偿公平的进行，更好地达到保护流域生态环境的效果。

四川省境内河流众多，境内的五大水系包括长江的岷江、沱江和嘉陵江三条一级支流及金沙江、长江干流四川段[2]。2011年9月～2016年5月，四川省在岷江、沱江干流及其重要支流试行跨界断面水质超标扣缴制度，该制度取得了一些成效的同时也体现了不足，仅进行了生态赔偿的核算，核算方式未充分考虑流量，考核力度有待进一步增强等，这项制度采用的是单因子评价，扣缴金额为断面的超标倍数乘以扣缴基数(单因子评价)[3-4]，为了进一步完善四川省水环境生态补偿制度，建立了岷江、沱江和嘉陵江(以下简称“三江”流域)水环境生态补偿机制，即2016年6月开始，四川省在 “三江”流域正式开展了生态补偿水环境制度，该制度既体现了生态补偿又体现了生态赔偿，分别进行了生态赔偿金和生态改善金的核算。本文在了解现有生态补偿标准核算方法的基础上，介绍了“三江”流域生态补偿标准的核算方法，为其他流域制定相关生态补偿机制提供经验。

2 国内外流域生态补偿标准

流域生态补偿机制中，补偿标准的确定非常关键，补偿标准核算的高低直接关系到生态补偿的效果。国际上流域生态补偿研究已经进行了很多年，形成了许多理论和方法，但还没有统一的补偿标准。对于补偿标准的确定，国外比较关注补偿意愿的调查，补偿标准很多是通过利益相关者协商的方式来确定，而国内为了确保生态补偿的可操作性，通常把补偿标准量化。国外很多研究侧重于生态环境保护方面的流域生态补偿，而国内通常把流域生态补偿分为污染赔偿和保护补偿。污染赔偿的标准确定有基于污染物处理成本的[5]、水污染经济损失的以及专项资金中直接扣减的等等，各种方法各有利弊；保护补偿的标准确定有基于水环境保护成本的、保护水资源产生的价值的以及专项资金的补助和分配方法等。

按照类型来分，国内流域生态补偿标准核算方法通常分为水源地保护补偿和跨界断面补偿两种。水源地保护补偿的核算方法包括机会成本法和支付意愿法等等；跨界断面补偿或赔偿的测算方法有很多种，有基于水污染物造成经济损失进行核算的，有基于跨界断面水质目标核算的，还有基于超标污染物通量核算方法的等等[6]。目前，流域生态补偿标准的量化还没有统一的体系，理论和实践上都有待于进一步完善，因此，生态补偿标准核算方法的研究对于完成标准的量化体系具有重要的意义。

3 “三江”流域基本概况

四川省境内河流众多，长江的一级支流岷江、沱江和嘉陵江横穿四川境内，对四川省经济发展至关重要。

岷江、沱江和嘉陵江均属于长江的一级支流。其中岷江发源于岷山南麓，流经阿坝州、成都、眉山、乐山、自贡、泸州和宜宾等地，全长735 km，流域面积13.54km2[7]，沿途汇入寿溪河、梭磨河、大渡河、青衣江和马边河等重要支流；沱江发源于四川盆地的九顶山，流域面积为27 860km2[8]，是四川省工业城市比较集中的河流。沱江流域内有成都、德阳、内江、自贡、资阳、绵阳、遂宁、泸州等大中城市；嘉陵江是长江第二大一级支流，西南穿越大巴山至广元市昭化镇接纳白龙江，阆中市接纳东河，在南部县和蓬安县接纳西河，于重庆市注入长江，在四川省境内河长800km左右。

“三江”流域水环境生态补偿共监测断面91个，具体情况见表1，其中岷江27个，沱江22个，嘉陵江42个，共涉及19个市(州)以及52个扩权试点县(市)。

表1 “三江”流域水环境生态补偿断面情况Tab.1 Section situations of the water environmental ecological compensation in Sanjiang River Basin

4 “三江”流域生态补偿标准核算

“三江”流域生态补偿包括了生态补偿和生态赔偿两个方面，其核算基于断面水质目标，同时考虑了污染物通量。

4.1 “三江”流域生态补偿模式

目前，流域生态补偿还没有统一的模式，各个地区在流域生态补偿涉及的模式也存在差异。对于跨界生态补偿来说，通常包括生态赔偿和生态补偿，当上游地区的污染物排放超过限值，对下游地区的水环境造成污染，上游地区理应对下游地区进行赔偿，即生态赔偿；另一方面，上游地区为了保护流入下游地区的水质，付出了相应的保护成本或限制了本区域经济社会发展，为下游提供发展空间，下游地区对上游地区进行的补偿，即生态补偿，为了促进上下游改善水质的积极性，更好的实现上下游经济利益和环境利益均衡，“三江”流域生态补偿模式即包括生态补偿又包括污染赔偿两个方面，二者产生的资金分别称为“生态赔偿金”和“生态改善金”。

4.2 生态补偿金和生态改善金的产生条件

“三江”流域水环境生态补偿金核算不仅考虑水质目标还考虑了污染物通量，即当监测断面任何一个考核的监测因子监测结果劣于规定的水环境功能类别所对应地表水标准限值时，该监测断面上游市、县对下游市、县给予水环境赔偿，即“污染赔偿”,对于入川断面，省财政拨付所涉市(州)和扩权县水环境赔偿，对于出川断面，所涉市(州)和扩权县生态赔偿资金上交省级财政。当监测断面所有考核的监测因子的监测结果均优于规定的水环境功能类别所对应地表水标准限值一个类别以上时，该监测断面下游市、县对上游市、县给予水环境改善补偿,对于入川断面所涉市(州)和扩权县水环境改善补偿资金上交给省级财政，对于出川断面，省级财政拨付所涉市(州)和扩权县水环境改善补偿资金。

4.3 “三江”流域生态补偿标准核算方法

4.3.1 断面水质功能区类别的划分

流域生态补偿多基于水质目标考核的模式进行，水质考核目标的确定常用两种方式，一种是上下游地区协商确定水质目标，另一种是采用流域水污染防治规划中的规划目标。由于第二种考核模式容易操作，“三江”流域水环境生态补偿采用水质目标考核的模式，根据《四川省地面水水域环境功能划类管理规定》(川府发〔1992〕5号)对“三江”流域断面水环境功能类别进行了划分。91个断面中岷江流域的多营、马奈以及嘉陵江流域的八庙沟、姚渡、水磨、梭滩河、纳溪口和楼房沟共8个断面水环境功能类别为Ⅱ类，沱江流域的宋渡大桥断面为Ⅳ类外，其余82个断面水环境功能类别均为Ⅲ类。

4.3.2 断面流量的确定

跨界断面水质生态补偿标准有基于污染物浓度超标排放程度的，有基于污染物超标排放通量的。由于水质和水量是相辅相成的，因此，“三江”流域水环境生态补偿不仅考虑了水质同时考虑了水量，其生态补偿标准是基于污染物通量来核算的，将上游水质污染产生的赔偿金额与上游水质优良产生的补偿金额和水量均结合起来，“三江”流域水环境质量生态补偿标准时基于污染物通量。根据监测断面多年平均流量值所在范围进行分级，具体分级情况见表2。计算所用流量权重值为所在级别的下限值，如第十个级别为流量大于1 280立方米/秒，则其计算流量权重值为1 280立方米/秒。

表2 流量分级情况表Tab.2 Flow classification table (m3/s)

4.3.3 赔偿金和改善金基数的确定

氨氮和高锰酸盐指数是总量控制指标，四川省部分断面地表水总磷浓度也不容乐观，因此，“三江”流域水环境生态补偿考核指标为氨氮、总磷和高锰酸盐指数。“三江”流域生态补偿金和生态改善金以赔偿金基数和改善金基数与污染物通量共同计算，其中，生态赔偿金采用多因子累加计算，生态改善金采用单因子计算。因此，首先要确定赔偿金基数和改善金基数。“三江”流域生态赔偿金基数和改善金基数是以《排污费征收使用管理条例》附件排污费征收标准及计算方法为基础，并结合我省水质的实际情况进行适当调整来确定。根据《排污费征收使用管理条例》附件排污费征收标准及计算办法中明确规定对超过国家或者地方规定排放标准的污染物，应在该种污染物排污费收费额基础上加1倍征收超标准排污费。而“三江”流域生态补偿发生生态赔偿金的断面均是污染物浓度超过标准限值的断面，根据我省排污费收费原则及标准，同时为了引起政府对地表水总磷的重视，氨氮、高锰酸盐指数和总磷的生态补偿赔偿金基数在生态改善金基数的基础上提高一倍，氨氮、高锰酸盐指数和总磷的生态补偿改善金基数分别为0.2、0.5和0.6万元/吨，氨氮、高锰酸盐指数和总磷的生态补偿赔偿金基数分别为0.4、1.0和1.2万元/吨。

4.3.4 赔偿金和改善金的计算

生态赔偿金和改善金的金额为相应基数与污染物通量的乘积，三江流域生态补偿标准核算框架见图1。生态赔偿金为三项监测因子生态赔偿金之和，生态改善金采用单因子计算，按标准限值与监测浓度差值的最小值确定，计算公式如下：

(1)赔偿金的计算公式为：月度赔偿金=∑[换算系数×某监测因子赔偿金基数×(某监测因子监测浓度-标准限值)×流量权重]。

(2)改善金的计算公式为：月度改善金=换算系数×某监测因子改善金基数×MIN(标准限值-某监测因子监测浓度)×流量权重。

其中换算系数：计算公式中各种单位间的换算系数。赔偿金基数：总磷、氨氮和高锰酸盐指数的赔偿金基数分别为1.2、0.4、1.0，单位为万元/吨。改善金基数：总磷、氨氮和高锰酸盐指数的改善金基数分别为0.6、0.2、0.5，单位为万元/吨。

图1 “三江”流域生态补偿标准核算框架Fig.1 Framework of ecological compensation standard for Sanjiang River Basin

4.4 生态补偿金核算及转移方式

著名经济学家庇古最早提出了转移支付的概念[9]，对于财政转移支付在具体的实施过程中主要有以下三种方式：生态财政转移支付方式，这种方式主要依靠的是调节政府间的关系，弥补地方财政环境资金的不足[10]；第二种是生态纵向财政转移支付方式，指的就是在上下级政府间纵向开展的自上而下的财政转移支付模式；第三种横向转移支付，指的是各级地方政府之间或行业之间转移资金以及出现的其他方式的补偿，这种支付主要是各政府间和行业间的横向转移。“三江”流域生态补偿涉及断面众多，涉及的均为地市州和扩权县，采用政府补偿的方式，环境保护厅每月根据监测结果计算当月和累计水环境生态补偿金，每年年终由省级财政通过与市、县财政结算方式实现市、县之间的转移支付。

4.5 “三江”流域水环境生态补偿产生的赔偿金和生态补偿改善金

“三江”流域水环境生态补偿制度中当监测断面发生了生态赔偿就会产生生态赔偿金；发生了生态补偿就会产生生态改善金。2017年度，“三江”流域水环境生态补偿产生的生态改善金多于生态赔偿金，总数均超过亿元。“三江”各流域产生生态赔偿金和生态改善金占总额的比例见图2，生态赔偿金沱江产生的最多，占54.5%，其次是岷江，最后是嘉陵江，仅为7.1%。嘉陵江产生生态改善金最多，超过了50%，其次是岷江，最后是沱江，仅为0.1%。大渡河和嘉陵江干流部分断面(如金银渡和红岩等)产生生态改善金较多；沱江和岷江部分干流(东青交界等)和支流(爱国桥等)产生生态赔偿金较多。

图2 各流域生态赔偿金和生态改善金所占比例情况Fig.2 The proportion of the ecological compensation and ecological improvement payments in different basins

5 结论及建议

四川省开展“三江”流域水环境生态补偿对于水质改善具有积极的意义，促进了流域实施综合治理。“三江”流域生态补偿标准核算采用水质目标考核的模式，同时结合污染物通量，生态赔偿金采用多因子加和计算，生态改善金采用单因子进行核算，弥补了原有岷沱江流域扣缴制度的一些不足。“三江”流域核算方法中断面流量采用多年平均流量，随着水质自动站的日益普及以及监测力量的不断加强，最终实现瞬时流量代替多年平均流量，随着流域生态补偿核算方法的不断完善，“三江”流域水环境生态补偿核算逐渐开展多种生态补偿标准综合利用方面的研究，更好地为我省开展四川省生态补偿制度服务。