H省C市住房限购令决策程序的合法性考量*

刘 丽,周甜甜

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

近年来，随着我国城镇化步伐的不断加快，越来越多的农村人口选择在城市购房定居；我国全面实施“二孩”计划生育政策，有生育愿望的家庭随之需要更换大户型的住房，这些都进一步助推了本就价格居高不下的房地产市场。对比其他中部省会城市，C市的房价较为合理，长期处于“价格洼地”。但是，2016年底却出现了一大批外地投资客如“合肥炒房团”蜂拥而入，导致C市房价飞速上涨。

针对此轮房价的飞涨，C市人民政府办公厅与住房和建设委员会分别于2017年3月21日(简称3.21)、5月20日(简称5.20)和9月23日(简称9.23)出台了三个《关于进一步稳定房地产市场促进健康发展的通知》(以下简称《通知》)，被称为该市“史上最严限购令”。

一、C市住房限购令的主要内容

2017年C市房地产调控政策出台日期限制区域限售限购C市户籍非C市户籍备注3.21A区、B区、C区、D区、E区、F区、C县(限J区、X区域)不限不限限购区域内无住房,省内限购1套;限购区域内无住房,省外在C市连续缴纳1年个税/社保;引进人才和公务工作调动需证明,限购1套仅限一手房5.20A区、B区、C区、D区、E区、F区、C县(限J区、X区域)取得《不动产权证书》满2年后方可上市交易限购两套限购区域内无住房,连续缴纳1年个税或社保;引进人才和公务工作调动需证明,限购1套一手房、二手房全限9.23本市行政区域(暂不含L市、N市)取得《不动产权证书》满3年后方可上市交易本市户籍(包括个人家庭户和集体户个人)无住房的,限购一套;本市户籍家庭有一套房的,需要在取得首套房不动产权证后3年以上才能买第二套房C市无住房,连续缴纳2年个税/社保,限购1套一手房、二手房全限

从上表住房限购令的内容可以看出，限购令主要是对不同身份的购房者在购买资格及购买数量上进行限制，从“3.21”到“5.20”再到“9.23”就是一个不断限售加码、限购升级的过程。

限售加码，从没有附加条件到需取得不动产权证2年再到3年后方可交易，以期逐步打击投资客的投机行为。限购升级，对于购房者而言，非C市户口购房资格更难获得，缴纳个税或社保从12月升级到24个月，并且限购一套；C市本地户口，无住房的个人家庭户和集体户购买套数从不限到降为两套再降为一套，已经有一套住房的需在取得首套不动产权证3年后方可购买第二套；限购的房源也从只限一手房源到一手、二手全限，其主要目的是抑制住宅的“投资属性”，强化其“居住属性”。那么，限购令实施一段时间后，是否达到了控制房价上涨的目的，还需要通过该市楼市的价格来判断。

限购令后C市楼市的走势：

从上图来看，“3.21”限购令颁布实施后，2017年3月C市新房价格为9353元/平米，4月为9630元/平米，房价仍然在进一步上升。为了进一步抑制炒房团和投资者的购房需求，“5.20”限购令将原本可以随意“买买买”的C市本地人进行了限制——限购两套房，更将H省内非C市户籍的家庭也挡在了门外。“5.20”新政后的一个月内房价得到了一定的抑制，如同年5月房价下降为9270元/平米，但“好景不长”，到了同年7月房价又回升到9588元/平米，且在持续上涨。于是，“9.23”限购令出台，进一步限制购房主体和购房数量。虽然短时间内由于符合购房资格的人数猛然减少，市场交易量呈现下降的趋势，但这些似乎并没有浇灭人们购房的欲望，房价依然走高。因此，我们可以看出，C市此次连环限购令虽然是为了抑制高涨的房价、保证刚需而作出的，但其实际上发挥的作用有限，并没有完全达到其调控房价的目的。

二、C市住房限购令的性质

(一)C市住房限购令属于规范性文件

根据C市所在H省《H省规范性文件管理办法》第2条所述：“本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。”由此判断，C市的住房限购令属于规范性文件，理由有三：

第一，从制定主体上看，限购令是由C市人民政府办公厅或C市住房和建设委员会制定发布的，是C市政府的职能部门，具备行政主体资格，享有制定规范性文件的权力。

第二，从制定内容上分析，限购令所涉及的是与人民群众生活密切相关的住房问题，且针对的是所有在C市购房的人民大众，涉及公民买卖房屋的权利，关乎公民的权利义务。

第三，从时效上看，以“9.23”限购令为例，在C市住建委的网站上明确写明其生效时间是2017年9月23日，有效期至2022年9月23日，这就表明其在这五年内是可以反复适用的。

(二)C市住房限购令属于重大行政决策

根据《H省行政程序规定》(以下简称《规定》)第48条第2款的规定，规范性文件涉及重大行政决策的，还应当适用重大行政决策程序。那么，C市的住房限购令是否属于重大行政决策？判断的依据则是该《规定》的第31条第1款，即重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。

由此判断，住房限购令属于重大行政决策事项，理由如下：

其一，从制定主体上判断，根据《规定》第29条第1款和第2款，县级以上人民政府作出重大行政决策，适用本节规定。县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府的重大行政决策程序参照本节规定执行。依此判断重大行政决策的制定主体包括县级以上人民政府、县级以上人民政府工作部门以及乡镇人民政府。因此，C市政府的职能部门作出C市住房限购令符合主体要求。

其二，从内容上分析，首先，对于重大行政决策的内容，《规定》第31条第1款采取概括加列举的方式阐释了重大行政决策的内涵与外延，住房限购令关乎广大人民群众的住房购房问题，与第(六)项的“住宅建设”密切相关。其次，《规定》用第31条第1款第(九)项的兜底条款和第2款的授权条款来涵盖其他没有涉及但对社会具有重大影响的事项。房地产市场的运营发展与当地经济发展密切相关，住房限购令中对于房地产市场调控的部分关系到房地产事业的发展，属于影响本地区经济社会发展全局的事项。同时，限购令所涉及的是与人民群众生活密切相关的住房问题，针对的是所有有意愿在C市购房的人民，且对于本地户籍居民和非本地户籍居民购房的数量、二手房转卖年限以及公积金使用比例等方面都作出了严格的限定，属于社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的事项。

三、C市住房限购令存在的决策程序瑕疵

限购令作为政府调控房价的一种方式，其追求的控制房价的目标是不容置疑的，但同时我们也应注意到，短短半年内C市出台了3个《通知》，如此频繁地发布同种类政策，违反信赖保护原则，影响公众对政府的信赖及其权威的树立。

如罗尔斯在《正义论》中所提到的纯粹程序正义，当人们对结果的公正性缺乏一个独立的认识标准时，结果的公正性来源于产生它的过程的公正，只要遵循公正的程序，由此产生的结果就是公正的，也就是说结果因为过程的公正获得了正当性[注][美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学院出版社,1988.84.。可见，程序公正对于结果公正起到至关重要的作用，而C市住房限购令的决策程序却违反了H省的《规定》，存在着以下瑕疵。

(一)缺少草案公布程序

公布草案，公开听取意见，是实现民主决策的前提。根据《规定》第35条，除依法不得公开事项外，决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见，且时间不得少于20日。根据《政府信息公开条例》第8条可知“依法不得公开的事项”是指危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项，而住房限购令显然不属于上述范围。笔者搜索了C市人民政府网、C市人大网、C市政协网、C市住房和城乡建设委员会官网、C市法制办官网等政府信息公开网站，均未发现有关此次限购令《通知》的草案、征求公众意见的通知。而同属于规范性文件草案的公布程序，北京市住建委于2017年8月17日发布了《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知(征求意见稿)》来公开征求意见，并于同年9月29日发布了《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》。北京市住建委从草案公布到正式出台这一文件，中间间隔了一个多月的时间，给与了公民充分反映自己意愿的时间，保证民意得到充分表达。C市住房限购令未能公布或未能有效、全面公布行政决策方案草案，仅凭“一纸公文”就出台了此次的住房限购令。公众未能有效参与，甚至在出台之前对此毫不知情，损害了政府的公信力，不利于公众知晓政府信息，使公众缺乏对决策的认同感，很大程度上会增加此次C市住房限购令的执行阻力。

(二)专家论证咨询制度缺失

重大行政决策涉及面广、专业性强、社会影响大，往往关系到不同人的利益冲突与协调，因此，制定重大行政决策要具有科学性和可行性，防止决策的随意性。专家论证咨询制度的目的就是弥补政府理性不足，促进重大行政决策的科学化，从而形成一个各方都能接受的方案，提高公众的认可度，继而增强行政决策的权威性[注]江国华,梅扬.论重大行政决策专家论证制度[J].当代法学,2017,(5):52-53.。对此，《规定》第36条第1款明确指出，“决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。”在此次住房限购令的发布程序中，C市各大政府信息公开网站上未发布任何通知或是专家组书面论证报告，也未发现C市办公厅和C市住建委实行专家论证。这不得不让人对此次《通知》的科学性产生质疑，如“9.23限购令”中所规定的“非本市户籍限购一套，需要出具连续缴纳24个月以上的所得税或社保缴纳证明”这一条款，是否听取了相关领域专家的意见？该24个月的期间是如何得出的，是否具有科学依据？是否符合社会实际情况？是否符合广大人民群众的需求？诸如此类的缺乏专家论证的一系列问题一再让人质疑决策的科学性和合理性。

(三)未举行听证程序

重大行政决策听证程序是指行政机关以听证这一形式，充分听取公民、法人或其他组织的意见和陈述后，以此为基础而做出行政决策，从而保障行政决策的科学性和民主性。听证制度的确立旨在破解决策过程之封闭性、结构化与单向度，为公众参与决策提供制度化的渠道。而实践中，听证程序的设计与实际运作之间存在很大的区别，与民众之表达和参与意愿相去甚远，听证制度俨然己成为现代行政合法性的制度装饰[注]许传玺,成协中.公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例[J].政法论坛,2012,(3):102.。如住房限购令这一决策的作出程序，《规定》在第38条以及第六章整章中对行政听证制度专门作了规定，可见其在行政决策程序中是不可缺失的。并且《规定》第38条明确规定“重大行政决策具有下列情形之一的，应当举行听证会：(一)涉及公众重大利益的；(二)公众对决策方案有重大分歧的；(三)可能影响社会稳定的；(四)法律、法规、规章规定应当听证的。”住房限购令属于涉及公众重大利益、可能影响社会稳定的情形，应当召开听证会。但笔者在C市政府及其相关部门的门户网站，均未发现此次限购令决策中进行了听证程序。此次限购令决策中听证程序的缺乏，使《规定》中关于听证程序的规定成为一纸空文，不利于人民群众参与到决策中来，容易使公民丧失对政府决策的认同感，不利于决策的执行。

(四)公众有效参与不足

彼得斯曾说过，“不论是在问题的确立与回应上，还是在被接受方案的执行上，都要让更多的公民来参与。”[注][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2001.68.公民参与成为政府及各职能部门实现民主科学决策的关键步骤。而完善公众参与的核心是政务公开，我们政府往往只注重结果的公开，而忽视了过程的公开。《规定》第37条第1款指出了重大行政决策几种公开听取意见的方式，“重大行政决策方案草案公布之后，决策承办单位应当根据决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。”采用这些形式可以使参与人员较为充分地提出观点和意见，能与重大行政决策承办人进行讨论协商，从而达成共识，实现民主决策。但笔者检索相关政府门户网站，仅发现在“9.23限购令”决策作出后在D区召开了区内房地产企业负责人座谈会，决策出台之前并没有召开相关的座谈会，且之后开展的座谈会也只是针对房地产负责人，并没有根据决策可能受影响的不同区域、不同行业、不同阶层选取代表，这不利于反映不同阶层人民的需求，使得决策缺乏民意支持。

(五)合法性审查程序的缺失

重大行政决策的合法性审查是在决策出台前，由特定主体对决策权限、程序、内容是否合法进行审查并给出审查结论，是一种防范重大决策违法的行政机关内部监督程序[注]杨叶红.重大行政决策合法性审查主体研究[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2017,(4):101.。合法性审查对于实现重大行政决策法治化具有至关重要的意义，H省人民政府为了进一步规范合法性审查工作，于2015年12月出台了《H省重大行政决策合法性审查暂行办法》(以下简称《办法》)，对其做出专项规定，如规定了合法性审查的主体、范围、内容、程序、期限、法律责任等。《办法》第10条规定“重大行政决策合法性审查的主要内容包括：(一)决策主体是否于法有据；(二)决策程序是否依法履行；(三)决策内容是否符合有关法律、法规、规章及政策规定。”由此判断合法性审查的主要内容有：

第一，审查决策主体是否合法？如前所述，住房限购令在特定情况下是可以由县级以上人民政府的职能部门做出的，因此，“限购令”的决策主体合乎法律规定。

第二，审查决策程序是否合法？前文笔者已花大量篇幅说明住房限购令决策过程中存在的诸多法律程序瑕疵，如决策草案未公布、未经过专家论证、公众参与缺失、未举行听证等，是不符合法律规定的。

第三，审查决策内容是否合法？首先，住房限购令违反《宪法》的规定。我国《宪法》明确规定“法律面前人人平等”，而限购令区分本地户籍和非本地户籍，显然有违宪法中的平等原则；其次，住房限购令违反相关法律的规定。其对购房者买房套数、首付比例做了限制，违反《合同法》中的合同自由原则；再其次，政府部门如此频繁地发布文件，同样违反《行政法》中的信赖保护原则；最后，根据《中国人民共和国立法法》第82条的规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”C市住房限购令作为一种规范性文件，更加不能超越相关法律、法规、规章的限制来限制公民权利、增加公民义务。但其在《通知》中规定非本地居民需连续缴纳24个月以上的所得税或社保缴纳证明方可购买一套房屋，购买房屋后需取得不动产权证书三年后方可上市交易，明显有违《立法法》的规定。

依《办法》第11条可知，重大行政决策的合法性审查应当自受理之日起10个工作日内作出，但如前所述，此次的住房限购令决策在程序中并未进行合法性审查，也就无需谈论其审查期限问题。由此可见，住房限购令决策程序中将合法性审查程序束之高阁，不利于实现决策的科学性，也不利于作出公正、合理的行政决策。