美国联邦公务员考核的法规制度

□ 徐 维

美国是联邦制的国家，各州有独立的立法权、司法权和行政权，各州主要执行本州的公务员管理条例及规定。美国的公务员考核法规体系大致由国会通过的联邦成文法规、联邦政府人事管理机构制定的具体章程或政策措施、判例等法律法规构成（见附表）。

一、国会通过的联邦成文法规

（一）《彭德尔顿法案》

1883年，美国国会通过《调整和改革美国文官制度的法律》（即《彭德尔顿法案》），标志着公务员制度的建立。该法规定，联邦政府内的职位应当根据业绩而非政治派别来确定，这意味着功绩制原则将替代政党分赃制。功绩制原则成为美国公务员制度或现代公务员制度的基本原则。

（二）《工作考绩法》

1950年，美国政府废除统一考绩制度，实行工作考绩制度，颁布《工作考绩法》。该法案规定既准许口头考绩，也准许书面考绩，不需要统一的考评方式。考核的内容包括工作数量、工作质量和工作适应性等，综合的考核方法包括个人总结、员工互评、专家考评等。考核的等级包括优秀、满意和不满意三个等级。“优秀”的评分仅给予那些各方面的表现都超过正常要求而且值得特别称赞的人员。“不满意”的评分要求先进行一项90天的警告期，以便给予那些考核失败的公职人员在考核期结束前改进其工作的机会。该法案还规定了如果一个公职人员获得“不满意”的评分，他必须在向审查委员会提出申诉之前向公正委员会提出申诉。自此，美国公务员考绩成为一项基本的管理制度。

（三）《文官制度改革法》

1978年10月，美国国会通过了《文官制度改革法》（The Civil Service Reform Act of 1978），对考核制度进行根本改革。该法的立法目的在于改善公共服务的质量，使联邦人事管理符合绩效原则。该法规定，应从合适来源中招聘合格人员，努力从社会各阶层中选拔工作人员，保证人人机会均等的公开公正考试，只根据能力、知识和技能来决定录用和提升。在适当的情况下，薪资的增加应当依据绩效表现而非服务年限。

关于考绩制度，雇员工作业绩良好应连续任职，工作业绩不够好的应加以改正，雇员不能或不去改进其工作以满足规定的标准者，应予以解雇。该法规定联邦政府的每个机构应该制定一个或多个考绩制度以定期评估雇员的工作表现，鼓励雇员参与制定绩效标准，将考绩结果作为培训、奖励、晋升、降级、留任和开除雇员的依据。人事管理总署应当向制定考绩制度的机构提供技术支持。人事管理总署应当审查各机构制定的考绩制度，并确定考绩制度符合《文官制度改革法》当中的具体规定。如果认为考绩制度不符合第4305条的规定，人事管理总署应当明确指出并告知其正确的方法，各机构应当按照人事管理总署的要求予以改正。根据人事管理总署制定的规定，每个考绩制度应该包括：①建立绩效标准，以在最大可能的范围内准确评估每项工作的绩效；②在切实可行的范围内，尽快在评估开始时向雇员传达绩效标准和关键要素；③在评估期间按照绩效标准对每位雇员进行评估；④认可并奖励绩效良好的雇员；⑤协助雇员改善不能接受的绩效表现；⑥如果绩效继续保持不佳，则重新分配任务、降级或开除。

关于绩效奖励。该法规定成立绩效工资机构。为管理人员提供绩效奖励，要求至少获得“称职”以上的评价且有绩效审核委员会的推荐。为高级公务员提供高级（职业）公务员一等奖（奖金一万美元，用于奖励其一段时期的成就，名额限定为公务员总额的5%）和高级（职业）公务员杰出奖（奖金为两万美元，奖励其长期的突出成就，名额限定为公务员总额的1%）。

该法还明确了高级行政人员的绩效评估标准。高级行政人员的绩效考核应兼顾个人绩效和组织绩效，考虑到以下因素：①工作或服务的效率、生产力、质量的提升，包括公文的显著减少；②成本效益；③绩效的及时性；④高级行政人员对其下属雇员关于工作或服务的有效性、生产力、质量的其他指示；⑤实现平权行动目标和就业机会均等的要求。

（四）《政府绩效与结果法案》

1993年，美国国会颁布《1993年政府绩效与结果法案》（GPRA），该法案旨在规范联邦政府的战略规划制定和绩效评估等内容，强调每个机构都要出台年度绩效计划，在年度绩效计划当中应当确立绩效目标，并且用客观、可量化的形式表述目标。该法案还要求各部门建立绩效指标以用于测量或评估相应的产出、服务水平和每个项目活动的结果。联邦政府机构须向总统和议会提交年度绩效报告，对实际绩效结果和年度绩效目标进行比较。

二、政府人事管理机构制定的具体章程或政策措施

美国联邦政府的人事管理主要涉及人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦政府道德署三个独立机构。人事管理总署是独立于行政部门的机构，具备得到司法认可的印章。负责公务员管理政策和规则的制定，人事计划的制订和实施，承担公务员任用、考核、培训、奖惩、晋升、离退休等事宜。功绩制保护委员会负责监督公务员的聘用选拔、保护功绩制实施、受理人事诉讼、纠正不当行政处分、审查公务员规章制度、对诉讼对象进行纪律制裁等。公务员的道德考核则主要由联邦政府道德署负责。

（一）人事管理总署的《员工绩效手册》

美国人事管理总署主任办公室为中心，下设就业服务部、调查部、退休与保险部、职员赔偿及业绩部、择优体系效率及监督办公室、职员关系办公室、行政资源管理办公室以及行政及管理发展办公室这八个功能部门。联邦政府各部门掌握自己的考核标准并予以实施，人事管理总署进行指导和监督。

2011年，人事管理总署公布了《员工绩效手册》，旨在确保个人绩效与组织绩效目标保持一致，该书分为四章和三个附件，三个附件分别是五级评估、三级评估、两级评估的实例。四章的主要内容分别是：第一章绩效管理的背景和内容，主要探讨员工绩效计划。第二章界定了什么是成就，通过养蜂人和蜜蜂的故事阐述了一个道理，衡量并认可成就而非行动，并将结果反馈给工蜂，能有效地改善蜂巢的工作效果。第三章明确开发员工绩效计划，主要分为八个步骤：第一，总览全貌，在制订个人绩效计划之前先了解组织目标和机构的战略计划；第二，决定工作组的成就，三种方法分别是目标关联法、顾客中心法以及工作流程图法。第三，确定有利于工作组目标的员工成就；第四，将预期成就转化为绩效因素，标明绩效类型和优先次序；第五，确定工作组和个人措施；第六，开发工作组和个人标准；第七，决定如何推动绩效；第八，检查绩效计划。第四章为辅助学习材料。

（二）《美国行政部门雇员道德行为准则》

美国对公务员考核强调廉政考核。为取得公众对政府和公务员的信任，遏制腐败行为，美国对公务员的道德水平提出了较高要求。1992年，联邦政府道德署颁布《美国行政部门雇员道德行为准则》，这是跨部门法规，首次规定一套适用于所有行政部门公务员的统一的道德行为标准。该法在内容上囊括之前所有的从政道德行为法规。1993年、2002年和2011年联邦政府道德署分别对该法进行了修订。该法共九大部分802条，从六个方面规定了公职人员在行使公权、提供公共服务、进行社会管理过程中的行为规范。分别是：外来礼物和彼此间互相赠予、经济利益冲突、公正执法、寻求兼职、滥用职权、介入政府外的活动。

（三）高级公务员绩效考核

2012年1月，美国人事管理总署与美国行政管理和预算局（Office of Management and Budget）联合推出高级公务员的绩效考核系统（Basic SES Appraisal System）。该系统采纳美国联邦政府机构和私营部门的先进做法，由来自29个机构和组织的代表，包括高级公务员共同推动制定。在该系统下，政府各机构能够采取统一的、一致的框架来评价高级公务员的绩效。该系统从绩效考核的内容、过程、标准等方面为各机构提供了一个标准化的框架来实施高级公务员的绩效管理。

三、联邦普通法判例

美国功绩保护委员会的绝大多数管辖权属于上诉性质，涉及由个别雇员或申请人提出的与联邦政府执行机构采取的具体人事行动或决定有关的上诉。任何受到功绩保护委员会的最终命令或决定不利影响或感到受屈的雇员或申请人，均可以通过向美国联邦巡回上诉法院提交请求来审查该命令或决定，如果涉及歧视指控，则可上诉至平等就业机会委员会或美国地区法院。人事管理总署的主任可以请求功绩保护委员会重新审核最终决定，也可以就任何对公务员法律、法规、规章和政策有重大影响的决定提起司法审查。公务员考绩的申述则主要由各部门的复查委员会进行，除非结果涉及辞退等严重影响相关者利益的决定，较少出现上述至法院的情形。

四、小结

美国联邦政府公务员考核的法律法规体系较为完善，在很大程度上推动着美国联邦政府公务员考核工作的规范化、制度化，避免考核过程中的主观随意性，强化了公务员对考核工作的预期与重视。但从另一个角度来说，因为不服考核结果而上诉至功绩制保护委员会，甚至是法院的案例屈指可数，这在一定程度上印证了近年来对美国公务员绩效考核流于形式的诟病。公务员考核仅有完备的法律法规远不能解决考核过程中的诸多问题，如何构建高效、规范的公务员考核制度体系还有待进一步深化研究。

附表 美国联邦政府雇员绩效考核相关法律年表1