专业技术人员职业资格证书制度体系设计

2018-10-24□范巍

中国人事科学 2018年7期

□ 范巍

一、时代背景

从国际情况看，职业资格证书制度是经济社会发展到一定阶段的产物。一个国家或地区设置哪些职业资格、采取怎样的评价模式，与这个国家或地区的职业结构、专业服务发展水平、劳动力市场准入制度以及经济、政治、文化等因素都有密切关系。

（一）经济结构战略性调整和转型发展的需要

2015年，我国服务业占GDP产值首次超过50%，这是我国经济结构调整的一次重大变化。服务业特别是现代服务业的发展，促进了我国职业分类结构调整。在国家《职业分类大典（2015年版）》中，专业技术类职业占比达到 30.45%，接近发达国家的平均水平。专业技术人员职业数量增加和专业化发展，为职业资格证书制度的发展提供了源源不断的内生动力。从美国情况看，前工业化阶段（1870年前），职业资格证书主要集中在律师、医师、牙医师、教师等少数职业领域。而进入工业化阶段（1900年）特别是由工业化向后工业化转移的30年间（1900—1930），美国专业化运动达到了最高峰，这30年共颁布执业许可法律399部，会计、建筑、工程、测量等领域的职业资格证书制度快速发展。有专家指出，随经济结构战略性调整持续推进以及服务业扩大开放，“十三五”以及今后一个时期是我国职业资格证书制度快速发展的战略机遇期。

（二）实行更加开放人才政策的需要

经济全球化特别是国际专业服务贸易发展加剧了专业人员和技术人员国际间的跨国流动。2001年11月，我国加入世界贸易组织承诺开放国际贸易条款中8个专业服务领域,具体包括法律服务（不包括中国法律服务），财会、审计与簿记服务，税务服务，建筑服务，工程服务，综合工程服务，城市规划与环境美化服务，医疗与牙科服务。但从实践情况看，目前我国在这些领域的国际竞争力还比较薄弱，专业服务在我国国际贸易中所占份额不高。有专家指出，现在的局面是“洋资格”“洋服务”要纷纷进来，而我们能走出去的少之又少。还有专家认为，实行更加开放的人才政策，不仅迫切需要制造业走出去，专业服务业也迫切需要走出去。我们认为，不仅要在国际间引进急需紧缺高层次人才，我们自己的专业技术人才也要在国际间流动起来。其中，职业资格证书制度就是最基础的一环。

（三）职业专业化发展和提升专业服务质量的需要

从文献研究情况看，职业资格认证“是提高质量还是限制竞争”“是专业主导还是国家干预”等问题是长期争论的问题。但所有这些并没有影响世界各国通过职业资格证书制度对特定的职业进行规制，以达到提高专业服务质量、优化人力资源配置以及同时保障消费者利益等目的。从我国实行职业资格证书制度20多年来的实践探索看，上述问题和讨论同样存在。截至2013年年底，我国共设置专业技术类职业资格618项，其中国务院部门设置219项，地方自行设置399项。累计有2200万专业技术人员获得了资格证书。实行职业资格证书制度极大地促进了我国专业技术人才队伍建设，特别是在提升各类人才职业化、专业化水平以及促进人才合理流动等方面发挥了独特的作用。但同时也存在发展过快、设置过乱以及个别部门或地方政府干预过当等问题。经过“集中清理”工作之后，目前保留的专业技术人员职业资格58项，其中准入类34项，水平评价类24项。我们认为，与发达国家200多年的实践探索相比，目前我国的职业资格证书制度总体处于发展初期，职业资格证书（包括准入类资格）无论在数量上还是质量上都有十分巨大的发展空间。

（四）巩固集中清理工作成果和深入贯彻国务院系列决定精神的需要

在开展集中清理职业资格工作的同时，国务院就改革完善职业资格制度做出了一系列重要决定，为我国职业资格制度科学合理、健康有序发展提供了基本方向。这其中包括：坚持依法监督、坚持统一管理、坚持适度规制、坚持规范化管理、坚持共同治理。

二、对几个难点问题的分析和建议

（一）关于类别划分

从文献研究看，世界各国对本国职业资格类别并没有明确的划分。再加上词汇使用和理解上的差异使得类别划分工作更加复杂。从文献研究角度看，大体有以下几种方法：一是以证书法律效力为依据，通常使用两个概念License和Certificate。License即“许可类资格”，是指“由有资格的权威机构发放的、准许在某些行业或职业岗位上工作或开展某些活动的许可证，如果没有相应的许可证，上述的活动就是违法的”。Certificate即“认证类资格”，指“证明某人已经达到了某一领域的基本要求可以在其中工作的文件”。二是以实施主体为依据，将政府规制的职业资格分为“国家资格”（即许可，实行就业准入）和“国家认可学会协会资格”（非许可，不构成对就业的限制，但对头衔予以保护，类似学衔或职称）。在讨论中，我们认为上述两种划分办法各有利弊。据此，我们建议：

方案一：将职业证书分为“职业资格证书（许可类）”和“职业资格证书（认证类）”。主要有以下考虑：①统一划分标准；②突出《行政许可法》的原则精神，利于从法律特征和职业特征上把握两类证书的本质属性；③“认证”一词在我国现行法律中使用并有较为明确的界定,可以借鉴；④有利于区别社会化、市场化职业水平评价。缺点是“许可”和“认证”作为动词都有证明、鉴定的含义，语义重复。

方案二：将职业资格分为“国家资格”（即许可类资格）和“列入国家职业资格目录清单管理的资格”。主要考虑是：①突出国家资格的权威性、排他性；②与实行国家职业资格目录清单管理制度相衔接；③体现国家职业资格制度的开放性和包容性。有专家建议，从长远看，国家职业资格目录清单管理应不限于全国性学会，也应该包括有益于专业技术人才队伍建设和优化人力资源配置的市场化水平评价或国际公认的资格。缺点是：产生“列入国家职业资格目录清单管理的资格”不包括“国家资格”的歧义。

方案三：将职业资格分为准入类职业资格和水平评价类职业资格。主要考虑是：①自2012年5月人社部颁布《关于职业资格清理规范第一批公告目录》以来，2014—2016年先后7次颁布《国务院决定取消的职业资格许可和认定事项目录》，共取消职业资格433项，都是采取准入类和水平评价类的表述方式；②在研究领域和实践领域，“准入”和“许可”，“水平评价”和“认证”具有一定的等效性。

综合各方面意见，我们倾向第三种方案。

（二）关于职称和职业资格

我国现行职业资格制度是自1986年以来实行职称制度的过程中，为适应改革开放和建立社会主义市场经济体系新要求于1995年建立的。长期以来，人们认为职业资格制度是职称制度的延伸，特别是实行“评聘分开”和为非公单位评职称之后，把部分职称评价等同于职业资格。2007年，国务院办公厅《关于清理规范资格认证活动的意见》首次提出将职业资格纳入职称框架。2009年，全国人社厅局长会提出：建立包括许可类职业资格、职业水平评价和任职资格评价“三位一体”的新职称框架体系，进一步强化了这两个制度的统筹和一体化。

我们认为，职称制度和职业资格制度是专业技术人员的功能定位和制度设计基础不同的两种评价制度（见表1）。应适时改变将职称制度纳入职业资格制度或将职业资格制度纳入职称制度的倾向，通过构建职称制度框架体系和职业资格证书制度框架体系，使两个制度各行其道、并行发展。

表1 职称和职业资格的区别

三、职业资格证书制度框架体系设计

（一）功能定位

专业技术人员国家职业资格证书制度是由国家设定并以国家职业资格目录清单的方式公布，旨在维护公共利益、规范人力资源市场秩序、提升专业服务质量，证明资格申请人具备从事某一职业所需知识、技能或信誉的一项人才评价制度，在我国多元主体人才评价制度中发挥着基础性、支撑性和引领性作用。国家职业资格证书制度由国务院主管部门或其授权或认可的全国性协会、学会等社会组织依法实施。

评价主体：由国家以国家职业资格目录清单的方式公布，由国务院职业资格主管部门或其认可的全国性协会、学会等社会组织依法实施。其中，依据《行政许可法》规定，准入类职业资格应依法设定，由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，列入国家职业资格目录清单管理。实施主体的“国家”属性，是国家职业资格区别于社会化、市场化职业水平评价等其他多元主体人才评价的基本特征（见图 1）。

图1 国家职业资格在多元主体评价体系中的功能定位

宗旨和目的：“维护公共利益、规范人力资源市场秩序”是《行政许可法》对行政机关设定和实施许可事项的基本要求，是“准入类职业资格”设定和实施的根本目的；而“提升专业服务质量”是职业专业化发展的内在要求，是“准入类职业资格”和“水平评价类职业资格”设定和实施的共同目的。宗旨和目的不同，是区别“准入类”与“水平评价类”职业资格的基本特征。

适用范围：实行全国统一组织、统一标准、统一考试。证书全国通用。

评价内容：是“资格申请人具备从事某一职业所需知识、技能或信誉”，强调职业资格评价坚持“以职业活动为导向、以职业能力为核心”，这是我国职业资格评价内容设计长期坚持并且行之有效的基本原则。也是区别职业资格与单位（组织）内部职务／岗位任职评价的基本特征。

（二）类别界定

职业资格（准入类）是指依据《行政许可法》和相关法律法规设定，由国家行政机关或法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，确认申请人符合相关法律法规规定的资格标准，并准予其从事特定职业（提供公众服务并且直接关系公共利益）的行政行为。获得的职业资格证书是执业的必要条件。

职业资格（认证类），是指列入国家职业资格目录清单管理，由国务院职业资格主管部门认可的第三方（相对申请人和用人单位）依据一定的标准和程序，证明申请人具备从事某一职业所需知识、技能或信誉的人才评价公共服务。获得的证书不是对人员就业、执业的限制，而是对其职业能力达到一定水平的鉴定、证明或认可（见表2）。

（三）治理模式

建议在国务院直接领导下，成立国家职业资格委员会（或部际联席会议），统筹规划和统一领导国家职业资格证书工作。国家职业资格委员会由人力资源和社会保障部牵头，教育部、中国科协和有关行业管理部门参加。国家职业资格管理办公室，设立在人力资源和社会保障部（见图2）。其基本职责是：

表2 准入类和水平评价类职业资格的区别

（1）拟定国家职业资格发展规划和政策；

（2）实施国家职业资格目录清单制度；

（3）认可职业资格认证机构；

（4）制定并实施职业标准技术规范和考试考务技术规程；

（5）负责国家职业资格证书印制、发放和管理；

（6）组织实施国家职业资格证书质量监测评估；

（7）指导、监督行业组织有序承接专业技术人员水平评价类职业资格具体认定工作；

（8）推进国际资格互认；

（9）指导、支持国家职业资格证书信息公共服务网络平台建设。

图2 国家职业资格治理模式

（四）运行模式

以增强制度安排整体性、系统性和协调性为中心，完善职业分类体系、资格设定评估体系、职业标准体系、考试考务管理体系和证书质量保障体系，增强各项制度的系统性、整体性和协调性（见图3）。

1.职业分类体系

以国家《职业分类大典》修订工作平台为基础，建立专业技术职业发展状况监测机制和职业分类动态更新机制，强化国家《职业分类大典》对职业资格证书制度的支撑作用。

图3 国家职业资格认证模式

2.资格设定评估体系

以《行政许可法》规定精神为指导，以必要性、公平性、效率性、便民性为原则，制定职业资格，设定评估标准，完善职业资格立法和决策过程中的听证、论证制度。建立资格认证机构和考试机构认可制度。

3.职业标准体系

以职业分类为基础、以职业活动为导向、以职业能力为核心，建立健全职业标准体系。制定职业标准，制定技术规范和程序规则。

4.考试考务管理体系

完善命题、阅卷、考务等管理办法。创新考试（认证）方式方法，提高考试（认证）质量。严格执行国家职业资格保密制度和考试纪律要求。

5.证书管理体系

统一国家职业资格证书印制、发放和管理。加强职业资格证书名称、样式和标识管理与保护。

6.质量保障体系

建立健全国家职业资格证书质量监测评估标准体系和第三方评估机制。促进专业发展，加强职业资格证书与继续教育、专业学位教育、会员管理和职业诚信体系建设等制度的关联复合。

四、几点具体的政策建议

（一）进一步明确国家职业资格证书的功能定位

（1）坚持适度规制原则，合理界定国家职业资格证书的功能作用、设置条件和适用范围，严格控制准入类职业资格证书数量，提高认证类职业资格证书质量。同时，积极培育社会化、市场化人才评价，发挥市场配置人力资源的决定性作用。

（2）以实行国家职业资格目录清单管理制度为依托，建立资格分类统一、质量标准统一、考试考务流程统一、证书发放与管理统一的国家职业资格证书管理体系。

（3）加强职业资格证书名称、样式和标识管理与保护，维护国家职业资格的权威性、排他性。

（二）妥善处理职业资格证书评价与职称评价的关系

（1）科学界定职称制度和职业资格制度的功能定位和适用范围，及时纠正将职称制度纳入职业资格制度或将职业资格制度纳入职称制度的倾向。

（2）在职业资格制度改革方面，以职业分类为基础，突出职业化、专业化、社会化和国际化导向；在职称制度改革方面，以职位（职务）分类为基础，突出职务管理、单位管理和自主管理导向。

（3）对准入类职业资格除等级划分直接影响职业活动范围的，如“执业医师”和“执业助理医师”，不再划分职业能力等级。

（4）对认证类职业资格，依据职业特点和国际同行同业的通行做法，实行灵活多样、个性化和国际可比的职业能力等级划分办法。

（5）结合公务员分类改革，研究制定专业技术职业资格（准入类）转任专业技术类公务员职务的衔接办法。

（三）加强职业资格立法

（1）研究制定《国家职业资格证书管理条例》，明确国家职业资格的法律地位、资格分类、职业范围、设置权限、标准程序、管理体制以及权责关系。

（2）推进行业立法。统一规范职业资格名称、资格性质、执业活动范围、报考条件、职业标准、认证程序、证书发放与管理以及资格管理部门的职责权限、法律责任。

（3）依据《行政许可法》第十九条的规定，研究制定《拟设国家职业资格（准入类）审查标准和举证责任标准》，进一步发挥国家职业资格证书主管部门在有关职业资格法律法规草案编制和立法过程中的指导、监督和协调作用。

（四）促进专业学位证书与国家职业资格证书有效衔接

（1）优化专业学位研究生教育指导委员会的职能，进一步发挥国家职业资格主管部门及有关部门、行业学会协会在高等教育专业认证中的作用，形成教学标准与职业标准联动开发机制。分类探索专业学位证书与职业资格证书衔接办法。

（2）对认证类职业资格，探索建立“双证书”制度。有专业学位授予权的培养单位，其课程设置和培养要求达到职业资格鉴定标准，经职业资格主管部门认可，其学生毕业时，可由培养单位授予学位证书；由职业资格主管部门颁发职业资格证书。

（3）对准入类职业资格探索建立考试“成绩互认”制（“学分银行”制），即专业学位获得者申请职业资格的，其在攻读学位过程中通过考试的科目，经职业资格主管部门认可，在职业资格考试中可予以免考。职业资格获得者，其在职业资格考试中通过的科目，经教育行政主管部门认可，在攻读相应专业学位时可承认其学分或予以免修。