地方政府职能转变绩效的影响因素及驱动机制研究

杨震 常辰晖 郑屹

摘要：改革开放以后，我国政府逐步开始进行职能转变，但根据各个地区经济发展水平等的不同，地方政府职能转变绩效也各有差异。据此，本文着重对影响地方政府职能转变绩效的各类因素和驱动机制等展开了分析探讨，以期能够促使政府职能体系变得更加完善，更好地与市场和社会相适应。

Abstract： After the reform and opening up， the Chinese government gradually began to transform its functions. However， depending on the level of economic development in each region， the performance of local government function transformation varies. Based on this， this paper focuses on the analysis of various factors and driving mechanisms that affect the performance of local government functions transformation， in order to promote the government's functional system to be more perfect， better to adapt to the market and society.

关键词：政府职能转变绩效；动力因素；驱动机制

Key words： government function transformation performance；dynamic factor；driving mechanism

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）31-0022-02

0 引言

政府对国家经济的发展和社会的稳定等有着重要的保障作用。在计划经济时期，由于行政管制过于严苛，因而政府在社会管理、公共基础设施建设等方面的作用并未得到充分发挥。1980年后，随着市场经济的逐步确立和完善，我国政府也开始逐步尝试转变职能，以提高行政效率，更好地为人民服务。但是即便经过了大量实践，各地方政府的职能转变绩效仍不尽相同。因此，为了进一步明确各个地区的政府职能转变绩效水平及其影响因素等，为政府的职能转变工作提供更为有效的参考依据，构建起更为科学完善的政府职能体系，就有必要对政府的职能转变绩效展开全面深入的分析。

1 地方政府职能转变绩效的界定

当前，学术界仍未对政府绩效形成统一的界定，但就各专家学者的理论观点来看，还是存在很多共同之处，具体表现为：一是时效性，政府绩效所反映的并不是政府长期的政绩水平，而是其在某一特定阶段所取得的建设成果；二是结果导向，绩效能够对政府的资源利用和财政收支情况等加以准确评价；三是社会影响性，政府绩效既与政府自身行为有关，也受社会因素的影响。总而言之，政府绩效就是指在某一特定时期，政府工作对当地社会环境、经济发展等的改善程度。因此，基于上述概念，所谓的政府职能转变绩效就是指，在某一特定时期，政府通过转变自身职能所引起的社会环境、经济发展等方面的提升。

2 地方政府职能转变绩效的影响机理

根据范伯乃等专家学者的研究发现，当前我国东部地区的地方政府职能要高于中、西部地区，东部地区居民的整体素质以及政府所拥有的资源都比中、西部地区更为优越。而之所以会出现这种情形，主要受如下几个方面所影响：

2.1 价值取向

价值取向是指政府在进行决策时所体现出来的一种倾向性。它是政府为了实现自身的长远发展而做出的一种选择，并非一时的冲動或者偏好。在政府工作过程中，价值取向的重要性不言而喻，不仅是政府决策的有力依据，也是政策执行的评判标准。这也就充分说明价值取向对政府工作具有驱动力和支配性。价值取向对政府职能转变绩效的影响主要体现在两个方面，一是在传统政府管理目标的驱使下，政府工作的重心大多置于行政效率的提升，而忽略了社会、经济效率的发展，这会诱发“官场病”的出现，从而导致绩效水平偏低；二是部分政府官员只顾个人政绩，大兴“面子工程”等对百姓生活和社会发展作用不大的建设项目，制约了绩效水平的提升。因此，为了提高政府职能转变绩效，真正建成服务型政府，政府官员首先要做的就是要改变价值取向，始终将人民利益摆在第一要位。

2.2 政府管理目标

政府管理目标也是影响政府职能转变绩效的一大因素。政府管理目标一般分为很多种类型，例如长期目标、全体目标、阶段目标等。改革开放以前，在计划经济体制和“令行禁止”管理目标的影响下，我国政府所实行的都是高度集权的管理体制。改革开放后，发展经济逐步成为了政府工作的主要任务，为了实现这一目标，政府部门也开始尝试简政放权，向服务型政府转变。由此可见，管理目标对政府的管理模式有着决定性的作用，而国家体制和宏观政策以及政府价值取向又是影响政府管理目标制定的重要因素，所以政府的价值取向不一样，其管理目标也会不同，进而导致政府职能转变绩效水平存在差异。

2.3 行政管理体制

管理体制也就是政府工作方法和管理方式等的制度化体现，要想使管理体制能够充分激发各部门的工作积极性，促进管理目标的顺利实现，就必须要确保各部门能够分权适度。在管理社会事务时，政府部门会先将国家权力在组织内部进行分配，之后再分别对各类社会事务进行管理。管理体制不同，所产生的管理成本也会不一样，因而不同的管理效率也是不同的。受计划经济体制的影响，我国绝大部分地区的政府部门都具有高度集权的特点，实行的也大多是“条状分割”的管理体制。这一管理体制会导致交易成本的增加，由此也就抬高了政府运作成本，进而削弱了政府的行政效率，使得绩效水平偏低。

2.4 政府人员素质

組织成员的行为及其能力对管理目标的顺利实现和绩效水平的提升有着重要影响。而成员的能力又大多取决于其自身素质，因此政务人员的素质水平也会对政府职能转变绩效造成一定的影响。

在日常的工作过程中，政府工作人员居于主导地位，因此政府要想提高行政效率，就必须要具有一直专业负责、能力出众的公务员队伍。由于受社会经济发展和教育理念等方面的影响，我国中西部地区人员的素质水平还是要低于东部地区，这也就在一定程度上影响了其职能转变绩效的提高。所以，对于我国的政府部门，尤其是中西部地区的政府部门来说，除了要具有为人民服务的意识，更要不断提高自身的政治素养。

3 地方政府职能转变绩效的优化策略

3.1 加快政府职权的现代化改进

政府职权的现代化改进可分别从政府内外部两个层面来进行。其中，在政府内部，受个人利益驱使，各政府官员在进行决策时很容易会出现分歧，进而导致矛盾的激化，影响到政府转变绩效的提升。因此各地方政府有必要在“协同政府”理念的指导下，根据各部门的工作职责来构建专门的监督和协调机制，使各工作人员能够求同存异，确保决策制定过程中的统一性和协调性。在政府外部，其当前所面临的最大挑战就是如何促成中央与地方之间的合作关系，为了实现这一目标，国家有必要进一步强化各级地方政府尤其是基层政府的自主权，利用法律的手段来对政府的权力结构加以改进。

3.2 创新政府部门的结构安排

政府在进行职能转变时，也意味着要进行一定的机构改革。政府机构的结构安排对行政效率和治理能力等的提升也有着重要作用。就服务型政府的建设要求来看，在创新政府机构的结构安排时，需要从以下四个方面进行，首先在机构分化方面，要对决策、执行、监督三部门的工作权限予以明确，使这几个部门间能形成相互制约、相互监督的关系。其次在机构转型方，要进一步强化自身的宏观管理职能，充分发挥在经济调节、社会管理等方面的作用，加快公共基础设施建设的完善进程。接着在机构规范方面，要加强立法，为政府工作的开展提供有效的法律保障。最后在机构活力方面，要积极利用当前的新兴技术，推进电子政府建设，降低管理成本，促进行政效率等的提升。

3.3 加大对公务员队伍的培养力度

政府职能转变绩效的提升必须要有一支专业的公务员队伍来作为保障。因此各地方政府势必要强化对公务员队伍的培养力度。首先要对公务员的心理契约予以高度关注，加强对行政文化建设的宣传和推广力度，提高公务员对部门机构的归属感和忠诚度，从而能够将更大的热情和积极性投入到本职工作中去。其次还要创新对公务员的管理模式，汲取珠海、深圳等地的管理经验实现政府雇员制，聘请专门的技术人才来对公务员进行管理和再教育，从而使公务团的综合素质水平能够得到显著提升，促进职能转变过程中政府绩效的提升。

4 结语

总而言之，地方政府的职能转变对当地社会经济的发展和国家的进步等都有着重要的意义。就目前来看，由于价值取向、行政管理目标等因素所致，各地方政府的职能转变绩效水平还存在差异，所以绩效水平相对较差的地方政府必须要结合当地发展的需要，妥善制定行政管理目标，并做好配套的规划设计，实现管理体系的建立健全，推动绩效水平的稳步上升，更好地为人民谋福祉。

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